美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系：演進邏輯、結構特征及現(xiàn)實困境

劉 晗 吳 堅

美國教育督導制自上而下約束著州督學、市督學和學區(qū)督學。①張斌賢,錢曉菲.督學與美國城市學校制度的變革：紐約市的歷程(1898-1918)[J].深圳大學學報(人文社會科學版),2018(05): 113-123.學區(qū)督學是教育督導科層結構的基礎，他們數(shù)量最多，與學校、社區(qū)接觸最深，能否對其工作表現(xiàn)進行有效評價切實關涉到公共教育質量?！读幧嫌巍罚≧ace to the Top，RTTT）系列計劃將美國督學表現(xiàn)評價（Superintendent Performance Evaluation）定義為對學區(qū)督學進行嚴格、透明和公平的年度評估，旨在衡量督學績效并促進其專業(yè)發(fā)展。①DOE.Definitions[EB/OL].(2012-05-21)[2021-04-16].https://www.ed.gov/comment/3342.這種定義折射出20 世紀80年代以來美國教育評價的標準化（Standard-Based）與問責制（Accountability）改革特征。在改革背景下，美國各州普遍建立了正式的督學表現(xiàn)評價體系，目前共有34 個州頒布了專門的政策文件，有力保障了各級督學工作高質量開展。②Schneider Tracey L.A State-Level Superintendent Evaluation Policy Analysis[D].Williamsburg: College Of William And Mary,2018: 83.

現(xiàn)有國外研究在理論和實踐層面對美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系進行了較為深刻的剖析。標準化教育改革伊始，以美國學校管理者協(xié)會（American Association of School Administrators，AASA）和美國國家學校董事會協(xié)會（National School Boards Association，NSBA）為代表的行業(yè)協(xié)會以及以威廉瑪利學院、康奈爾大學、西密歇根大學等為代表的高校資助了一大批專家學者從事相關研究，并在20 世紀90年代建立起現(xiàn)代學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系的雛形。比較典型的研究如美國著名教育評價專家Stufflebeam 等提出的評價概念框架和通用模型等。③Daniel L,Stufflebeam,Jason Millman.A Proposed Model for Superintendent Evaluation[J].Journal of Personnel Evaluation in Education,1995(09): 383-410.AASA 此后頒布的《督學評估手冊》（Superintendent Evaluation Handbook）廣泛參考了這些研究。進入21 世紀，國外學者開始反思美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系的種種弊端，并通過實證測算提出改進建議，如Dipaola 等學者經調查后發(fā)現(xiàn)，美國有8 個州完全沒有對督學進行評估，其余42 個州的評估標準也不夠完善，因此建議以 《人事評估標準》（The Personnel Evaluation Standards）為基礎，重塑各州的督學表現(xiàn)評價體系。④Michael F.,DiPaola,James H.Stronge.Superintendent Evaluation in a Standards-based Environment: A Status Reports from the States[J].Journal of Personnel Evaluation in Education,2001(02): 97-110.

國內自20 世紀末開始關注美國教育督導制度，早期比較有影響力的研究出自顧明遠主編的《外國教育督導》和錢一呈編著的《外國教育督導與評價制度研究》等。近些年由于國家教育督導政策日趨完善，國內對美國教育督導制度的研究熱度逐漸升高，研究主題主要分為兩個方面：一是介紹美國教育督導制度的發(fā)展歷史、特征及促進學校改進成效的中宏觀研究；二是以微觀視角分析督學的特質、領導力及職責要求等?？傮w來說，國內現(xiàn)有研究更加關注督導制度如何發(fā)揮作用和督學個體如何正確履職，注重研究督學和學校間的評價關系。然而，督學和教育督導機構間的評價關系，即督學工作表現(xiàn)的評價體系尚未完全進入國內研究者的視野。因此，本研究通過分析美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系的演進邏輯、結構特征及現(xiàn)實困境，試圖展現(xiàn)美國教育督導制度的內部機理，為我國新時期督學工作考核評價提供借鑒與啟示。

一、美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系的演進邏輯

1837年，美國第一個正式地方督學（Local Superintendent）在紐約州被任命，改變了美國公共教育行政體制。到19 世紀末，美國幾乎所有大城市都建立了督學制度，學區(qū)督學被視為教育專家和學區(qū)權威，為提升轄區(qū)教育質量開展工作。①Michael F.,DiPaola,James H.Stronge.Superintendent Evaluation Handbook[M].Lanham: Scarecrow Press,Inc.,2003: 14.然而直到20 世紀80年代，學區(qū)督學表現(xiàn)評價都未能引起各州足夠重視，致使其成為一個難題。80年代后，美國行業(yè)協(xié)會和州教育董事會（State Board of Education）開始研究學區(qū)督學表現(xiàn)評價的合理框架。21 世紀以來逐漸深化的問責制與學校改革運動更將其推動到專業(yè)化、標準化的水平，形成了較完善的評價體系，展現(xiàn)了自身的演進邏輯，主要表現(xiàn)在評價工具、內容、過程三個方面。

（一）評價工具：從混亂走向標準

“用什么評”是學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系建構的前提。根據(jù)《美國憲法第十修正案》 （The Tenth Amendment to the United States Constitution），公共教育的領導權歸各州所有。各州一般將督學的聘用、考核與任免權交由州內各級教育董事會行使。②Theodore J.Kowalski.The School Superintendent: Theory,Practice,and Cases[M].Los Angeles: SAGE Publications,Inc.,2013:17.21 世紀以前，這種賦權方式帶來了督學表現(xiàn)評價工具長期混亂的局面。首先，評價周期長短不一。根據(jù)AASA 發(fā)布的1999-2000年督學調查報告，有80.3%的督學每年接受1 次評估，12%的督學每年接受2 次及以上評估，還有督學沒有評估或評估周期不定。③Glass,T.E.,Bj?rk,L.,& Brunner,C.C.The 2000 Study of the American School Superintendency: A Look at the Superintendent of Education in the New Millennium[R].Arlington: American Association of School Administrators,2000: 62.其次，工具形式五花八門。因為20 世紀80年代以前沒有標準和統(tǒng)一的評價框架供參考，所以各州學區(qū)教育董事會大多憑借教育經驗選取評價工具，有的采用粗糙的分值計算系統(tǒng)，有的在量化方法之外還參照教育董事會成員的評價報告，也有學區(qū)讓督學自己提交述職材料。④Glass,T.E.,Bj?rk,L.,& Brunner,C.C.The 2000 Study of the American School Superintendency: A Look at the Superintendent of Education in the New Millennium[R].Arlington: American Association of School Administrators,2000: 61-63.混亂的評價工具致使由督學規(guī)模大幅增長帶來的評價難題無法解決。

長期的混亂局面使美國公共教育界開始思考督學表現(xiàn)評價工具邁向標準化的路徑，其中以AASA 和NSBA 為代表的行業(yè)協(xié)會扮演了重要角色。1980年，AASA 與NSBA 聯(lián)合發(fā)布了《督學評估》（Evaluating the Superintendent）指南，試圖澄清督學職責，為各州提供以“過程”（Process）為重點的評估工具，但沒有被各州重視。⑤Michael F.DiPaola,James H.Stronge.Superintendent Evaluation Handbook[M].Lanham: Scarecrow Press,Inc.,2003: 17.1988年，包括AASA 成員在內的教育評估標準聯(lián)合董事會（Joint Committee on Standards for Educational Evaluation），制定了面向所有教育從業(yè)者的評估標準—《人事評估標準》，該標準于2009年再版更新了一次，成為驗證美國各州督學表現(xiàn)評價工具是否科學的依據(jù)。⑥Schneider Tracey L.A State-Level Superintendent Evaluation Policy Analysis[D].Williamsburg: College Of William And Mary,2018: 10-11.2003年，AASA 編制發(fā)布了《督學評估手冊》，旨在適應《不讓一個孩子落后法案》（No Child Left Behind Act，NCLB）對學區(qū)教育管理體制提出的新要求，指導各州制定一個全新的督學評估工具。①AASA.Evaluating the Superintendent-A White Paper from the American Association of School Administrators[EB/OL].(2013-08-05)[2020-04-16].https://aasa.org/uploadedFiles/Resources/AASA_White_Paper_on_Superintendent_Evaluation.pdf.2010年以后，AASA 通過定期發(fā)布白皮書的方式督促各州建構學區(qū)督學評價工具。此外，美國州首席教育官員理事會（Council of Chief State School Officers，CCSSO）等其他行業(yè)協(xié)會也積極提供了評價工具的建構方案?！度耸略u估標準》和《督學評估手冊》被各州廣泛采用，為其制定督學表現(xiàn)評價政策提供了重要參考，促進了評價工具的統(tǒng)一化和標準化。

（二）評價內容：從錯位走向耦合

“評什么”是學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系建構的核心內容。究竟“學區(qū)督學表現(xiàn)”涵蓋哪些職責和角色？這些職責和角色與評價內容有什么聯(lián)系？顯然，21 世紀以前的美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系沒有很好地將督學職責與評價內容聯(lián)系起來，所以那時的評價體系呈現(xiàn)出一種差異過大的學區(qū)無法匹配督學職責描述（Job Descriptions）的現(xiàn)象。具體來說，各學區(qū)對督學的要求和期待大相徑庭，有的學區(qū)接受督學深度參與學校管理，與校長一起制訂與實施課程計劃；有的學區(qū)希望督學扮演“啦啦隊”的角色，為學校提供必要支持但不插手校內事務管理。不同的角色定位導致各學區(qū)教育董事會制定的實際評價內容與督學的職責描述相去甚遠。1994年西密歇根大學的一項研究指出，全美有87%的督學在聘用時有相應的職責描述，但其中嚴格按照職責描述設置督學表現(xiàn)評價內容的約只占一半。②Michael F.DiPaola,James H.Stronge.Superintendent Evaluation in a Standards-based Environment: A Status Reports from the States[J].Journal of Personnel Evaluation in Education,2001(02): 97-110.

21 世紀以來，源自教育標準化和問責制改革的目標，如何框定各級督學“角色叢” （Role Set），從而將督學職責與評價內容耦合起來成為各州提升公共教育質量、滿足 《州共同核心標準》（Common Core State Standards）、獲取國家教育撥款的改革重點。NCLB、RTTT 與《每個學生都成功法案》（Every Student Succeeds Act，ESSA）將學生的學業(yè)成就變成了督學不可推卸的責任，這不僅給督學，也給負責評價督學的教育董事會帶來了新挑戰(zhàn)。國家拔高督學指導性領導力（Instructional Leadership）基準意味著各州既要更新督學的職責描述，也要同步更新督學工作的評價內容以激勵督學及時完成教育目標。③Thomas Andrew Opstad.Superintendent Evaluation: A Review of Small School Models[D].Washington: Washington State University,2010: 74.基于此，AASA、CCSSO 等行業(yè)協(xié)會相繼推出了若干職責標準作為評價督學表現(xiàn)的內容構型，同時2011年NCLB 的豁免政策也使得各州得以保留具有地方特色的督學職能。此后，把“通用職責（Generic Responsibilities）+地方勝任力（District Competency）”作為評價內容成為共識。④AASA.Evaluating the Superintendent-A White Paper from the American Association of School Administrators[EB/OL].(2013-08-05)[2020-04-16].https://aasa.org/uploadedFiles/Resources/AASA_White_Paper_on_Superintendent_Evaluation.pdf.通用職責指所有學區(qū)督學都應具備的工作素養(yǎng)。地方勝任力指學區(qū)督學了解轄區(qū)特點，富有成效地進行工作的能力。此時，學區(qū)督學職責真正和評價內容耦合在一起，董事會依據(jù)職責描述設置評價內容，督學按照職責描述開展日常工作，不用擔心自身的考核評價與工作內容毫不相干。

（三）評價步驟：從經驗走向循證

“如何評”是學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系建構的基礎。高效的評價體系應該建立在界定清晰、操作合理、數(shù)據(jù)可視的評價步驟之上，而21 世紀以前的美國督學評價步驟很不正規(guī)。1997年的一項調查顯示，有90%的學區(qū)教育董事會成員沒有受過充分評價督學的專門訓練，因而他們制定評價步驟多是基于個人習慣。①Thomas Andrew Opstad.Superintendent Evaluation: A Review of Small-School Models[D].Pullman: Washington State University,2010:1.20 世紀90年代的評價體系大致有4 個步驟：第一步，教育董事會商議評價內容；第二步，獲取評價內容相關信息；第三步，分析信息；第四步，做出人事決定或改進計劃。評價過程中，“外行”的董事會成員大都憑借在本學區(qū)多年的經驗作出種種判斷，而將督學本人排斥在評價步驟之外。②Carl Candoli,Karen Cullen,Daniel L.Stufflebeam.Superintendent Performance Evaluation: Current Practice and Directions for Improvement[M].New York: Springer Science + Business Media,1997: 25-26.經驗本位與缺乏溝通的評價步驟經常引起教育董事會和督學之間的沖突，特別是對那些由教育董事會任命（Appointed），而不是由學區(qū)選舉（Elected）出來的學區(qū)督學來說，一個缺乏科學性的評價結果依然能夠決定其去留，這也解釋了為何那時美國大都市的學區(qū)督學平均任期僅有3年。③Douglas Wayne Sullivan.School Superintendent Evaluation in Montana Public School Districts[D].Bozeman: Montana State University,2005: 33.

進入21 世紀，在行業(yè)協(xié)會以及各州教育管理部門的共同努力下，督學表現(xiàn)評價步驟舍棄了非理性的經驗性論證，開始體現(xiàn)出一種明顯的循證性（Evidence-Based）特征，已出臺督學表現(xiàn)評價政策的34 個州大多有明確的實施步驟與審慎的證據(jù)溯源。為了卓有成效地評估學區(qū)督學表現(xiàn)，密歇根州設置了5 個評價步驟：一是設定評價工具、進度、時間線和目標；二是非正式（數(shù)據(jù)）更新（Informal Update）；三是正式會談與進度核查；四是第二次非正式（數(shù)據(jù)）更新；五是公布年度評估結果。評價過程中所有證據(jù)由教育董事會和督學共同商定，并篩除冗余證據(jù)（Excessive Artifacts）以節(jié)約時間和資源。④Michigan Association of School Boards.Superintendent Evaluation[EB/OL].(2020-04-13)[2021-05-08].https://www.masb.org/portals/0/Education_Community/Superintendents/SuptEvalInstrument_LSD.pdf.紐約州設置了6 個評價步驟與13 個評價行動，并在實施建議中提出了SMART 模型來鼓勵教育董事會與督學合作建立詳細（Specific）、可測量（Measurable）、可實現(xiàn)（Achievable）、相關（Relevant）和有時間限制（Time-Bound）的證據(jù)庫。⑤New York State Boards of Association.Superintendent Evaluation[EB/OL].(2021-01-12)[2021-05-08].https://go.boarddocs.com/ny/scarsdale/Board.nsf/files/BX4NJV603714/$file/Microsoft%20Word%20-%20Supt%20Eval%20Inst..pdf.其他州也采取類似做法優(yōu)化評價步驟，提升證據(jù)質量。評價步驟的循證化轉型提升了評價信度，也一定程度上緩和了評價過程中教育董事會與督學的緊張關系。

二、美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系的結構特征

政策文本是政策問題、目標、對象、工具的載體，對美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系的政策文本①主要包括艾奧瓦州、俄亥俄州、俄勒岡州、華盛頓州、密蘇里州、密歇根州、內布拉斯加州、紐約州、夏威夷州、新澤西州和伊利諾伊州。進行科學的抽象，把文本內容進一步轉化成可識別處理的信息，再通過歸類、比較、綜合可以發(fā)現(xiàn)各州的評價體系展現(xiàn)了很多共性，這些共性成為美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系的結構特征。

（一）采用多維原則，加速體系標準化

美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系需要秉持一種從一而終的原則，才能避免再次陷入各自為營的僵局。2009年教育評估標準聯(lián)合董事會更新的《人事評估標準》中包含了適用于學區(qū)督學評價體系建構的4 條原則，即適當性原則（Propriety）、實用性原則（Utility）、可行性原則（Feasibility）、準確性原則（Accuracy）。根據(jù)Tracey 的測算，在34 個頒布了正式督學表現(xiàn)評價政策的州中，有14 個州高度符合這4 條原則，12 個州中度符合，中度及以上程度符合率占到約76%。②Schneider Tracey L.A State-Level Superintendent Evaluation Policy Analysis[D].Williamsburg: College Of William And Mary,2018: 82.紐約（2017年）、華盛頓（2013年）、夏威夷 （2017年）、俄勒岡（2020年）等州的政策文本中更是直接標注了建構原則取自《人事評估標準》。

《人事評估標準》的4 條原則對于理解美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系有重要意義。適當性原則旨在保障評價體系符合法理、合乎道德，照顧到被評價者及所有利益相關者的權益；實用性原則旨在保障評價體系內容豐富、執(zhí)行及時、影響深遠；可行性原則旨在保障評價體系實施順暢，在時間與資源的應用上更有效率，資金充足且政治立場正確；準確性原則旨在保障評價體系有充足且完善的技術支持，可以提取出“最佳證據(jù)”來作出最優(yōu)判斷。③Joint Committee on Standards for Educational Evaluation.The Personnel Evaluation Standards-How to Assess Systems for Evaluating Educators(Second Edition)[M].Thousand Oaks: Corwin Press,2009: 1-115.盡管評價督學理應照顧其職業(yè)特性和地方特色，但這4 條原則仍能為各州各學區(qū)建構評價體系提供宏觀指引。④同本頁③。對于教育董事會而言，可以通過這些原則檢驗本學區(qū)評價體系是否標準，是否符合國家政策。對于督學而言，可以通過這些原則捍衛(wèi)自身權利，對本學區(qū)評價體系提出合理質疑，爭取積極有益的評價結果。

（二）設置兩類內容，提升體系全面性

督學表現(xiàn)評價內容的選擇復雜且敏感，涉足評價主體的利益核心區(qū)，反映著主導的教育哲學與政治形態(tài)，也在政策下沉過程中關照地方教育的現(xiàn)實訴求。因此，當前美國多數(shù)州的學區(qū)督學表現(xiàn)的評價體系兼顧了評價內容的一般性與特殊性、標準性與情景性、固定性與動態(tài)性，形成了全面的內容框架，主要涵蓋固定的評價標準和動態(tài)的評價計劃兩大類。

首先，固定的評價標準指教育董事會根據(jù)行業(yè)協(xié)會建議、①目前行業(yè)協(xié)會推出的固定評價標準主要有AASA 標準和CCSSO 標準。其中AASA 標準包含8 項內容：領導力與學區(qū)文化；政策與治理；溝通與社區(qū)關系；組織管理；課程規(guī)劃與發(fā)展；指導性管理；人力資源管理；價值觀與道德水平。CCSSO 標準包含6 項內容： 長期愿景、中期計劃和短期目標；學區(qū)教學與學習情況；組織系統(tǒng)與安全管理；與家庭及其他利益相關者的合作情況；道德與誠信；教育系統(tǒng)影響力。州內相關人事和教育法律、相關政策制定出的通用職責評價標準。通常在學區(qū)督學招聘時，這些評價標準便在職責描述中列出，代表著行業(yè)、州、學區(qū)對督學的共同期待。例如，根據(jù)艾奧瓦州參議院277 號法律文件，督學的年度考核內容必須參照6 條艾奧瓦州教育領導者標準（Iowa Standards for School Leaders），每3年組織一次的總結性評價也需要將這6 條標準作為評價內容之一。②IASB.Superintendent Leadership Performance Review: A Systems Approach[EB/OL].(2014-08-21)[2021-05-08].http://www.sai-iowa.org/Leadership/Standards%20and%20Evaluation/SuperintendentEvaluationform.pdf.依據(jù)內布拉斯加州教育局學校認證規(guī)定及程序（92 號文件第10 章第10 條），內布拉斯加州制定了督學評價標準，涵括了9 條一級指標，每條一級指標下又分為4-6 條二級指標，作為考核督學績效的重要參考。③Nebraska Council of School Administrators.Superintendent Standards & Evaluation Process[EB/OL].(2021-05-09)[2021-05-18].https://www.ncsa.org/sites/default/files/media/PDF/NCSA-Supt-StandardsEvaluation.pdf.

其次，動態(tài)的評價計劃指將教育董事會與督學之間經協(xié)商后制訂的年度發(fā)展計劃或重點教育項目納入評價內容。在夏威夷州，學區(qū)督學評價內容分為三部分：一是州內通用職責標準；二是督學優(yōu)先發(fā)展項目（Superintendent Priorities）實施情況；三是利益相關者反饋（此項結果不計入最終考核成績）。④劉晗.美國夏威夷州標準化基礎教育改革:理念、路徑與啟示[J].成都理工大學學報(社會科學版),2021(05): 73-81.其中督學優(yōu)先發(fā)展項目每年設置2-5 個，并根據(jù)學區(qū)教育目標靈活變動。⑤State of Hawaii Board of Association.Superintendent Evaluation Process[EB/OL].(2018-06-07)[2021-05-18].https://boe.hawaii.gov/About/Documents/Superintendent%20Evaluation%20Process%20%28revised%202018-06-07%29.pdf.在新澤西州，評價內容由統(tǒng)一標準和年度目標兩個部分組成。其中年度目標由督學和教育董事會共同商定，并通過督學自評和董事會考評相結合的方式判定是否完成。⑥New Jersey School Boards Association.Guide to the Chief School Administrator Evaluation Process[EB/OL].[2021-05-18].https://www.njsba.org/wp-content/uploads/2017/12/CSAEval-GuideBook2018.pdf.可以看出，動態(tài)的評價計劃一方面具有現(xiàn)實針對性，可以應對固定的評價標準無法判斷的突發(fā)教育事件和原創(chuàng)性工作成果，體現(xiàn)著督學的地方勝任力；另一方面具有民主協(xié)商性，其價值取向、評價周期、所占權重由教育董事會和督學協(xié)商，從而避免了照本宣科的風險。

值得注意的是，固定標準與動態(tài)計劃實際上都寓意一種“理想典型”，是督學工作的完美狀態(tài)。實際上，多數(shù)州的政策都規(guī)定每年的常規(guī)評價并不需要督學達到每一條標準，而只需要選擇其中的一部分作為主攻目標，其他標準滿足基本水平即可。

（三）改善人事關系，維護體系公正性

評價督學是美國教育董事會的重要職責之一。教育董事會和督學的關系是學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系中最重要的人事關系，也是最容易引起沖突的關系，原因在于：第一，教育董事會和督學的關系實質上等同于老板和雇員的關系，督學作為學區(qū)CEO，如果缺乏與董事會溝通，必然導致學區(qū)教育政策執(zhí)行有偏差，引發(fā)紛爭。第二，董事會成員來源于社區(qū)，他們一方面不是專業(yè)的評價人員，另一方面又與社區(qū)利益緊密捆綁，因此同時應付4-11 個董事會成員對于督學來說無疑是一項挑戰(zhàn)。第三，教育董事會和督學的關系容易陷入政治漩渦。曾有案例顯示，即使督學評價表現(xiàn)出色，也會因“理念不合”而被董事會買斷合同或投票解雇。①John R.Hoyle,Linda Skrla.The Politics of Superintendent Evaluation[J].Journal of Personnel Evaluation in Education,1999(04):405-419.

為了避免督學表現(xiàn)評價淪為一場徹底的政治游戲，目前許多州的評價體系重點在于解決教育董事會與督學之間的潛在矛盾。伊利諾伊州建議每年秋季在新一輪正式督學表現(xiàn)評估過程開始之前，教育董事會應該先針對自身決策力、履職情況和評價能力開展一場自評會議。根據(jù)《伊利諾伊州公開會議法》（The Illinois Open Meetings Act），自評會議可以閉門舉行。②Illinois Association of School Boards.The Superintendent Evaluation Process: Strengthening the Board/Superintendent Relationship[EB/OL].(2019-08-01)[2021-05-18].https://www.iasb.com/iasb/media/documents/superintendent-evaluation-process.pdf.華盛頓州提出在督學表現(xiàn)評價的準備階段，應該對董事會成員進行培訓，培訓內容包括如何制定關注教育董事會和督學共同責任的評價政策；如何依據(jù)評價工具制定督學聘用合同；如何設置與職責描述一致的評價內容；如何應用評價政策等。③WSSDA,WASA.Washington Standards-Based Superintendent Evaluation[EB/OL].[2021-05-18].https://app.eduportal.com/share/e803a138-a062-11e5-81ae-00155d645900.如上，各州采用種種手段，保障評價過程中教育董事會和督學關系的合作與穩(wěn)定，維護評價體系的公平公正。

（四）搜集“最佳證據(jù)”，保障體系有效性

美國的循證教育改革走在世界前列，建構學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系屬于改革的一部分。循證教育政策制定通過選擇與評估獲得“最佳證據(jù)”和分析工具，剔除與之無關的數(shù)據(jù)和信息，提高政策制定的有效性，以此提供更好的方案。④陳喚春,蔣貴友.循證教育改革歷史演變與實踐反思[J].比較教育研究,2021(03): 64-71.美國州層面的督學表現(xiàn)評價體系致力于運用循證方法搜集“最佳證據(jù)”。此方面，密蘇里州的做法較為典型。以該州政策的證據(jù)庫為例，可以洞悉哪些證據(jù)是正當?shù)?，哪些?shù)據(jù)是重要的，哪些材料有助于佐證評價指標。

如表1 所示，密蘇里州學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系將評價證據(jù)分為專業(yè)承諾證據(jù) （Evidence of Professional Commitment）、專業(yè)實踐證據(jù)（Evidence of Professional Practice）與專業(yè)影響證據(jù)（Evidence of Professional Impact）。從制訂規(guī)劃到實施規(guī)劃再到評價規(guī)劃，三種類型的證據(jù)不僅展現(xiàn)了評價督學完整的證據(jù)鏈條，也為諸如教育愿景、專業(yè)發(fā)展等難以量化的指標指出了相對可靠的數(shù)據(jù)來源。密蘇里州學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系折射出美國地方評價體系的循證性特征：一方面，各州采用的政策工具不管是勸告性、命令性還是系統(tǒng)變革性的，只要涉及獎懲評級和人事決定，就需要合理合規(guī)的證據(jù)支撐，從而限制某些董事會成員的主觀隨意性；另一方面，體系對證據(jù)的搜集與定性有要求，確認了多種證據(jù)來源，并采取原始數(shù)據(jù)搜集和元證據(jù)分析相結合的方式篩選能夠證明評價督學工作有效性的“最佳證據(jù)”。

表1 密蘇里州督學表現(xiàn)評價證據(jù)庫

三、美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系的現(xiàn)實困境

相比于學生表現(xiàn)評價和教師表現(xiàn)評價，正式的督學表現(xiàn)評價形成較晚，其生成哲學與20 世紀80年代興起的美國標準化教育改革理念是亦步亦趨的。時至今日，標準化教育改革備受爭議，學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系也同樣在被批判的過程中不斷作出各種價值選擇和政策調整，但仍然面臨著一些現(xiàn)實困境。

（一）促進學區(qū)督學專業(yè)性發(fā)展的功能受限

ESSA 法案提出，學區(qū)教育管理者應促進學區(qū)督學專業(yè)性發(fā)展，鼓勵督學成為道德榜樣，有效管理各項事務，將推動每個學生成功視為己任。以此為理念，美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價的目的便是提升學區(qū)督學領導力，進而提升學區(qū)整體教育水平，①Michael F.DiPaola,James H.Stronge.Superintendent Evaluation in a Standards-based Environment: A Status Reports from the States[J].Journal of Personnel Evaluation in Education,2001(02): 97-110.而如今的評價體系很難促進學區(qū)督學專業(yè)性發(fā)展。首先，第一手評價反饋不足。研究表明，高質量的評價反饋對于促進督學專業(yè)性發(fā)展有顯著作用，但出于隱私保護等原因，目前美國大多數(shù)學區(qū)不會將來自社區(qū)、學校、教育董事會的原始意見反饋給督學本人。②Patricia Corbett.the Role of Feedback within the Superintendent Evaluation Process[D].Boston: Northeastern University,2016:121-122.因此，督學無法了解到學區(qū)利益相關者對自身表現(xiàn)的第一手評價，也就難以有效反思工作，提升領導能力。其次，評價結果參考價值降低。隨著反標準化測試運動（Anti-Standardized Testing Movement）話語逐漸縱深影響公共教育領域，美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系也柔化了評價結果的診斷性表達，一些學區(qū)對于評價標準只有達到/未達到、滿意/不滿意的判斷，究竟學區(qū)督學工作的哪些具體細節(jié)還有待提高，哪些量化指標沒有達到要求，都成為諱莫如深的事情。反標準化測試運動為了給督學工作減負，使學區(qū)督學表現(xiàn)評價成了一項低風險 （Low-Stake）測評，產出了模糊的評價結果。目前來看，這反而限制了督學的專業(yè)性發(fā)展。

（二）教育董事會與督學的矛盾難以根除

當前大多數(shù)州的督學表現(xiàn)評價體系都將改善評價過程中的人事關系視為核心問題之一。督學與教育董事會之間的評價會議逐漸增多，交流日益頻繁，相比于以往不透明的評價過程，如今的評價可謂打開了“黑箱”（Black Box），一切評價標準與判斷證據(jù)躍然紙上。然而，公開化的評價體系也未能完美繞開教育董事會與督學的沖突陷阱，甚至產生了一種新型的權力博弈局面。評價政策維護督學的教育行政權，成了督學自主行動的合法化保障。以往教育董事會與督學的雇傭關系一定程度上被重構，削弱了教育董事會的督學任免權。根據(jù)AASA 的統(tǒng)計，2020年只有不到10%的督學反映，其雇傭合同中有賦予教育董事會調崗與解聘督學權力的條款。③AASA.2020-21 AASA Superintendents Salary & Benefits Study[EB/OL].[2021-05-20].https://www.aasa.org/uploadedFiles/Resources/2021_Salary_Study_ABRIDGED.pdf.這也就意味著即使某些督學業(yè)績低、能力差，也很難通過現(xiàn)有的評價體系作出改善，要解聘督學只能買斷合同或訴諸煩瑣的聽證程序。④Matt McKinney.Stillwater School Superintendent Dismissal Reflects District Divide[EB/OL].(2020-06-20)[2021-05-20].https://www.msn.com/en-us/news/us/stillwater-school-superintendent-dismissal-reflects-district-divide/ar-BB15JCgs.此外，評價體系中校長、教師、學生、家長等其他利益相關者處于邊緣狀態(tài)，他們只能間接參與評價過程，其意見被教育董事會收集，如何運用由教育董事會決定?？梢?，教育董事會與督學的關系仍未能完全脫離政治漩渦，解開體制性對立的癥結，只是督學由原來的相對弱勢一方，逐漸轉變?yōu)槟芘c教育董事會達成某種程度的權力平衡。至于如何使評價結果符合學區(qū)整體利益，提升學生學業(yè)成就，仍然取決于教育董事會與督學能否維持良好的合作關系。

（三）政策覆蓋面與指標質量有待提高

美國城鎮(zhèn)素有地方教育自治的傳統(tǒng)，所有教育管理者都需要尊重轄區(qū)教育特殊性，雖然這并不意味著美國公共教育注定陷入地方主義的宿命，但就學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系而言，盡管政府教育部門與AASA 等行業(yè)協(xié)會倡導多年，時至今日仍然有近三分之一的州沒有制定出州層面正式的評價政策。一些學者認為這種情況表明美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系缺乏廣度。還有學者經過測算指出，個別州即使頒布了州層面的正式評價政策，也未能建構起有效的評價體系。這些州或是出于獲取國家教育撥款的目的頒布評價政策，其體系指標偏少，內容生硬。①Schneider Tracey L.A State-Level Superintendent Evaluation Policy Analysis[D].Williamsburg: College Of William And Mary,2018: 111-112.究其原因，源于標準化教育改革的美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系與地方教育自治制度傳統(tǒng)存在不兼容之處，如果地方教育管理當局不認同標準化教育理念或認為建構這種評價體系無益于公共教育發(fā)展，他們便可以合法地不作為或少作為，這也是長久以來美國所有教育改革推行和教育政策實施都可能遭遇到的困難。

四、對我國督學工作評價的啟示

教育督導是我國教育法規(guī)定的一項基本教育制度，也是現(xiàn)代教育治理體系的重要組成部分。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），針對教育督導工作存在的實際問題，對深化教育督導體制機制改革作出系統(tǒng)部署，標志著中國的教育督導體系進入“2.0”時代。②中華人民共和國教育部.共和國70年教育督導的五個精彩瞬間[EB/OL].(2020-02-20)[2021-05-17].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2020n/2020_zl09/202002/t20200220_422595.html.《意見》明確指出要提高督學專業(yè)化水平，強化督學實績考核，建立督學退出機制。③中國政府網.中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》[EB/OL].(2020-02-19)[2021-06-10].http://www.gov.cn/zhengce/2020-02/19/content_5480977.htm.由此可見，升級督學工作考核方式，建立制度化的評價體系迫在眉睫。盡管美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系存在許多問題，但就其發(fā)展邏輯與特征表現(xiàn)來說，仍能為我國督學工作評價帶來一定啟示。

首先，出臺省級層面督學表現(xiàn)評價的一攬子法律和政策文件具有重要意義。美國有超過三分之二的州出臺了專門的督學表現(xiàn)評價政策，為州內各學區(qū)的實際操作提供了上層指導，闡釋了評價應遵循的基本原則與法律條款，結束了以往混亂的評價局面，保障了評價工作有序開展。目前，中國督學工作考核政策主要參考2016年教育部印發(fā)的《督學管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。10 個省（市）出臺的省級教育督導條例中少有涉及督學工作考核的內容及細則，①黃海濤,鐘迪威.提升教育督導權威是教育督導“長牙齒”的時代需求[J].教育發(fā)展研究,2020(Z1): 11-18.反而一些地級市、縣及督導責任區(qū)自行制定了一些督學工作考核辦法。省級政策的缺失使頂層設計與基層實踐之間出現(xiàn)政策真空，影響了評價督學的依據(jù)充實性及地區(qū)針對性。

其次，重視以循證思維建構督學表現(xiàn)評價體系的內容、步驟與證據(jù)庫。美國學區(qū)督學表現(xiàn)評價體系的一大特色便是循證性的建構思路，大多數(shù)州的評價政策內容合理，步驟明晰，論證有力，可以形成循證分析的閉環(huán)。在中國，《辦法》將督學工作考核主要內容分為督導工作完成情況、參加培訓情況以及廉潔自律情況三大塊，②中華人民共和國教育部.教育部關于印發(fā)《督學管理暫行辦法》的通知[EB/OL].(2016-08-05)[2021-06-17].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/s8390/201608/t20160805_274102.html.一些市縣級人民政府或教育督導機構據(jù)此制定了督學工作考核程序及方式，但總體來說指標簡單，步驟籠統(tǒng)，不能很好地服務督學工作考核的需要。借鑒美國做法，評價內容上，我國地方督導機構一方面可以將《辦法》提出的考核內容作為固定指標，另一方面也可以因地因時制宜，針對綜合、專項、經常性督導工作分別制定靈活的評價內容。評價步驟上，可以采取“實證調查—體系建構—證據(jù)搜集—返場驗證”的循證邏輯思路，對督學工作進行全方位的支持與監(jiān)督。證據(jù)庫搭建上，應以提升督學專業(yè)素養(yǎng)為宗旨，搜集直接相關的、有針對性的、可以量化的證據(jù)，擴大證據(jù)來源，提升證據(jù)信效度，利用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術開展督學工作監(jiān)測評估工作。

最后，評價過程中要處理好督學與縣市級教育督導機構之間的關系。20 世紀80年代以來，美國標準化教育改革實質性地賦權督學，提升了公共教育管理集權化程度，當前各州學區(qū)督學評價政策也將保障督學權益，改善教育董事會和督學的關系視為核心問題之一。這一方面的確緩和了評價過程中的人事關系，另一方面也產生了新的對立局面。中國語境下，督學工作考核主要由各級教育督導機構實施，因此總結美國經驗教訓，中國的縣市級教育督導機構一方面需要建立內部考核制度，加強柔性管理，不能將評價指標層層加碼，隨意變動，影響督學正常工作，也不能只“長牙齒”而不問責。要注重對督學的培訓，倡導文明督導、依法督導。另一方面也需要甄別外部證據(jù)，考慮到督學工作敏感性，理性看待督學履行職能時產生的沖突，謹慎對待來自學校等利益相關者的反饋，提升督導權威，維護良好評價環(huán)境。