基于定量支撐的斷頭路建設(shè)規(guī)劃實(shí)踐研究
——以合肥市為例

□王清校 孫 磊

隨著城市的不斷發(fā)展壯大，城市路網(wǎng)框架也基本建設(shè)形成。由于受多種因素影響，斷頭路已經(jīng)成為全國各地城市發(fā)展和道路交通的“頑疾”，部分城市已連續(xù)多年圍繞建設(shè)計(jì)劃制定、建設(shè)統(tǒng)籌與考核等工作內(nèi)容開展打通斷頭路專項(xiàng)行動(dòng)。而一些城市面對斷頭路的“困擾”，缺乏打通斷頭路工作實(shí)踐方面系統(tǒng)性的工作方法，對全盤統(tǒng)籌不足，工作效果不佳。

一、斷頭路研究存在的主要問題

1.斷頭路建設(shè)規(guī)劃的工作內(nèi)容體系不健全

斷頭路打通工作是一項(xiàng)持續(xù)時(shí)間長且需動(dòng)態(tài)性更新的任務(wù)，相關(guān)建設(shè)研究涉及現(xiàn)狀、規(guī)劃、建設(shè)和管理等工作層面，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程。斷頭路建設(shè)規(guī)劃研究應(yīng)在既有建設(shè)實(shí)踐工作中進(jìn)一步總結(jié)，形成較為健全的工作機(jī)制和工作流程，反過來指導(dǎo)地方政府的具體工作。某些地方政府在斷頭路專項(xiàng)行動(dòng)中普遍重結(jié)果、輕流程，側(cè)重于為現(xiàn)狀斷頭路梳理、制定建設(shè)計(jì)劃，而忽視了斷頭路基礎(chǔ)信息更新維護(hù)、定量評估等工作。工作體系不健全、主觀分析占主導(dǎo)地位，建設(shè)計(jì)劃制定隨意性較大。

2.斷頭路判定依據(jù)不全面，認(rèn)識不統(tǒng)一

斷頭路建設(shè)規(guī)劃是位于專項(xiàng)規(guī)劃與方案設(shè)計(jì)階段之間，對既有城市路網(wǎng)規(guī)劃方案的實(shí)施安排，用于指導(dǎo)具體的方案設(shè)計(jì)和建設(shè)工作，在整個(gè)城市道路規(guī)劃建設(shè)中起到了承上啟下的作用，斷頭路的定義必須在既有規(guī)劃方案框架內(nèi)進(jìn)行界定。從相關(guān)文獻(xiàn)對斷頭路的理解和分類中可以看出，部分學(xué)者和建設(shè)部門普遍對斷頭路建設(shè)規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的地位認(rèn)識不足，導(dǎo)致對斷頭路的定義不統(tǒng)一，界定打通斷頭路的工作范圍不一致。

3.斷頭路建設(shè)必要性分析的定量支撐不足

地方政府在制定斷頭路建設(shè)計(jì)劃時(shí)，主要依靠建設(shè)部門工作經(jīng)驗(yàn)和對城市及道路交通設(shè)施現(xiàn)狀的認(rèn)知，并依據(jù)主觀判斷制定斷頭路建設(shè)計(jì)劃，缺乏定量數(shù)據(jù)支撐。如何構(gòu)建斷頭路建設(shè)的定量評估體系，也是合肥市斷頭路建設(shè)規(guī)劃研究的重要內(nèi)容。

4.斷頭路建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目庫的輕重緩急不清

基于斷頭路建設(shè)計(jì)劃的制定在定量化支撐方面的不足，建設(shè)部門最終形成的建設(shè)計(jì)劃表只是簡單羅列，項(xiàng)目建設(shè)目的性不明，建設(shè)工程缺乏層次，重點(diǎn)不夠突出、缺乏輕重緩急的認(rèn)知等。同時(shí)，建設(shè)資金不足且籌集困難，也阻礙了地方政府持續(xù)有序地推進(jìn)斷頭路建設(shè)工作。

二、斷頭路建設(shè)規(guī)劃研究思路

1.借助信息化技術(shù)管理斷頭路基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)

城市建成區(qū)范圍越大，由各種原因?qū)е碌臄囝^路越多，所需梳理的斷頭路基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)就越龐雜，單純依靠以往人工手段，對全面掌握現(xiàn)狀斷頭路基礎(chǔ)信息挑戰(zhàn)極大，更易出錯(cuò)。因此，應(yīng)借助計(jì)算機(jī)技術(shù)尋求突破和改變，通過建立斷頭路基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行斷頭路的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新和可視化管理、分析，為斷頭路定量評估提供基礎(chǔ)條件。

2.運(yùn)用系統(tǒng)思維分析斷頭路的影響并制定打通對策

城市斷頭路產(chǎn)生的不利影響，不僅體現(xiàn)在降低道路網(wǎng)本身的連通度、加大相鄰道路的交通壓力上，還體現(xiàn)在對整個(gè)綜合交通系統(tǒng)的影響和對城市發(fā)展建設(shè)的支撐。筆者提出從城市路網(wǎng)體系、綜合交通系統(tǒng)和城市發(fā)展建設(shè)需求等角度出發(fā)，采用系統(tǒng)性思維全面分析斷頭路產(chǎn)生的不利影響，并分類提出斷頭路打通對策和建議。

3.構(gòu)建評估模型定量支持建設(shè)計(jì)劃

斷頭路的打通工作要同時(shí)基于其打通必要性和打通難度評估，根據(jù)斷頭路影響分析和對策研究，從交通需求、交通供給和交通運(yùn)行等3個(gè)方面確定斷頭路建設(shè)必要性的評估指標(biāo)體系?；跀囝^路成因分類和難度分析，從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和技術(shù)條件等方面，確定斷頭路建設(shè)難度的評估指標(biāo)體系，并構(gòu)建斷頭路定量評估模型，逐條對斷頭路建設(shè)必要性和建設(shè)難度進(jìn)行定量分析。

4.依據(jù)實(shí)施效果明確建設(shè)項(xiàng)目的輕重緩急

以斷頭路評估結(jié)果作為斷頭路建設(shè)計(jì)劃的重要依據(jù)，制定斷頭路建設(shè)計(jì)劃的項(xiàng)目庫，并對近期建設(shè)的各條斷頭路實(shí)施產(chǎn)生的效果進(jìn)行分級、分類，以此明確斷頭路建設(shè)項(xiàng)目的輕重緩急。

三、合肥市區(qū)斷頭路建設(shè)規(guī)劃實(shí)踐

合肥市于2019年起將打通斷頭路作為政府年度專項(xiàng)行動(dòng)任務(wù)，同時(shí)成立項(xiàng)目小組完成了斷頭路建設(shè)相關(guān)工作研究，明確了建設(shè)實(shí)踐工作內(nèi)容和工作路徑，形成了一套斷頭路現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告、一套斷頭路信息數(shù)據(jù)庫、一套斷頭路建設(shè)評估模型體系、一套三年行動(dòng)計(jì)劃及項(xiàng)目庫和一套實(shí)施保障機(jī)制的五個(gè)“一套”成果，作為后續(xù)合肥市編制斷頭路行動(dòng)計(jì)劃的重要參照依據(jù)。

1.建立信息數(shù)據(jù)庫，形成斷頭路調(diào)研報(bào)告

結(jié)合斷頭路建設(shè)規(guī)劃在規(guī)劃體系中的地位，規(guī)劃首先明確了斷頭路定義，即在城市規(guī)劃路網(wǎng)框架下，對于城市建成區(qū)內(nèi)的規(guī)劃道路，在某些因素的影響下只建成了部分路段（即現(xiàn)狀道路），而規(guī)劃中的未建路段，被稱之為斷頭路。另外，不對外開放使用的企業(yè)內(nèi)部使用道路（有道路規(guī)劃紅線）也判定為斷頭路。通過對斷頭路認(rèn)知和判定的統(tǒng)一（如圖1所示），進(jìn)一步明確規(guī)劃研究工作界線，利于后續(xù)普查工作的開展。

圖1 斷頭路梳理方法示意圖

全面收集合肥市建成區(qū)范圍內(nèi)斷頭路的分布（如圖2所示）及詳細(xì)信息（包括路名、起終點(diǎn)、紅線寬度、等級、成因等），編制形成了合肥市區(qū)斷頭路現(xiàn)狀總報(bào)告和分轄區(qū)的斷頭路現(xiàn)狀分報(bào)告，并基于GIS平臺建立了斷頭路基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，為后續(xù)工作提供了較為全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，方便隨時(shí)通過圖、表形式對斷頭路進(jìn)行分析和展示。

1.2.3 呼吸道燒傷治療 臨床研究證明,呼吸道燒傷的治療關(guān)鍵在于保持患者呼吸道暢通,并及時(shí)清除壞死、脫落的黏膜組織,避免發(fā)生肺部感染。

圖2 合肥市區(qū)斷頭路現(xiàn)狀分布圖

合肥市區(qū)范圍內(nèi)共梳理出斷頭路281處，涉及道路212條，總長度約219公里。其中，主干路共40處，總長度約54.3公里，占總里程的25.2%；次干路共83處，總長度約77.9公里，占總里程的35.2%；支路共158處，總長度約86.7公里，占總里程的39.7%。

斷頭路成因主要包括高速公路阻隔、鐵路阻隔、水系阻隔、建筑阻隔、建設(shè)安排、道路權(quán)屬問題等6個(gè)方面，其中建筑（拆遷）阻隔為主要原因，共130處，占總數(shù)的46.4%。

2.多視角系統(tǒng)思維，制定斷頭路打通對策

從路網(wǎng)系統(tǒng)的完善入手，將視角進(jìn)一步拓展至綜合交通系統(tǒng)和城市發(fā)展支撐，綜合審視斷頭路建設(shè)工作。

（1）道路網(wǎng)絡(luò)視角。以斷頭路打通工程為抓手，補(bǔ)齊道路網(wǎng)絡(luò)“短板”，重點(diǎn)突破鐵路、高速公路和水系等“硬阻隔”對轄區(qū)間交通聯(lián)系的影響，完善市區(qū)道路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；推動(dòng)集中完成片區(qū)低等級斷頭路建設(shè)，改善片區(qū)微循環(huán)交通。

（2）綜合交通視角。斷頭路的存在影響了公交線網(wǎng)布局、慢行交通網(wǎng)絡(luò)等其他交通體系的發(fā)展，斷頭路評估指標(biāo)也應(yīng)涵蓋各專業(yè)的交通發(fā)展指標(biāo)，以提高斷頭路定量評估的客觀性和全面性，為優(yōu)化公交線網(wǎng)、打造連續(xù)慢行網(wǎng)絡(luò)奠定基礎(chǔ)，提升城市交通綜合服務(wù)能力和服務(wù)效率。

（3）城市發(fā)展視角。城市骨架路網(wǎng)對城市空間結(jié)構(gòu)具有重要的支撐作用，也是各組團(tuán)間長距離交通聯(lián)系的重要通道，應(yīng)優(yōu)先打通。受建設(shè)計(jì)劃影響形成的斷頭路主要分布于外圍新開發(fā)區(qū)域，對現(xiàn)狀交通運(yùn)行影響相對較小，應(yīng)結(jié)合城市建設(shè)計(jì)劃，適時(shí)建設(shè)、支撐城市發(fā)展。

3.構(gòu)建定量化模型，完成斷頭路量化評估

規(guī)劃從交通需求、交通供給和交通運(yùn)行3個(gè)維度出發(fā)，從綜合交通系統(tǒng)評價(jià)指標(biāo)中篩選6大相關(guān)指標(biāo)，建立斷頭路打通必要性評估子模型，并逐條對斷頭路建設(shè)的必要性進(jìn)行量化評估，形成斷頭路建設(shè)必要性的量化評估結(jié)果，如圖3所示。

圖3 斷頭路建設(shè)必要性評估結(jié)果

為方便理解，按分值進(jìn)行了斷頭路打通必要性的星級劃分，必要性越大，星級越高。其中，代表分值為0～40，代表分值為40～60，代表分值為60～80，代表分值為80以上?；跀囝^路建設(shè)難度，規(guī)劃從斷頭路5大成因出發(fā)，建立斷頭路打通難度評估子模型，并逐條對斷頭路建設(shè)難度進(jìn)行量化評估，形成量化評估結(jié)果，如圖4所示。

圖4 合肥市區(qū)斷頭路建設(shè)難度評估結(jié)果

4.明確輕重與緩急，建立分級分類項(xiàng)目庫

改變項(xiàng)目庫里各建設(shè)工程沒有分類分級的做法，依據(jù)斷頭路打通后產(chǎn)生的作用，將近期建設(shè)的斷頭路項(xiàng)目分為兩類三級。其中，兩類分別為改善交通環(huán)境類和支撐新區(qū)建設(shè)類，改善交通環(huán)境類包括重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和一般微改項(xiàng)目，形成分類、分級的項(xiàng)目庫，突出斷頭路建設(shè)計(jì)劃的層次性。

5.健全機(jī)制與制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)斷頭路建設(shè)

結(jié)合斷頭路打通工作需要，從工作機(jī)制、建設(shè)資金和信息管理等方面提出推進(jìn)斷頭路建設(shè)的相關(guān)建議。

（1）建立健全工作機(jī)制。成立斷頭路打通工作指揮部，統(tǒng)籌斷頭路的建設(shè)任務(wù)分解；明確各條斷頭路建設(shè)責(zé)任主體和具體負(fù)責(zé)人，全程參與斷頭路的各個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)；明確市、區(qū)兩級工作內(nèi)容，建立定期例會制度，注重工作推進(jìn)機(jī)制和考核制度等。

（2）強(qiáng)化資金保障建設(shè)。將斷頭路建設(shè)資金納入年度財(cái)政計(jì)劃，形成斷頭路建設(shè)專項(xiàng)資金，保障斷頭路的建設(shè)進(jìn)度；明確不同類型斷頭路建設(shè)資金籌集機(jī)制，如涉鐵斷頭路、主干路、次干路和支路、跨區(qū)斷頭路等類型道路的相關(guān)建設(shè)資金來源和分擔(dān)機(jī)制。

（3）注重信息管理建設(shè)。進(jìn)一步完善斷頭路建設(shè)管理信息，包含斷頭路的建設(shè)主體、責(zé)任人、建設(shè)時(shí)序、當(dāng)前進(jìn)度等，便于實(shí)時(shí)查看和督查斷頭路的建設(shè)進(jìn)度；制定斷頭路信息更新及情況反饋機(jī)制，建設(shè)（管理）單位負(fù)責(zé)按階段及時(shí)上報(bào)斷頭路建設(shè)進(jìn)度信息，城建管理部門負(fù)責(zé)斷頭路信息更新工作。

四、結(jié)語

合肥市持續(xù)將打通斷頭路作為政府重要民生工程，取得了明顯成效，大大提升了區(qū)域居民出行條件。隨著城市發(fā)展建設(shè)，斷頭路建設(shè)實(shí)踐研究是一項(xiàng)需要持續(xù)探索的課題。在當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系全面重構(gòu)、規(guī)劃精度和剛性大大增強(qiáng)的時(shí)代背景下，斷頭路的建設(shè)規(guī)劃工作將逐漸偏向定量化分析研究，并成為地方政府在斷頭路打通工作方面的重點(diǎn)內(nèi)容。