中國(guó)當(dāng)代社區(qū)教育政策研究：概況、綜述、評(píng)價(jià)與展望

于 晶，胡夢(mèng)圓，李雨朦

(1.3.國(guó)家開(kāi)放大學(xué)，北京 100039；2.北京大學(xué)，北京 100871)

社區(qū)教育是政策導(dǎo)向型的事業(yè)，縱觀整個(gè)社區(qū)教育發(fā)展歷史，發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策的頒布與實(shí)施推動(dòng)、引導(dǎo)和調(diào)控社區(qū)教育的發(fā)展，不少學(xué)者都意識(shí)到了政策的重要性并對(duì)社區(qū)教育政策展開(kāi)了大量的研究，但缺乏全面地對(duì)三十年來(lái)社區(qū)教育政策研究的內(nèi)容及觀點(diǎn)的系統(tǒng)總結(jié)與反思。本文擬對(duì)1985年至2020年國(guó)家、部委及相關(guān)部門(mén)制定的社區(qū)教育政策研究進(jìn)行系統(tǒng)的回顧與總結(jié)，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育的持續(xù)、高效發(fā)展提供建議。

一、研究概況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，只有寥寥無(wú)幾的社區(qū)教育政策專(zhuān)著。筆者依托CNKI中國(guó)知網(wǎng)平臺(tái)，以“社區(qū)教育政策”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，截止到2020年，期刊及報(bào)紙論文約47篇(見(jiàn)圖1)，博士論文1篇，碩士學(xué)位論文3篇，報(bào)紙1篇。其中研究成果最多的是2014年、2018年、2019年及2020年，各有7篇、10篇、7篇及8篇；1985年至1997年、1999年至2006年、2008年至2009年三個(gè)時(shí)間段沒(méi)有研究成果。

圖1 年發(fā)文數(shù)量

二、研究綜述

(一)社區(qū)教育政策概念及體系的研究

關(guān)于社區(qū)教育政策的概念，引發(fā)了不少學(xué)者的研究，最早對(duì)教育政策進(jìn)行界定的是1998年的《上海市社區(qū)教育調(diào)查研究》，將其界定為“黨和國(guó)家制訂的指導(dǎo)社區(qū)教育的行為依據(jù)和準(zhǔn)則”。[1]張艷認(rèn)為社區(qū)教育政策首先是社區(qū)教育政策主體在社區(qū)教育實(shí)踐活動(dòng)中，與社區(qū)教育政策客體屬性之間形成的某種關(guān)系，其次，現(xiàn)有的社區(qū)教育政策在政治價(jià)值、社會(huì)價(jià)值等方面給予了很多關(guān)注，她認(rèn)為對(duì)社區(qū)居民自主學(xué)習(xí)權(quán)的尊重和維護(hù)更值得關(guān)注。[2]倪斌、姜超將社區(qū)教育政策定位為綱領(lǐng)性教育文件，明確了社區(qū)教育的辦學(xué)方向，指明了其地位價(jià)值與發(fā)展宗旨，對(duì)社區(qū)教育資源的融通和教管人員的配比起到自上而下的統(tǒng)攝作用。[3]若以時(shí)間為主線，不難發(fā)現(xiàn)社區(qū)教育政策概念越來(lái)越成熟、系統(tǒng)，雖然各位學(xué)者由于自身的研究背景、視角不同，對(duì)社區(qū)教育內(nèi)涵的解釋和演繹各有側(cè)重，但總體上梳理出了社區(qū)教育政策的本質(zhì)、價(jià)值取向、功能及服務(wù)對(duì)象，對(duì)后期政策執(zhí)行具有重大意義。

社區(qū)教育政策概念中有一個(gè)隱含的層面即社區(qū)教育政策體系，政策體系是否健全至關(guān)重要。官華認(rèn)為中央和地方各級(jí)政府相關(guān)政府文件構(gòu)成了社區(qū)教育政策體系，而國(guó)家層面的社區(qū)教育政策層次不高，教育部的社區(qū)教育政策文件數(shù)量不多、頻度不高，政策手段缺乏強(qiáng)制力；又對(duì)地方政府的政策銜接情況進(jìn)行了歸納總結(jié)。[4]陳富坤等從社區(qū)教育政策發(fā)展態(tài)勢(shì)入手，分析了政策及執(zhí)行中存在的問(wèn)題及原因，提出優(yōu)化社區(qū)教育政策體系的策略：融入國(guó)家戰(zhàn)略；科學(xué)謀劃體系，如國(guó)家層面高屋建瓴，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，部委局辦各自側(cè)重、協(xié)同發(fā)力，省市縣鄉(xiāng)逐級(jí)落實(shí)；規(guī)范操作過(guò)程；凸顯特色共享。[5]

(二)政策變遷的研究

在搜索到的47篇文獻(xiàn)中，涉及到社區(qū)教育政策變遷的有12篇，占文獻(xiàn)總數(shù)的25.5%。在12篇文章中，有4篇是研究改革開(kāi)放以來(lái)的政策變遷。趙艷立、徐玲主要介紹了改革開(kāi)放以來(lái)社區(qū)教育政策起步、探索實(shí)踐、發(fā)展與提高三個(gè)發(fā)展階段及各個(gè)階段比較有影響的政策事件。[6]侯懷銀、尚瑞茜將改革開(kāi)放以來(lái)的社區(qū)教育發(fā)展歷程按照政策頒布時(shí)間與政策解決的主要問(wèn)題分為起步、探索、發(fā)展與完善三個(gè)階段，對(duì)社區(qū)教育政策取得的進(jìn)展及演變邏輯進(jìn)行了闡述。[7]丁紅玲、都雅男將社區(qū)教育政策分為萌芽、發(fā)展、上升、深化四個(gè)階段，闡述了社區(qū)教育政策的四個(gè)價(jià)值演進(jìn)邏輯，并提出了注重適應(yīng)性效率、聚焦實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、致力于社會(huì)化推進(jìn)、體現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)社會(huì)人群人文關(guān)懷的未來(lái)展望。[8]丁紅也對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)社區(qū)教育政策的階段進(jìn)行了劃分、演變邏輯進(jìn)行了分析并提出了展望。

除此之外，梁鈺根據(jù)社區(qū)教育政策中的內(nèi)涵差異將其劃分為初步探索、試點(diǎn)開(kāi)展階段、收獲試驗(yàn)成果、規(guī)劃新階段，并針對(duì)社區(qū)教育實(shí)施中的問(wèn)題提出了政策建議，如完善制度、立足當(dāng)?shù)?、穩(wěn)定師資、鼓勵(lì)合作。[9]魯文通過(guò)對(duì)社區(qū)教育政策回顧梳理出了社區(qū)教育價(jià)值定位的演變，從學(xué)習(xí)型城市建設(shè)、社區(qū)服務(wù)(治理)、老年教育三大主題出發(fā)介紹了走向綜合性社會(huì)實(shí)踐的社區(qū)教育。[10]沈光輝、陳曉蔚通過(guò)對(duì)社區(qū)教育政策的演進(jìn)歷程描述和文本分析，得出政策與制度建設(shè)仍是我國(guó)社區(qū)教育發(fā)展的短板與薄弱點(diǎn)，應(yīng)加強(qiáng)未來(lái)社區(qū)教育政策的設(shè)計(jì)與制定。[11]魯文、胡焱將社區(qū)教育視為一種“延續(xù)性”的社會(huì)實(shí)踐，從社區(qū)教育政策發(fā)展史、研究史和實(shí)踐史三個(gè)維度來(lái)剖析社區(qū)教育的演繹過(guò)程，通過(guò)政策發(fā)展史來(lái)闡釋其價(jià)值定位的歷史嬗變。[12]王連喜、熊建輝介紹了社區(qū)教育政策演進(jìn)的總體情況，總結(jié)出了各階段的演進(jìn)特征、社區(qū)教育政策取得的成就和面臨的挑戰(zhàn)，并對(duì)未來(lái)發(fā)展提出建議。[13]王樂(lè)將社區(qū)教育放到社會(huì)教育的大背景下，在社區(qū)教育深化階段重點(diǎn)闡述了社區(qū)教育政策演變及特點(diǎn)。[14]總體來(lái)看，這些學(xué)者的研究思路基本類(lèi)似，所研究的社區(qū)教育政策的內(nèi)容重合度很高，這充分說(shuō)明社區(qū)教育政策變遷中的問(wèn)題及解決思路。

(三)關(guān)于社區(qū)教育政策的價(jià)值取向研究

社區(qū)教育的誕生是由特殊的社會(huì)背景所決定的，它承擔(dān)著一定的歷史使命，是最能體現(xiàn)教育民主化和終身教育理念的大教育。[8]社區(qū)教育政策是社區(qū)教育價(jià)值的表現(xiàn)形式之一。關(guān)于社區(qū)教育政策價(jià)值，學(xué)者們也進(jìn)行了相關(guān)研究。張艷認(rèn)為社區(qū)教育政策中蘊(yùn)含著保障社會(huì)秩序、集體主義、自由、平等、經(jīng)濟(jì)等價(jià)值取向，對(duì)我國(guó)社區(qū)教育政策價(jià)值取向?qū)崨r及矛盾沖突進(jìn)行了評(píng)析，最終建議基于公民學(xué)習(xí)權(quán)理念重構(gòu)我國(guó)社區(qū)教育政策。[2]程仙平認(rèn)為社區(qū)教育政策應(yīng)遵循保障公民個(gè)人的終身學(xué)習(xí)與自我發(fā)展的基本權(quán)利、追求教育公平正義、服務(wù)社會(huì)民生發(fā)展等價(jià)值原則。[15]魯文、胡焱提出社區(qū)教育政策的最終價(jià)值取向是讓社區(qū)教育深度參與社會(huì)治理。[12]社區(qū)教育政策的價(jià)值取向說(shuō)明了社區(qū)教育在整個(gè)教育體系中的地位、功用。

(四)政策執(zhí)行的實(shí)踐研究

在利益主體方面，馬麗華總結(jié)了社區(qū)教育宏觀層面主體利益的變化趨勢(shì)，初期為以安定團(tuán)結(jié)為中心的國(guó)家利益主體，中期為政策利益主體向地方利益、集體利益的轉(zhuǎn)變，社區(qū)教育發(fā)展趨勢(shì)為政策中個(gè)人利益主體意識(shí)的萌芽。[16]唐克、侯嘉茵則聚焦于中觀和微觀層面的主體利益，運(yùn)用美國(guó)學(xué)者米切爾的利益相關(guān)者理論，根據(jù)合法性、緊迫性和影響力三個(gè)維度將社區(qū)教育政策執(zhí)行中的利益相關(guān)者劃分為權(quán)威利益相關(guān)者、關(guān)鍵利益相關(guān)者、蟄伏利益相關(guān)者、從屬利益相關(guān)者，并分析了社區(qū)教育政策執(zhí)行中多元主體的利益矛盾差異及表現(xiàn)、利益博弈邏輯及矛盾表現(xiàn)，歸納出利益矛盾的原因及均衡調(diào)整的措施。[17]梁玉忠對(duì)利益分析視角下的社區(qū)居民參與進(jìn)行了研究，提出以利益為導(dǎo)向，促進(jìn)居民參與的策略。[18]沈光輝、陳曉蔚認(rèn)為我國(guó)社區(qū)教育政策涉及的主體主要有中央和地方黨政部門(mén)、相關(guān)學(xué)者、專(zhuān)家、大眾傳媒、社會(huì)組織和社區(qū)居民等等，推動(dòng)社區(qū)教育政策落地的關(guān)鍵是主體多元化。[11]

在執(zhí)行成效方面，唐克、陳楠以成都市溫江區(qū)社區(qū)教育政策執(zhí)行現(xiàn)狀為例，從政策本身效果、政策執(zhí)行主體效果、政策目標(biāo)群體效果(居民滿意度和參與度)、政策執(zhí)行社會(huì)效果等方面對(duì)執(zhí)行成效進(jìn)行了分析。[19]唐克、劉家剛以成都市近郊區(qū)縣的“全國(guó)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)”為例，歸納出了社區(qū)教育政策執(zhí)行中出現(xiàn)的五類(lèi)主要偏差行為表現(xiàn)，并提出了偏差行為產(chǎn)生的主要原因及解決對(duì)策。[20]官華、楊釙認(rèn)為社區(qū)教育政策為沖突性低、模糊性高的試驗(yàn)性執(zhí)行模式，故會(huì)出現(xiàn)社區(qū)教育政策的執(zhí)行形式多樣化、社區(qū)教育政策的執(zhí)行計(jì)劃因地而異、社區(qū)教育政策執(zhí)行的主體多元化等現(xiàn)象。[21]孫琳基于史密斯模型分析了社區(qū)教育政策執(zhí)行的影響因素并提出了社區(qū)教育政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑。[22]官華、楊釙認(rèn)為社區(qū)教育政策為分配型政策，基于這一前提對(duì)社區(qū)教育政策執(zhí)行中地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)安排進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)社區(qū)教育政策提出的經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任屬于一種原則性的模糊規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)教育地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足、政策執(zhí)行手段的強(qiáng)制力不足、基層教育部門(mén)執(zhí)行中權(quán)威性和強(qiáng)制力不足。[23]

(五)社區(qū)教育政策的比較研究

從國(guó)際范圍看，北歐、美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家社區(qū)教育發(fā)展較為成熟，而且特色鮮明，比較具有代表性，積累了很多成功的經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)社區(qū)教育發(fā)展提供借鑒。[24]在對(duì)國(guó)外社區(qū)教育發(fā)展研究中，部分學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注了政策方面。李墨、蒲海豐介紹了新西蘭成人社區(qū)教育政策改革的背景、特點(diǎn)，并總結(jié)出對(duì)我國(guó)成人教育政策的啟示，如加強(qiáng)立法，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的法治化、現(xiàn)代化等。[25]楊京鐘對(duì)海峽兩岸社區(qū)教育政策的演變歷史、法律法規(guī)政策的制定及實(shí)施等方面進(jìn)行了比較分析，并提出了值得大陸借鑒的方面。[26]張?zhí)煲灰浴岸?zhàn)后日本社區(qū)教育政策研究”為作為碩士論文題目，對(duì)日本社區(qū)教育發(fā)展兩個(gè)時(shí)期的政策背景、目標(biāo)、內(nèi)容、政策實(shí)施效果及存在問(wèn)題進(jìn)行了分析，并闡述了對(duì)我國(guó)社區(qū)教育政策的啟示。[27]

三、對(duì)我國(guó)社區(qū)教育政策研究的評(píng)價(jià)

任何一種教育活動(dòng)的發(fā)展都需要得到公權(quán)力的支持和推動(dòng)，健全的政策法規(guī)是社區(qū)教育良好運(yùn)行的重要保障。[28]20世紀(jì)80年代開(kāi)始，國(guó)家和地方層面相繼出臺(tái)了相關(guān)的政策文件，推動(dòng)了社區(qū)教育的發(fā)展，也引起了學(xué)者們的關(guān)注。關(guān)于社區(qū)教育政策的研究，涉及社區(qū)教育政策的概念及體系、歷史變遷、價(jià)值取向、政策執(zhí)行、與國(guó)外政策的比較研究等方面，但發(fā)展至今，社區(qū)教育政策研究仍存在如下不足之處。

(一)研究范圍不夠廣泛

從政策層次來(lái)看，社區(qū)教育政策包括中央和其他部委的相關(guān)政策文件、教育部專(zhuān)門(mén)文件、教育部專(zhuān)項(xiàng)工作文件、地方性終身教育(社區(qū)教育)促進(jìn)條例、地方性規(guī)章制度及貫徹落實(shí)中央和部委政策的配套政策?，F(xiàn)有的社區(qū)教育政策研究集中在中央及部委層面的政策，缺乏對(duì)其他層次的研究關(guān)注度。

關(guān)于比較研究地域，對(duì)美國(guó)相關(guān)內(nèi)容的介紹和研究較多，日本、新加坡等國(guó)家的社區(qū)教育政策有少量的研究，而北歐、德國(guó)、英國(guó)等國(guó)僅有社區(qū)教育經(jīng)驗(yàn)的介紹，缺乏對(duì)其政策的比較研究。

(二)研究主題集中，重復(fù)研究多

研究主題多集中于政策演進(jìn)及價(jià)值取向，研究邏輯多為通過(guò)演進(jìn)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出政策建議。通過(guò)對(duì)多篇文章的綜述發(fā)現(xiàn)，內(nèi)容重合度高，如社區(qū)教育政策的定義均為從教育政策推演而來(lái)；政策演進(jìn)的階段劃分、各個(gè)階段的內(nèi)容分析及提出的對(duì)策建議基本類(lèi)似。從研究方法上來(lái)看，多為靜態(tài)的、更多基于文本的分析，而對(duì)政策體系、政策執(zhí)行等實(shí)證方面的研究還比較少，對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題缺乏辨析及共識(shí)。[29]

(三)缺乏理論支撐，研究深度不夠

社區(qū)教育不僅涉及教育問(wèn)題，還涉及政治、經(jīng)濟(jì)等多方面因素，呈現(xiàn)出跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)，[30]但社區(qū)教育尚未發(fā)展成獨(dú)立的學(xué)科及理論，導(dǎo)致其在理論指導(dǎo)上先天不足，社區(qū)教育政策研究缺乏成熟、完善理論范式的引導(dǎo)和借鑒，[30]表現(xiàn)為現(xiàn)有學(xué)者多進(jìn)行歷史梳理、問(wèn)題分析和政策建議之類(lèi)的研究，研究缺乏規(guī)范的理論、分析框架和研究方法指導(dǎo)。[30]關(guān)于政策建議普遍集中在宏觀和中觀層面，有指導(dǎo)性，但無(wú)落地實(shí)施的方法和策略；關(guān)于政策執(zhí)行的研究，比較籠統(tǒng)，并未挖掘出政策執(zhí)行成效不好的根本原因，也缺乏實(shí)踐案例，只有唐克等學(xué)者運(yùn)進(jìn)行了實(shí)踐案例研究。

四、對(duì)我國(guó)社區(qū)教育政策未來(lái)研究的展望

(一)尋找理論支撐，擴(kuò)大政策研究范圍

社區(qū)教育雖未成為獨(dú)立的學(xué)科，但其與社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、哲學(xué)、心理學(xué)、現(xiàn)象學(xué)等學(xué)科都有關(guān)聯(lián)，可以借鑒其成熟的理論框架、研究范式和分析工具等，發(fā)展社區(qū)教育政策研究的理論工具和分析框架。[30]

增強(qiáng)對(duì)地方性終身教育(社區(qū)教育)促進(jìn)條例、地方性規(guī)章制度及貫徹落實(shí)中央和部委政策的配套政策等政策的研究，這些政策均是為了更好地落實(shí)國(guó)家政策、推進(jìn)社區(qū)教育事業(yè)發(fā)展而制定，對(duì)于社區(qū)教育政策執(zhí)行具有重大意義，可以完善社區(qū)教育政策研究體系，并為政策實(shí)踐提供參考價(jià)值。

(二)進(jìn)一步增強(qiáng)案例研究

案例研究作為一種研究方法，是將當(dāng)前現(xiàn)象比如案例置于真實(shí)世界的情境中所做的實(shí)證探究。[31]2008年至今，我國(guó)已建成127個(gè)國(guó)家級(jí)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)和122個(gè)示范區(qū)，分布在27個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，92個(gè)地區(qū)、249個(gè)縣。為了加強(qiáng)社區(qū)教育項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)性、解決社區(qū)教育發(fā)展中的重難點(diǎn)，國(guó)家開(kāi)展了社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目。學(xué)界可以依托實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)及實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目開(kāi)展社區(qū)教育政策的案例研究，總結(jié)可復(fù)制的社區(qū)教育項(xiàng)目，并在此基礎(chǔ)上提供相關(guān)的政策建議，也可研究政策執(zhí)行中的制約因素及策略空間等內(nèi)容。[32]