我國長期護(hù)理保險(xiǎn)基金可持續(xù)性研究
——基于三類籌資人群的思考

陳 倩

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

目前，我國面臨著邁向深度老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2019年末我國65周歲及以上的人口數(shù)占總?cè)丝诘谋壤堰_(dá)12.6%。老年失能人口數(shù)伴隨老齡化速度加快持續(xù)增長，據(jù)預(yù)測，2050年我國老年失能人口數(shù)將達(dá)5472.3萬人[1]。為解決家庭贍養(yǎng)功能弱化的問題，減輕個(gè)人及家庭照護(hù)負(fù)擔(dān)，2016年人力資源和社會(huì)保障部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(下文簡稱《指導(dǎo)意見》)，在全國15個(gè)地區(qū)開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)的推行是應(yīng)對人口老齡化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，填補(bǔ)了失能風(fēng)險(xiǎn)制度保障的空白。穩(wěn)定的資金來源是長期護(hù)理保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，而繳費(fèi)率的高低直接決定了籌資主體的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)及繳費(fèi)意愿，進(jìn)而影響長期護(hù)理保險(xiǎn)資金池。本文試圖建立一個(gè)財(cái)務(wù)平衡的籌資機(jī)制，按照預(yù)測我國老年失能人口→評估長期護(hù)理保險(xiǎn)需求→測算覆蓋三類繳費(fèi)人群的總體繳費(fèi)率→分析財(cái)政、企業(yè)、個(gè)人籌資壓力的邏輯層次依次展開研究，為長期護(hù)理保險(xiǎn)籌資提供決策參考。

1 資料與方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

本研究數(shù)據(jù)來自聯(lián)合國《世界人口展望》、中國統(tǒng)計(jì)年鑒及公開發(fā)表的研究文獻(xiàn)，具體見表1。

1.2 研究假設(shè)

本研究將我國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度確定為現(xiàn)收現(xiàn)付制，遵循“以收定支、收支平衡、略有結(jié)余”的原則，其本質(zhì)為某時(shí)期的基金支出規(guī)模等于該時(shí)期的基金收入規(guī)模，且測算過程中不考慮基金投資收益。為方便計(jì)算，做出如下假設(shè)。

假設(shè)1：我國長期護(hù)理保險(xiǎn)采用強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)模式，由財(cái)政、企業(yè)、個(gè)人3方共同籌資，且參保率為100%。

假設(shè)2：不同年齡組的老人失能發(fā)生率不因經(jīng)濟(jì)狀況、醫(yī)療技術(shù)水平、生活方式的改變而改變，即各年齡組失能率恒定不變。

假設(shè)3：單位護(hù)理成本、居民人均收入增長水平與經(jīng)濟(jì)增速同步。為避免新冠疫情造成經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對研究結(jié)果帶來的影響，下文所涉及的成本、收入等均以2018年數(shù)據(jù)為基數(shù)測算。

假設(shè)4：為方便計(jì)算，各方案繳費(fèi)人數(shù)恒定。

1.3 籌資方案設(shè)計(jì)

為了比較長期護(hù)理保險(xiǎn)覆蓋不同籌資人群時(shí)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，本研究將參保人群設(shè)定為以下3種情況。

方案1：我國與日本同屬東亞文化圈，具有相似的養(yǎng)老文化傳統(tǒng)與養(yǎng)老難題，本方案參考“日本介護(hù)保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人為所屬市町村范圍內(nèi)居住的40歲以上居民”這一規(guī)定，設(shè)定40歲以上就業(yè)人員參與繳費(fèi)。根據(jù)第六次人口普查長表數(shù)據(jù)資料(2010)，我國40歲以上就業(yè)人員合計(jì)3.56億人(記為α=3.56)。

方案2：我國法定勞動(dòng)年齡為16周歲，據(jù)此設(shè)定16歲以上就業(yè)人員參與繳費(fèi)。同理，我國16歲以上就業(yè)人員合計(jì)7.15億人(記為β=7.15)。

方案3：《指導(dǎo)意見》中提出“原則上主要覆蓋職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人群”，據(jù)此設(shè)定參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的人參與繳費(fèi)。在各地試點(diǎn)方案中，退休人員通過職工醫(yī)保個(gè)人賬戶代扣代繳的方式參與長期護(hù)理保險(xiǎn)，因此本方案所指人群包含在職職工與退休職工。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2020)》，我國職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為3.29億人(記為γ=3.29)。

1.4 模型構(gòu)建

1.4.1 長期護(hù)理保險(xiǎn)基金支出模型

(1)

TE(t)表示t年長期護(hù)理保險(xiǎn)基金支出，Mu(t)表示t年失能程度為u的老人數(shù)量，Ruv表示失能程度為u的老人選擇護(hù)理方式v的比例，Suv(t)表示t年失能程度為u，選擇護(hù)理方式v的老人的單位護(hù)理成本。

1.4.2 長期護(hù)理保險(xiǎn)基金收入模型

TI(t)=CR(t)×W(t)×N

(2)

TI(t)表示t年長期護(hù)理保險(xiǎn)基金收入，CR(t)表示t年長期護(hù)理保險(xiǎn)總體繳費(fèi)率，W(t)表示t年繳費(fèi)工資水平，N表示繳費(fèi)人數(shù)。其中，W(t)×N為t年長期護(hù)理保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)。

1.4.3 長期護(hù)理保險(xiǎn)基金平衡的供需模型

在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，我國長期護(hù)理保險(xiǎn)各年基金支出額等于各年基金收入額，即TE(t)=TI(t)，從而可以建立起長期護(hù)理保險(xiǎn)繳費(fèi)水平的精算模型，整理得到：

(3)

根據(jù)相關(guān)學(xué)者測算，財(cái)政、企業(yè)和個(gè)人的籌資額分別占長期護(hù)理保險(xiǎn)基金的1.5%、56.8%、41.7%[10]，本研究以財(cái)政補(bǔ)貼額占GDP的比重(即財(cái)政補(bǔ)貼率)、企業(yè)與個(gè)人籌資額占繳費(fèi)基數(shù)的比重(即企業(yè)繳費(fèi)率、個(gè)人繳費(fèi)率)分析長期護(hù)理保險(xiǎn)的籌資壓力分擔(dān)情況，為長期護(hù)理保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2 結(jié)果

2.1 老年失能人口數(shù)

2020-2050年，我國老年失能人口由1374萬人增長至3656萬人，其中中度失能人口增加957萬人，重度失能人口增加1325萬人，見表2。

表2 2020-2050年老年失能人口 單位：萬人

2.2 長期護(hù)理保險(xiǎn)基金支出

2020-2050年，長期護(hù)理保險(xiǎn)基金支出由3063.0億元增長至38,340.2億元，年均增速為8.79%，見表3。

2.3 長期護(hù)理保險(xiǎn)總體繳費(fèi)率

2020-2050年，3種方案的長期護(hù)理保險(xiǎn)總體繳費(fèi)率均呈上升趨勢，分別由1.85%、0.92%、2.00%增長至5.01%、2.49%、5.42%。繳費(fèi)覆蓋人群越多，總體繳費(fèi)率越低，見表4。

表3 2020-2050年長期護(hù)理保險(xiǎn)基金支出 單位：億元

表4 長期護(hù)理保險(xiǎn)總體繳費(fèi)率 單位：%

2.4 長期護(hù)理保險(xiǎn)籌資壓力分擔(dān)

伴隨長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的推行，各主體財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)持續(xù)加重，且變化趨勢一致。2020-2050年，財(cái)政補(bǔ)貼率由0.031‰上升至0.084‰，30年間增長2.7倍；企業(yè)繳費(fèi)率、個(gè)人繳費(fèi)率分別介于0.52%～3.08%、0.38%～2.26%，見表5。

表5 長期護(hù)理保險(xiǎn)籌資壓力分擔(dān)

3 討論

3.1 長期護(hù)理保險(xiǎn)籌資負(fù)擔(dān)日益加重

我國長期護(hù)理保險(xiǎn)支出在短短30年間增長了12.5倍，財(cái)政補(bǔ)貼率、企業(yè)繳費(fèi)率與個(gè)人繳費(fèi)率的不斷上漲也對各主體繳費(fèi)能力提出了更高的要求。長期護(hù)理作為一項(xiàng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，對技術(shù)及設(shè)備的依賴程度較低，單位護(hù)理成本不斷上漲，加之老齡化進(jìn)程加快，使得長期護(hù)理保險(xiǎn)基金支出規(guī)模快速擴(kuò)張。日本介護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)率的不斷提高就說明了這點(diǎn)，2012年日本介護(hù)保險(xiǎn)的第2順位被保險(xiǎn)人平均費(fèi)率已達(dá)1.55%，按照厚生勞動(dòng)省預(yù)測，2025年將達(dá)到3.1%，13年間增加了兩倍[11]。但是，通過比較不同方案的繳費(fèi)率，可發(fā)現(xiàn)繳費(fèi)率與參保人數(shù)負(fù)相關(guān)，即參保人群的擴(kuò)大在一定程度上減輕了長期護(hù)理保險(xiǎn)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

3.2 財(cái)政有能力維持長期護(hù)理保險(xiǎn)可持續(xù)運(yùn)行

我國長期護(hù)理保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼率不高，提示預(yù)測期內(nèi)財(cái)政有足夠能力維持長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的可持續(xù)運(yùn)行。雖然財(cái)政補(bǔ)貼率持續(xù)上升，但我國2050年0.084‰的數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及如今經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)國家1.7%的平均水平。2015年老牌北歐福利國家財(cái)政補(bǔ)貼率均達(dá)到1.6%，其中瑞典高達(dá)2.7%；采納商業(yè)保險(xiǎn)制度的美國，其政府對長期護(hù)理保險(xiǎn)僅起到兜底作用，財(cái)政補(bǔ)貼率也達(dá)到了0.5%；德、日、韓3國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度運(yùn)行平穩(wěn)，財(cái)政補(bǔ)貼率均介于0.8%～1.8%。相比較而言，我國財(cái)政補(bǔ)貼率還有很大的提升空間。

3.3 企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)壓力沉重

長期護(hù)理保險(xiǎn)制度大大加重了企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)壓力?，F(xiàn)階段我國規(guī)定企業(yè)所承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率之和最低為23.7%(含養(yǎng)老保險(xiǎn)16%、醫(yī)療保險(xiǎn)6%、工傷保險(xiǎn)0.2%～1.9%、生育保險(xiǎn)0.5%、失業(yè)保險(xiǎn)1%)，雖然距離29.75%的最大繳費(fèi)能力還有一定距離，但是繳費(fèi)率極限值不代表長期繳費(fèi)能力。據(jù)研究，維持企業(yè)可持續(xù)運(yùn)行的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率之和約為25.9%[12]，意味著企業(yè)將于2035-2040年間面臨難以承受社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的挑戰(zhàn)(α=3.56與γ=3.29)，這也從側(cè)面解釋了近年來我國為何屢次調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率以降低企業(yè)勞動(dòng)力成本。

3.4 個(gè)人可分擔(dān)長期護(hù)理保險(xiǎn)籌資壓力

個(gè)人作為長期護(hù)理保險(xiǎn)的受益對象，有義務(wù)繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，分擔(dān)政府及企業(yè)的繳費(fèi)壓力。目前我國規(guī)定個(gè)人參加社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率之和為10.5%(含養(yǎng)老保險(xiǎn)8%、醫(yī)療保險(xiǎn)2%、失業(yè)保險(xiǎn)0.5%)，遠(yuǎn)低于個(gè)人可承受的最大繳費(fèi)率31.39%[13]。預(yù)測期內(nèi)個(gè)人最高繳費(fèi)率分別為2.09%、1.04%、2.26%，表明若長期護(hù)理保險(xiǎn)作為“第六險(xiǎn)”全面推廣，個(gè)人完全有能力承擔(dān)繳費(fèi)壓力。但是參保人群對長期護(hù)理保險(xiǎn)繳費(fèi)率的心理期望值僅為2%，根據(jù)表5，α=3.56、γ=3.29中的個(gè)人繳費(fèi)率分別于2045-2050年、2040-2045年間達(dá)到2%，若此后個(gè)人繳費(fèi)率攀升，則會(huì)持續(xù)擴(kuò)大社會(huì)爭議，造成負(fù)面影響。

4 建議

4.1 適時(shí)推行長期護(hù)理保險(xiǎn)制度

長期護(hù)理保險(xiǎn)的穩(wěn)定運(yùn)行需要具備良好適宜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。由于長期護(hù)理保險(xiǎn)繳費(fèi)率逐步上升，故2020-2025年為推行長期護(hù)理保險(xiǎn)的最佳時(shí)期，這段時(shí)期長期護(hù)理保險(xiǎn)的財(cái)政、企業(yè)、個(gè)人繳費(fèi)壓力相對較輕，為試點(diǎn)推廣提供了絕佳契機(jī)。建議在該時(shí)期加快法律修訂與頒布，盡快明確長期護(hù)理保險(xiǎn)運(yùn)行模式、覆蓋人群、籌資方法與標(biāo)準(zhǔn)，加大政策宣傳力度。另外，在制度推行前期應(yīng)著重發(fā)展居家、社區(qū)性照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過強(qiáng)化照護(hù)人員專業(yè)訓(xùn)練、提高照護(hù)技巧與水平健全社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為后續(xù)降低制度運(yùn)行成本與壓力、構(gòu)建長期護(hù)理融資體系奠定良好的基礎(chǔ)。

4.2 同步推進(jìn)城鄉(xiāng)居民參保全覆蓋

參保對象的確定是長期護(hù)理保險(xiǎn)籌資機(jī)制的首要環(huán)節(jié)?！吨笇?dǎo)意見》提出長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)從城鎮(zhèn)職工起步，但是我國人口老齡化城鄉(xiāng)倒置，農(nóng)村失能率與失能規(guī)模均高于城鎮(zhèn)，若只覆蓋城鎮(zhèn)職工，則城鄉(xiāng)居民作為被排斥群體一旦遭遇了失能風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)面臨巨大的財(cái)務(wù)與心理壓力。從測算結(jié)果來看，參保人群范圍的擴(kuò)大在一定程度上減輕了高繳費(fèi)率帶來的沉重負(fù)擔(dān)，即高參保率與低繳費(fèi)率會(huì)形成良性互動(dòng)。建議我國有步驟、分階段地實(shí)現(xiàn)全民覆蓋[14]，在城鎮(zhèn)職工參保的基礎(chǔ)上積極吸納城鄉(xiāng)居民參保主體，待制度運(yùn)行穩(wěn)定之時(shí)納入失智人員，逐步覆蓋全體社會(huì)成員，體現(xiàn)社會(huì)公平。

4.3 構(gòu)建獨(dú)立于醫(yī)療保險(xiǎn)、主體多元化的籌資渠道

籌資主體的確定是合理劃分籌資責(zé)任的前提?！吨笇?dǎo)意見》提出探索建立“互助共濟(jì)、責(zé)任共擔(dān)”的多渠道籌資機(jī)制，但醫(yī)?；饎澽D(zhuǎn)仍是試點(diǎn)地區(qū)最普遍的籌資方式。日本經(jīng)驗(yàn)已表明如此做法會(huì)導(dǎo)致“社會(huì)性入院”問題擠壓或拖累醫(yī)療保險(xiǎn)基金[15]，長期護(hù)理保險(xiǎn)基金的獨(dú)立性與安全性同樣存在風(fēng)險(xiǎn)，因此我國可構(gòu)建獨(dú)立于醫(yī)療保險(xiǎn)的多元化籌資體系。目前，國內(nèi)學(xué)者對城鎮(zhèn)職工長期護(hù)理保險(xiǎn)構(gòu)建“財(cái)政+企業(yè)+個(gè)人”的籌資框架已達(dá)成共識。針對用人單位繳費(fèi)壓力較沉重的情況，可以借鑒德國“下降其它險(xiǎn)種費(fèi)率中和調(diào)升長期護(hù)理保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率”的經(jīng)驗(yàn)，通過調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)部費(fèi)率結(jié)構(gòu)[16]，劃撥一部分資金用于長期護(hù)理保險(xiǎn)，維持企業(yè)總體繳費(fèi)率不變。對于沒有用人單位資金支持的城鄉(xiāng)居民，可采取財(cái)政補(bǔ)貼與參保個(gè)人共擔(dān)的籌資結(jié)構(gòu)。此外，公益劃撥、福利彩票等社會(huì)化籌資也是夯實(shí)長期護(hù)理保險(xiǎn)資金池的有效方式。

4.4 探索科學(xué)合理的籌資標(biāo)準(zhǔn)常態(tài)化調(diào)整機(jī)制

科學(xué)合理的籌資標(biāo)準(zhǔn)決定了參保主體的繳費(fèi)意愿?！吨笇?dǎo)意見》提出“籌資標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、護(hù)理需求、護(hù)理服務(wù)成本以及保障范圍和水平等因素”合理確定，測算結(jié)果也表明了長期護(hù)理保險(xiǎn)繳費(fèi)率并非一成不變。長期護(hù)理保險(xiǎn)籌資費(fèi)率的設(shè)定應(yīng)遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律，根據(jù)資金池缺口與失能人口做出調(diào)整，因此科學(xué)厘定與動(dòng)態(tài)調(diào)整籌資標(biāo)準(zhǔn)將對長期護(hù)理保險(xiǎn)基金平衡產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。目前試點(diǎn)地區(qū)籌資標(biāo)準(zhǔn)確定的隨意性較強(qiáng)造成各地籌資標(biāo)準(zhǔn)差異過大，為縮小籌資的碎片化狀態(tài)，提出以下建議：一是建立長期護(hù)理保險(xiǎn)精算制度，綜合考慮人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平、長期護(hù)理需求等確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二是動(dòng)態(tài)調(diào)整繳費(fèi)率，注意避免調(diào)整過于頻繁與調(diào)整幅度過大，適時(shí)預(yù)留改革空間，保障長期護(hù)理保險(xiǎn)基金的可持續(xù)來源。三是在智能化時(shí)代背景下，鼓勵(lì)融合大數(shù)據(jù)思維制定科學(xué)的護(hù)理需求等級評估標(biāo)準(zhǔn)，有效控制護(hù)理成本。