域外環(huán)境保護(hù)稅法律制度的考察與研究

作者簡(jiǎn)介：荊艷芳（1997-），女，漢族，河南鄭州人，西安工程大學(xué)人文學(xué)院法律碩士（非法學(xué)）。

摘 要：環(huán)境保護(hù)稅法律制度在域外國(guó)家產(chǎn)生已久，至今已經(jīng)形成了完善的制度與體系。本文對(duì)荷蘭、美國(guó)、日本這三個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)稅法律制度發(fā)展概況、稅種稅率設(shè)置以及征收利用方式進(jìn)行總結(jié)分析，研究結(jié)論可以為我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法律制度的發(fā)展提供合理借鑒。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)稅;比較分析;超級(jí)基金

中圖分類號(hào)：F74 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.011

0 引言

環(huán)境保護(hù)稅是指以環(huán)境保護(hù)為目的，針對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞等行為課征的特別或獨(dú)立稅種。其在粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)重大環(huán)境代價(jià)的背景下應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)在2018年開(kāi)始征收環(huán)境保護(hù)稅，以征收環(huán)境稅的方式將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部成本內(nèi)部化，來(lái)引導(dǎo)人們的經(jīng)濟(jì)行為。但是我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)稅法》在法律制定以及征收的過(guò)程中，出現(xiàn)了稅種設(shè)置范圍窄，部門協(xié)同征收權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)、對(duì)環(huán)境的保護(hù)作用并未凸顯，因此本文將對(duì)比荷蘭、美國(guó)、日本的環(huán)境保護(hù)稅法律制度，對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法的發(fā)展與完善提出思考與建議。

1 域外環(huán)境保護(hù)稅法的發(fā)展概況

環(huán)境保護(hù)稅來(lái)源于庇古稅。庇古稅在馬歇爾的外部性經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)。庇古在馬歇爾外部性經(jīng)濟(jì)理論的基礎(chǔ)上提出“外部不經(jīng)濟(jì)”“邊際社會(huì)成本”的概念。他認(rèn)為當(dāng)存在外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)時(shí)，由政府制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策，向企業(yè)征稅，以此來(lái)經(jīng)外部成本內(nèi)部化。外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象表現(xiàn)在環(huán)境領(lǐng)域，就是個(gè)人或者企業(yè)在生活生產(chǎn)的過(guò)程中的排污行為。排污行為損害了環(huán)境良性發(fā)展，而從中收益的個(gè)人或者企業(yè)卻并沒(méi)有因此而承擔(dān)代價(jià)。因此，庇古稅在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域就表現(xiàn)為排污費(fèi)、環(huán)境保護(hù)稅等。

庇古稅以后，環(huán)境保護(hù)稅的產(chǎn)生與發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：首先是“污染者付費(fèi)原則”。該觀點(diǎn)是20 世紀(jì)70年代OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，簡(jiǎn)稱經(jīng)合組織（OECD））提出的。該原則主張對(duì)排污行為進(jìn)行收費(fèi)，要求排污者承擔(dān)排污行為的成本。其次是20世紀(jì)80年代至90年代，皮爾斯（Pearce）正式提出的“雙重紅利”理論，提出環(huán)境稅不僅有利于引導(dǎo)排污行為，控制環(huán)境污染，其稅收收入還有利于增加社會(huì)福利。最后是20世紀(jì)90年代中期，許多國(guó)家進(jìn)行“綠色稅制改革”，普遍建立一套環(huán)境稅收法律制度。綠色稅制改革一直持續(xù)到今天。

在這個(gè)過(guò)程中，荷蘭是最早開(kāi)始將環(huán)境保護(hù)稅投入實(shí)踐的國(guó)家。1969年，荷蘭率先對(duì)地表水污染征稅。1995年荷蘭財(cái)政部又特別成立了荷蘭綠色委員會(huì)，為實(shí)施綠色稅制度提出相關(guān)建議。至今，荷蘭的環(huán)境保護(hù)稅制度已發(fā)展十分完善。美國(guó)國(guó)會(huì)于1971年開(kāi)始提出要針對(duì)排放硫化物的企業(yè)征稅，到1987年美國(guó)開(kāi)始正式針對(duì)一氧化硫和一氧化氮排放征收稅費(fèi)。此后，美國(guó)的環(huán)境保護(hù)稅法律制度便發(fā)展與完善起來(lái)。在亞洲國(guó)家中，日本為緩解環(huán)境污染對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)面影響，采取了一系列的環(huán)境保護(hù)措施，其環(huán)境保護(hù)稅制度與相關(guān)政策相結(jié)合為促進(jìn)了日本環(huán)境問(wèn)題的緩解與改善。目前，通過(guò)環(huán)境保護(hù)稅法律制度來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展已經(jīng)在許多國(guó)家發(fā)展成較為成熟的制度模式。

2 域外環(huán)境保護(hù)稅的基本制度

2.1 荷蘭的環(huán)境保護(hù)稅法律制度

荷蘭作為最早開(kāi)始征收環(huán)境保護(hù)稅的國(guó)家，其環(huán)境保護(hù)稅法律已經(jīng)形成了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。首先在稅種設(shè)置方面，荷蘭的環(huán)境保護(hù)稅征收稅種規(guī)定得十分詳細(xì)，涉及到市民生活的方方面面，包括噪音稅、垃圾稅、水污染稅、排污稅、地下水稅、燃料稅、狗稅、釣魚(yú)稅等。

在征收方式方面，荷蘭把環(huán)境保護(hù)稅區(qū)分設(shè)計(jì)為中央稅和地方稅，國(guó)家局負(fù)責(zé)征管中央稅，水資源委員會(huì)和地方稅務(wù)局共同合作負(fù)責(zé)地方稅的征收與管理。荷蘭的法律也明確規(guī)定了各有關(guān)部門共同協(xié)作收集相關(guān)污染物監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，核查對(duì)比后統(tǒng)一建立完備的數(shù)據(jù)庫(kù)。另外，荷蘭通過(guò)法律賦予地方稅務(wù)局較大的靈活性，這樣地方稅務(wù)局通過(guò)該授權(quán)可以根據(jù)地方實(shí)際情況，發(fā)揮主觀能動(dòng)性充分協(xié)調(diào)稅務(wù)部門和各環(huán)境、資源部門之間的合作配合，保證環(huán)境稅的高效率征收。

除此之外，荷蘭的環(huán)境保護(hù)稅實(shí)行?？顚Ｓ弥贫?，稅收作為專用基金，作為對(duì)該污染項(xiàng)目的治理，修復(fù)等提供資金支持。另外荷蘭的環(huán)境保護(hù)稅稅收收入還會(huì)用于環(huán)境治理的整個(gè)過(guò)程中，這個(gè)過(guò)程除了基本的治污以外，還科學(xué)的投入于對(duì)污染物的監(jiān)測(cè)分析，從而為整個(gè)環(huán)境保護(hù)稅的發(fā)展提供科學(xué)的引導(dǎo)。

2.2 美國(guó)的環(huán)境保護(hù)稅法律制度

美國(guó)的環(huán)境稅法律體系十分完整，是世界上第一家將環(huán)境保護(hù)稅納入法典的國(guó)家。美國(guó)的環(huán)境稅稅種可以概括為四種類型：主要包括四類：汽車使用相關(guān)的環(huán)境稅種;環(huán)境污染稅;資源開(kāi)采稅和環(huán)境稅收入稅。其中與汽車使用相關(guān)的環(huán)境稅種，主要包括汽車使用過(guò)程中的燃料消費(fèi)稅、運(yùn)輸設(shè)施消費(fèi)稅、運(yùn)輸消費(fèi)稅。環(huán)境污染稅主要有特定物品稅、二氧化硫排放稅、噪音稅、塑料袋使用稅。其中特定物品稅主要包括對(duì)臭氧層產(chǎn)生破壞的化學(xué)物品稅、特定化學(xué)物品稅、特定進(jìn)口物質(zhì)稅和石油稅。資源開(kāi)采稅主要是針對(duì)鐵礦石、煤炭、天然氣等礦產(chǎn)資源向礦區(qū)使用者征收的資源稅。環(huán)境收入稅，是較為少見(jiàn)的稅種，其目的是給超級(jí)基金融資，當(dāng)其融資達(dá)到一定數(shù)額時(shí)便停止征收。

超級(jí)基金是美國(guó)一項(xiàng)獨(dú)有的制度，其是美國(guó)于1820年通過(guò)的《綜合環(huán)境反應(yīng)補(bǔ)償與責(zé)任法》的別稱，主要為治理與救助。治理即治理全國(guó)范圍內(nèi)閑置不用或者被拋棄的危險(xiǎn)廢棄物處理廠，救助即對(duì)危險(xiǎn)物品泄露做出緊急反應(yīng)。其資金來(lái)源主要來(lái)自環(huán)境收入稅。除了環(huán)境保護(hù)稅，也有相關(guān)稅種直接與超級(jí)基金相銜接，比如，特定物品稅，這些特定物品泄露或者不當(dāng)使用容易發(fā)生突發(fā)性的環(huán)境污染事件，因此，美國(guó)在設(shè)置稅率的時(shí)候，考慮了超級(jí)基金融資率，以應(yīng)對(duì)突發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn);資源開(kāi)采稅中也包括一定比例的超級(jí)基金，用于治理全國(guó)范圍內(nèi)閑置或者被拋棄的危險(xiǎn)廢物處理場(chǎng)等。

美國(guó)的環(huán)境保護(hù)稅最初是各個(gè)聯(lián)邦零散管理，十分混亂，后來(lái)在環(huán)境保護(hù)觀念上升到國(guó)家戰(zhàn)略之后，美國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)置環(huán)境保護(hù)署制定嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法，規(guī)定由美國(guó)的稅管部門統(tǒng)一征收。同時(shí)美國(guó)的環(huán)境保護(hù)稅需要稅務(wù)部門、聯(lián)邦財(cái)政部門、環(huán)保部門相互之間進(jìn)行合作協(xié)同的。由于美國(guó)信息技術(shù)水平高，各個(gè)部門之間可以實(shí)現(xiàn)信息共享，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析整理，各部門之間可以便利合作。

另外，美國(guó)環(huán)境保護(hù)稅的征管受到環(huán)保組織的嚴(yán)格監(jiān)督。如果企業(yè)對(duì)環(huán)境造成一定污染但卻不繳環(huán)境稅，將納入企業(yè)征信體系，并會(huì)受到環(huán)保組織的譴責(zé)。

2.3 日本的環(huán)境保護(hù)稅

與我國(guó)相似，日本的環(huán)境保護(hù)稅法律制度也是起源于日本政府的政策性排污費(fèi)。在20世紀(jì)90年代之前，日本主要通過(guò)征收政策性排污費(fèi)對(duì)能源產(chǎn)品以及排污行為進(jìn)行收費(fèi)。20世紀(jì)90年代之后，政策性排污費(fèi)逐步轉(zhuǎn)化為稅法規(guī)制。日本環(huán)境保護(hù)稅的納稅范圍經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)式的改革過(guò)程。起初環(huán)境保護(hù)稅主要是針對(duì)燃料、汽車、廢棄物進(jìn)行征收。而后，隨著全球變暖的加劇，日本于2012年10月，開(kāi)始分階段征收全球溫暖化對(duì)策稅。該全球溫暖化對(duì)策稅并不是直接征收的，而是在原油、石油、煤炭的現(xiàn)行稅率的基礎(chǔ)上增加附加稅。并且在實(shí)施的過(guò)程中，為了避免稅率激增對(duì)居民生活以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成較大的經(jīng)濟(jì)壓力，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的相互關(guān)系，日本設(shè)置了針對(duì)特定行業(yè)以及產(chǎn)品的稅收減免政策，并且實(shí)行有計(jì)劃的分階段提高稅率。

日本環(huán)境保護(hù)稅的征收注重協(xié)調(diào)中央與地方的權(quán)力分配。日本首先通過(guò)法律的形式根據(jù)污染物的特性進(jìn)行分類，并依據(jù)其控制程度將其歸于中央或者地方的管轄權(quán)限之下?？傮w而言，由日本的環(huán)境省制定整體的環(huán)境政策，而后下達(dá)地方政府進(jìn)行執(zhí)行，地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)協(xié)助地方政府執(zhí)行。日本的中央與地方也有具體的權(quán)力劃分原則。對(duì)于交通污染以及災(zāi)害應(yīng)對(duì)與災(zāi)后重建，由中央決策、中央執(zhí)行;一般污染物由中央決策，地方執(zhí)行;地方只有自主決定對(duì)溫室氣體的排放進(jìn)行征收的權(quán)力。

除此之外，日本公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)稅的征收進(jìn)行必要的監(jiān)督。日本政府定期進(jìn)行相關(guān)環(huán)境保護(hù)稅信息公開(kāi)，這樣既有利于提高相關(guān)主體繳納稅費(fèi)的自覺(jué)性，也提高公眾的環(huán)保意識(shí)，加強(qiáng)其對(duì)排污主體的監(jiān)督，從社會(huì)層面保障了環(huán)境保護(hù)稅的實(shí)施。

3 域外環(huán)境保護(hù)稅法律制度對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法自2018年1月1日開(kāi)始征收以來(lái)，其在實(shí)施的過(guò)程中暴露出了許多問(wèn)題。與域外這些實(shí)施了多年環(huán)境保護(hù)稅法的國(guó)家相比，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)稅法律制度需要進(jìn)一步完善。

3.1 漸進(jìn)式改革完善稅種設(shè)置

從域外環(huán)境保護(hù)稅發(fā)展過(guò)程來(lái)看，其稅種的設(shè)置也經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的發(fā)展與完善的過(guò)程。在這些國(guó)家中，日本環(huán)境保護(hù)稅稅種的完善呈現(xiàn)漸進(jìn)式的特征。日本在稅種的發(fā)展過(guò)程中通過(guò)漸進(jìn)式稅率的設(shè)置為民眾、企業(yè)提供一定的緩沖期。日本“地球溫暖化對(duì)策稅”的實(shí)施就是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展的產(chǎn)物，其對(duì)于不同的產(chǎn)品根據(jù)其能源節(jié)約情況實(shí)施差別征收，并漸進(jìn)式提高稅率。我國(guó)目前環(huán)境保護(hù)稅稅種設(shè)置需要完善，此時(shí)日本的漸進(jìn)式改革為我國(guó)完善稅種稅率提供了思路。

3.2 合理配置環(huán)境與稅務(wù)部門之間、中央與地方的權(quán)力，提高環(huán)境保護(hù)稅征收效率

在對(duì)環(huán)境保護(hù)稅進(jìn)行征收方面，各個(gè)國(guó)家均對(duì)中央與地方、稅務(wù)與環(huán)保等部門之間的權(quán)力責(zé)任進(jìn)行了配置與協(xié)調(diào)，以提高對(duì)環(huán)境保護(hù)稅征收的效率。荷蘭在中央稅與地方稅的基礎(chǔ)上，賦予地方較大的靈活性，來(lái)調(diào)度部門之間征收環(huán)境保護(hù)稅的矛盾。美國(guó)在稅管部門統(tǒng)一征收的同時(shí)，由稅務(wù)部門、聯(lián)邦財(cái)政部門、環(huán)保部門協(xié)作配合輔助工作。日本主要是通過(guò)根據(jù)環(huán)境保護(hù)稅稅種的性質(zhì)將其合理分配到中央或者地方的征收權(quán)限之下，并對(duì)中央與地方明確分權(quán)。我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅的征收方式是環(huán)境部門與稅務(wù)部門協(xié)同征收。由于法律制定較為籠統(tǒng)導(dǎo)致兩部門權(quán)責(zé)定位模糊，一方面降低了環(huán)境保護(hù)稅征收的效率，另一方面再出現(xiàn)納稅糾紛時(shí)，不利對(duì)納稅人權(quán)利的救濟(jì)。

3.3 ?？顚Ｓ?、超級(jí)基金為我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅稅收分配提供借鑒

從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，?？顚Ｓ弥贫仁谴蠖鄶?shù)國(guó)家的選擇。荷蘭就是通過(guò)將稅收稅務(wù)專門投入排污治理來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)稅的雙重紅利。美國(guó)的超級(jí)基金制度也值得我國(guó)學(xué)習(xí)，通過(guò)在環(huán)境保護(hù)稅稅收收入中設(shè)立一定應(yīng)急資金，用于應(yīng)對(duì)突發(fā)性的環(huán)境污染事件。我國(guó)可以通過(guò)進(jìn)一步明確?？顚Ｓ?，通過(guò)?？顚Ｓ玫脑O(shè)置將稅收收入用于環(huán)境污染的治理，對(duì)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的投資等。另外，學(xué)習(xí)美國(guó)的超級(jí)基金制度，可以在遇到突發(fā)情況時(shí)及時(shí)籌措資金以避免環(huán)境污染事件的進(jìn)一步惡化。

3.4 提高信息公開(kāi)水平，加強(qiáng)監(jiān)督

美國(guó)將環(huán)境保護(hù)稅的繳納與企業(yè)信譽(yù)相聯(lián)系，并進(jìn)行公開(kāi)。日本將環(huán)境保護(hù)稅征管的相關(guān)信息進(jìn)行公開(kāi)。這兩個(gè)國(guó)家都是通過(guò)加強(qiáng)公眾監(jiān)督的方式來(lái)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅的順利實(shí)施。并且這兩個(gè)國(guó)家的民間環(huán)境保護(hù)組織確實(shí)為環(huán)境保護(hù)稅的發(fā)展完善做出了重要貢獻(xiàn)。在我國(guó)，環(huán)境保護(hù)稅征收與管理方面的信息公開(kāi)水平較低。我們可以通過(guò)加強(qiáng)主流媒體的宣傳來(lái)提高環(huán)境保護(hù)稅的關(guān)注度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

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