廣鐵集團(tuán)鐵路客運(yùn)運(yùn)價(jià)市場(chǎng)化改革研究

□溫健 張輝

鐵路建設(shè)是典型的投資金額大、投資回收期長(zhǎng)、投資收益不高的項(xiàng)目。20世紀(jì)80年代之前，我國鐵路一直秉承國家投資、國家建設(shè)的原則。由于融資模式單一、投資金額不足，鐵路建設(shè)進(jìn)度較為緩慢。自1991年后，“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”被寫入我國憲法，“市場(chǎng)”開始在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”時(shí)代走來的中國鐵路，面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在此背景下，當(dāng)時(shí)的廣州鐵路局開中國鐵路改革之先河，率先在創(chuàng)新經(jīng)營模式、拓寬融資渠道等方面進(jìn)行了多元化改革，如引進(jìn)外資和社會(huì)資本建立合資公司、上市融資等，獲得了一定的運(yùn)價(jià)定價(jià)自主權(quán)，有力支持了轄區(qū)內(nèi)的鐵路建設(shè)。但隨著改革的深入也暴露出一些問題，主要體現(xiàn)在票價(jià)定價(jià)過高，鐵路的公益性和商業(yè)性較難平衡，鐵路融資渠道有待進(jìn)一步拓寬等。這些問題在廣鐵集團(tuán)未來的鐵路運(yùn)價(jià)改革過程中亟待解決。

一、廣鐵集團(tuán)鐵路運(yùn)價(jià)改革歷程

廣鐵集團(tuán)，全稱“中國鐵路廣州局集團(tuán)有限公司”（原名為廣州鐵路局、廣州鐵路（集團(tuán)）公司），主要管轄廣東、湖南、海南等3省鐵路企業(yè)。廣鐵集團(tuán)的市場(chǎng)化改革具有明顯的先進(jìn)性和典型性。1993年2月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，廣鐵集團(tuán)成為全國第一家鐵路運(yùn)輸企業(yè)集團(tuán)。相較而言，鐵道部及其下屬的其他16家鐵路局在10年后的2003年才進(jìn)行公司制改革。

鐵路運(yùn)輸關(guān)系國計(jì)民生發(fā)展，兼具公益性和商業(yè)性雙重屬性，長(zhǎng)期以來其定價(jià)權(quán)并不在鐵路部門手中，而是由政府提供指導(dǎo)價(jià)，或是直接定價(jià)。廣鐵集團(tuán)在鐵路市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，鐵路客運(yùn)運(yùn)價(jià)市場(chǎng)化主要源自“兩次打破”和“一份通知”。

1.打破“修路只靠國家投資”

改革開放后，深圳成立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人流、物流大幅增加，廣州－深圳間原有的單線鐵路已難以滿足運(yùn)輸需要。1981年，廣深鐵路雙線改造被提上日程，2年后獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。但當(dāng)時(shí)的鐵路建設(shè)全靠國家投資，由于資金有限，國內(nèi)尚有不少等待改造和新建的鐵路項(xiàng)目。為加快鐵路建設(shè)進(jìn)度，1984年1月當(dāng)時(shí)的廣州鐵路局打破建國以來只靠國家投資修路的傳統(tǒng)模式，將廣深鐵路剝離出來，成立全國第一家實(shí)行“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我積累、自我發(fā)展”的鐵路運(yùn)輸企業(yè)。國家和鐵道部雖然沒出錢，但給予極大的政策支持。廣深鐵路公司擁有獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、投資決策權(quán)、設(shè)計(jì)施工審批權(quán)、行車調(diào)度指揮權(quán)、留成外匯使用權(quán)，以及客貨運(yùn)價(jià)比全國統(tǒng)一運(yùn)價(jià)上浮50%的權(quán)利，時(shí)稱“廣深模式”。上浮后的基礎(chǔ)運(yùn)價(jià)為：客運(yùn)3.5分/人/公里，貨運(yùn)3.3分/噸/公里。廣深雙線建設(shè)的資金主要來自經(jīng)營所得，少部分依靠銀行貸款，貸款金額為3 000萬美元和5 000余萬元人民幣，還貸壓力較小。廣深鐵路公司靠著幾塊錢一張的車票，在3年內(nèi)累積7.2億元建成了廣深雙線，5年內(nèi)給國家上繳稅利和其它積累14.6億元。

2.打破“鐵道部獨(dú)家建路的慣例”

“第二次打破”由廣東省牽頭實(shí)現(xiàn)。1987年廣東省政府引入日本三富公司，與鐵道部合資成立了全國首家由地方政府為主投資的合資鐵路公司——“三茂鐵路公司”，打破了“鐵道部獨(dú)家建路的慣例”，時(shí)稱“三茂模式”。三茂鐵路東起佛山市三水區(qū)，西至茂名市，全長(zhǎng)357公里，是連接珠江三角洲與粵西地區(qū)的交通干線。作為省屬企業(yè)，三茂鐵路公司得到了地方在稅收和融資方面的大力扶持，并可實(shí)行地方運(yùn)價(jià)，客運(yùn)運(yùn)價(jià)與廣深鐵路持平，貨運(yùn)運(yùn)價(jià)是廣深鐵路的3.6～7.2倍。2004年廣鐵集團(tuán)通過增資實(shí)現(xiàn)了對(duì)三茂鐵路的控股。

3.興辦合資鐵路公司

“兩次打破”讓廣鐵集團(tuán)自主定價(jià)從無到有。1992年國家為鼓勵(lì)合資鐵路發(fā)展，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計(jì)委、鐵道部<關(guān)于發(fā)展中央和地方合資建設(shè)鐵路意見的通知>》，授予全國合資鐵路公司，按照“保本、還貸、微利”為原則實(shí)行特殊運(yùn)價(jià)的權(quán)利，票價(jià)允許在一定范圍內(nèi)浮動(dòng)。在此背景下，廣鐵開辦合資鐵路公司的熱情持續(xù)高漲。截至2021年，廣鐵集團(tuán)所屬合資鐵路公司多達(dá)28家，其中包含廣深鐵路公司于1996年進(jìn)行股份制改造，并在香港和紐約上市，成為中國鐵路第一家境外上市的鐵路運(yùn)輸企業(yè)。同樣是在1996年，國家計(jì)委明確了廣深線開行的動(dòng)車組列車票價(jià)可在國鐵統(tǒng)一運(yùn)價(jià)為中準(zhǔn)價(jià)上下浮動(dòng)50%的基礎(chǔ)上再上下浮動(dòng)50%，由企業(yè)自主定價(jià)（《國家計(jì)委關(guān)于廣深鐵路運(yùn)價(jià)的復(fù)函》）。這一定價(jià)原則一直沿用至今。

二、自主定價(jià)的合理性探討

廣鐵集團(tuán)的高票價(jià)并非局限在廣深鐵路，而是涵蓋了整個(gè)轄區(qū)。由于對(duì)管轄范圍內(nèi)的多條線路擁有自主定價(jià)權(quán)，票價(jià)最高可達(dá)全國統(tǒng)一運(yùn)價(jià)的2倍多，延續(xù)至今的高票價(jià)也引發(fā)了人們對(duì)于其合理性的廣泛探討。

1.自主定價(jià)增強(qiáng)市場(chǎng)活力

自主定價(jià)有助于激發(fā)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的發(fā)展動(dòng)力，增強(qiáng)了市場(chǎng)活力。以“廣深鐵路”為例，自主定價(jià)在加快鐵路建設(shè)的同時(shí)，讓廣深兩地人民提前一步體驗(yàn)到了“改革速度”。1991年廣深準(zhǔn)高速鐵路立項(xiàng)，1994年12月準(zhǔn)高速線路改造和增建第三線工程正式投入運(yùn)營。由東風(fēng)11型內(nèi)燃機(jī)車牽引的“春光號(hào)”列車，以160公里/小時(shí)的速度將廣州至深圳的行車時(shí)間由原來的2個(gè)多小時(shí)縮短至67分鐘。雖然現(xiàn)在看來160公里/小時(shí)并沒有多快，但當(dāng)時(shí)的全國鐵路旅客列車平均時(shí)速僅為48.1公里/小時(shí)，國內(nèi)其他線路出現(xiàn)160公里/小時(shí)的快車已是4年之后（1998年10月1日全國鐵路第二次大提速后）。而那時(shí)，廣深鐵路公司從瑞典引進(jìn)的“新時(shí)速”擺式列車已經(jīng)跑出了200公里/小時(shí)。

2.自主定價(jià)催生高票價(jià)

1994年底，廣深準(zhǔn)高速列車“春光號(hào)”開通時(shí)，軟座票價(jià)最高賣到90元，單價(jià)高達(dá)0.61元/公里，這比現(xiàn)在大多數(shù)350公里/小時(shí)的高鐵都貴。即便如此，但最開始卻有著90%以上的上座率，說明市場(chǎng)認(rèn)可這一定價(jià)。1995年廣深間高速大巴票價(jià)50元，需耗時(shí)2小時(shí)。相比之下，耗時(shí)僅67分鐘的準(zhǔn)高速列車，對(duì)于時(shí)效性比較敏感的商務(wù)人士而言頗具吸引力。隨后幾年，隨著準(zhǔn)高速列車車次逐漸增多和高速城際大巴競(jìng)爭(zhēng)逐漸激烈，廣深鐵路客運(yùn)運(yùn)價(jià)略有降低，但仍為全國最貴。

如今，廣深鐵路上的準(zhǔn)高速列車已由和諧號(hào)動(dòng)車組擔(dān)當(dāng)，始發(fā)站改為廣州東站，速度并沒有進(jìn)一步提升，但票價(jià)卻仍然較貴，見表1所列。相比設(shè)計(jì)速度300～350公里/小時(shí)的高速鐵路而言，廣深鐵路票價(jià)比高速動(dòng)車組還高。

表1 140公里乘車距離用時(shí)及票價(jià)對(duì)比

不止是動(dòng)車，廣深鐵路上的普速旅客列車也未能逃脫高票價(jià)，甚至出現(xiàn)了“同質(zhì)不同價(jià)”的現(xiàn)象。還是以廣深鐵路為例，同樣是廣州－深圳T95次硬23.5元，而K9217次卻要48.5元。一般旅客可能會(huì)認(rèn)為K9217次可能更快或是更豪華，其實(shí)不然。僅僅因?yàn)門95次是來自其他鐵路局的過路車，適用國鐵統(tǒng)一運(yùn)價(jià)，而K9217次是廣鐵集團(tuán)的管內(nèi)車次，適用自主定價(jià)。

3.高票價(jià)弱化鐵路公益屬性

我國鐵路建設(shè)以國家整體利益為出發(fā)點(diǎn)，服務(wù)于政治、經(jīng)濟(jì)、國防等需要，在拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)邊疆繁榮安定等方面具有顯著作用，因此鐵路的公益屬性大于商業(yè)屬性。我國現(xiàn)行的普速旅客列車“旅客票價(jià)基價(jià)率”為1995年10月1日制定的0.058 61元/（人公里），這一定價(jià)27年都沒有漲過。高鐵（動(dòng)車組）和貨運(yùn)定價(jià)權(quán)也是近幾年才逐步下放至鐵路部門。2016年國家發(fā)改委將設(shè)計(jì)200公里/小時(shí)以上的動(dòng)車組票價(jià)定價(jià)權(quán)下放給鐵路部門。7年多來，除東部沿海地區(qū)鐵路及部分新開通線路有過票價(jià)小幅上漲外，全國總體上并未出現(xiàn)票價(jià)大幅上漲的情況。同樣是市場(chǎng)化定價(jià)，其他鐵路局的調(diào)價(jià)步伐顯然比廣鐵集團(tuán)更加謹(jǐn)慎。

廣東省雖為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，但省內(nèi)各市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻相去甚遠(yuǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集中在珠三角區(qū)域，其面積僅占全省面積的8.9%，而粵東、粵西、粵北廣大地區(qū)發(fā)展明顯落后，甚至低于全國平均水平。所以，那些認(rèn)為“廣東省較為富裕，可以適用高票價(jià)”的觀點(diǎn)站不住腳。廣鐵集團(tuán)管內(nèi)的高票價(jià)政策拉高了該地區(qū)人民出行成本，特別對(duì)粵東、粵西、粵北地區(qū)的影響更甚，不利于區(qū)域間交流和融合。

廣鐵集團(tuán)在回復(fù)關(guān)于廣深鐵路動(dòng)車組票價(jià)過高時(shí)的問題時(shí)表示：票價(jià)綜合考慮了“鐵路建設(shè)和運(yùn)用成本、市場(chǎng)供求和競(jìng)爭(zhēng)狀況等因素”。其中，并未提到有關(guān)鐵路公益屬性的相關(guān)內(nèi)容，其定價(jià)參考因素明顯偏重商業(yè)性。新冠疫情爆發(fā)前，廣深鐵路公司一直處于盈利狀態(tài)，近10年來凈利潤(rùn)一直保持在7億～13億元左右，如圖1所示。當(dāng)前，廣深鐵路是否仍符合“保本、還貸、微利”的自主定價(jià)原則，有待商榷。

圖1 廣鐵集團(tuán)2012—2020年凈利潤(rùn)

三、意見及建議

1.取消普速列車自主定價(jià)

如果說高速鐵路側(cè)重體現(xiàn)效率和效益，那么我國普速旅客列車則側(cè)重保障基本公共服務(wù)，普速旅客列車的公益屬性要明顯大于商業(yè)屬性。廣鐵集團(tuán)管內(nèi)的普速旅客列車票價(jià)是同區(qū)間跨局旅客列車票價(jià)的2倍多，存在價(jià)格偏高和同質(zhì)不同價(jià)的問題。建議廣鐵集團(tuán)堅(jiān)持“保本、還貸、微利”原則，當(dāng)合資鐵路項(xiàng)目收回投資并實(shí)現(xiàn)盈利時(shí)，及時(shí)降低或取消自主定價(jià)。

2.加強(qiáng)鐵路運(yùn)價(jià)監(jiān)管

鐵路具有自然壟斷屬性，不僅體現(xiàn)在不同的交通運(yùn)輸工具之間，還體現(xiàn)在鐵路運(yùn)輸內(nèi)部。相較航空和公路運(yùn)輸而言，鐵路運(yùn)輸在300～800公里這一區(qū)間具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，三者并非完全替代關(guān)系。此外，在鐵路運(yùn)輸行業(yè)內(nèi)部，各鐵路局分區(qū)域經(jīng)營，存在競(jìng)爭(zhēng)不充分的現(xiàn)象。這樣的環(huán)境并不具備完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)格的基礎(chǔ)，鐵路的運(yùn)價(jià)不應(yīng)完全下放至企業(yè)，而要由價(jià)格主管部門進(jìn)行有效的反壟斷監(jiān)管。鐵路運(yùn)輸企業(yè)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開線路收支情況，以獲得社會(huì)對(duì)于運(yùn)價(jià)的理解和支持。

3.拓寬鐵路融資和獲利渠道

建議廣鐵集團(tuán)拓寬鐵路建設(shè)融資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與鐵路建設(shè)，降低債權(quán)融資比例，提高股權(quán)融資比例?？山梃b“杭臺(tái)高鐵”的“BOOT”模式，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，由單一提高運(yùn)價(jià)提升回報(bào)率的模式向靈活定價(jià)機(jī)制、多元收入來源模式轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本的特長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)協(xié)作共贏。

四、結(jié)語

廣鐵集團(tuán)是中國鐵路改革的先行者，通過探索多種商業(yè)道路，有效地推動(dòng)了地區(qū)鐵路的建設(shè)進(jìn)程。發(fā)生在這里的變遷，折射出中國鐵路改革開放40年來的艱難成長(zhǎng)歷程。在依靠政策紅利和壟斷優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)盈利后，廣鐵集團(tuán)應(yīng)及時(shí)兼顧鐵路的商業(yè)性和公益性，通過優(yōu)化客運(yùn)運(yùn)價(jià)定價(jià)體系，進(jìn)一步拓寬鐵路融資和獲利渠道，深入推進(jìn)鐵路客運(yùn)運(yùn)價(jià)市場(chǎng)化改革。