應(yīng)急與兜底：重大突發(fā)公共危機(jī)下的美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目研究

郭 艷 斌 蘇 洋 杜 育 紅

自新冠疫情爆發(fā)以來，全球共有150 多個國家的大約3.7 億學(xué)生的營養(yǎng)餐受到影響，①Borkowski A.,et al.Missing More Than a Classroom.The Impact of School Closures on Children’s Nutrition[EB/OL].(2021-01-10) [2021-01-15].https://www.unicef-irc.org/publications/1176-covid-19-missing-more-than-a-classroom-the-impact-of-schoolclosures-on-childrens-nutrition.html.少數(shù)國家為停課在家的學(xué)生提供了不同形式的營養(yǎng)支持。這些國家主要以歐美發(fā)達(dá)國家為主，印度、巴西等個別發(fā)展中國家也有所行動，但包括我國在內(nèi)的大部分發(fā)展中國家并未能向廣大學(xué)生提供及時(shí)充足的營養(yǎng)支持。同時(shí)我們也看到，在供餐國家中，各國提供的營養(yǎng)餐標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，覆蓋的學(xué)生人數(shù)從幾十萬到上億不等。各國往往借助民間組織和政府力量，以發(fā)放食物券、現(xiàn)金補(bǔ)貼以及郵寄和自取食物等方式來確保學(xué)生營養(yǎng)不中斷。從營養(yǎng)餐的覆蓋人數(shù)、營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和供給的穩(wěn)定性等方面綜合來看，美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目起到了應(yīng)急和兜底的作用，為其它國家在發(fā)生重大突發(fā)公共危機(jī)時(shí)確保學(xué)齡兒童營養(yǎng)不中斷提供了重要的參考。

營養(yǎng)不中斷是國際社會的相對共識。①Fore H H,et al.Child Malnutrition and Covid-19: The Time to Act Is Now[J].The Lancet,2020,396(10250): 517-518.對數(shù)億學(xué)生而言，學(xué)校意味著穩(wěn)定的食物保障和來源。②卡特琳·科爾,查爾斯·霍普金斯.疫情下運(yùn)用情景思維推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展教育[J].比較教育學(xué)報(bào),2021,2(06): 3-16.從學(xué)生發(fā)展的角度來看，營養(yǎng)不足導(dǎo)致的兒童發(fā)育遲緩會影響其短時(shí)記憶、檢索能力和空間視覺能力。③Sokolovic N.,et al.Catch-up Growth Does Not Associate with Cognitive Development in Indian School-Age Children[J].European journal of clinical nutrition,2014,68(01): 14-18.學(xué)齡兒童營養(yǎng)不足對學(xué)生社會情感技能發(fā)展、學(xué)業(yè)成績和行為表現(xiàn)也有負(fù)向影響。④Kleinman R.E.,et al.Hunger in Children in the United States: Potential Behavioral and Emotional Correlates[J].Journal of the American Academy of Child,1998,101(01): 1-6.兒童和青少年時(shí)期經(jīng)歷過食物不足的學(xué)齡兒童也更有可能出現(xiàn)頭疼和胃疼、身體機(jī)能障礙和心理問題等，⑤Casey P.H.,et al.Child Health-Related Quality of Life and Household Food Security[J].Archives of pediatrics & adolescent medicine,2005,159(01): 51-56.還會增加患哮喘、抑郁等慢性疾病以及進(jìn)急診的概率，進(jìn)而增加個人醫(yī)療支出，加重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。⑥Men F.,et al.Food Insecurity Is Associated with Higher Health Care Use and Costs among Canadian Adults: Study Examines the Association of Food Insecurity with Acute Care Hospitalization,Same-Day Surgery,and Acute Care Costs among Canadian Adults[J].Health Affairs,2020,39(08): 1377-1385.總的來說，學(xué)齡兒童營養(yǎng)不足會給兒童帶來一系列短期和長期的負(fù)面影響，會影響學(xué)生幸福。⑦Black M.Household Food Insecurities: Threats to Children’s Well-Being[M].American Psychological Association,Washington,DC,USA.2014.可以說，學(xué)齡兒童營養(yǎng)中斷時(shí)間越長，負(fù)面影響越大。

我國自2011年啟動國家層面的營養(yǎng)餐計(jì)劃以來，有近4000 萬中小學(xué)生受益。⑧光明網(wǎng).教育部: 每年約4000 萬農(nóng)村孩子享受營養(yǎng)餐補(bǔ)助[EB/OL].(2020-09-23)[2020-10-03].https://m.gmw.cn/baijia/2020-09/23/1301597459.html.但還存在假期和重大危機(jī)期間學(xué)生營養(yǎng)中斷的現(xiàn)象。我國現(xiàn)行的營養(yǎng)餐計(jì)劃規(guī)定“財(cái)政部、教育部將根據(jù)各地報(bào)送的學(xué)生實(shí)際在校平均天數(shù)，按相關(guān)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)核定中央補(bǔ)助資金預(yù)算”，⑨教育部辦公廳財(cái)政部辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃有關(guān)管理工作的通知[EB/OL].(2017-05-05)[2021-12-01].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1817/moe_766/201705/t20170516_304741.html.即只在開學(xué)期間為學(xué)生提供一頓午餐或課間餐，⑩國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃的意見[EB/OL].(2011-11-23)[2020-11-2].http://www.yueyang.gov.cn/mlzfw/25310/27768/27769/content_638768.html.覆蓋時(shí)間有限。同時(shí)，現(xiàn)行計(jì)劃還存在如下問題：食物種類相對單一，營養(yǎng)膳食標(biāo)準(zhǔn)不健全，①程天君,李永康.我國校園安全問題與政策建議——以校服、校餐、校舍、校車為例[J].教育研究,2014,35(07):37-44.缺少專業(yè)人員指導(dǎo)；②宋乃慶,邵忠祥.義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施的問題與對策[J].中國教育學(xué)刊,2014,35(10):1-4.食堂從業(yè)人員配備達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)素質(zhì)不高，營養(yǎng)膳食知識缺乏，營養(yǎng)配餐能力不足，③教育部.中央財(cái)政累計(jì)投入1472 億元，覆蓋29 個省份1762 個縣——營養(yǎng)改善計(jì)劃惠及4000 萬農(nóng)村娃[EB/OL].(2020-05-25) [2020-06-10].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/202005/t20200525_458578.html.只能保證學(xué)生吃飽，離“吃好”還有距離。此次疫情在一定程度上加重了農(nóng)村貧困學(xué)生營養(yǎng)危機(jī)，甚至使部分學(xué)生直接面臨食物不足的風(fēng)險(xiǎn)。中國發(fā)展研究基金會的調(diào)查表明，學(xué)生停課在家這段時(shí)間，“4%的孩子變瘦了，體重平均下降4.2 斤，這4%變瘦的孩子中有78%來自農(nóng)村”，④陳若葵.家校社共育為兒童成長賦能[EB/OL].(2020-06-08)[2020-07-10].http://gz.people.com.cn/GB/n2/2020/0608/c358161-34070612.html.“不少孩子回家后營養(yǎng)攝入普遍不足，甚至有些孩子家里連一日三餐都不能保證”。⑤中國發(fā)展研究基金會.方晉: 新冠疫情加劇不公平現(xiàn)象,呼吁社會合力關(guān)注解決[EB/OL].(2020-08-26)[2020-09-10].https://www.cdrf.org.cn/mtgz/5503.html.可見，疫情防控期間學(xué)生營養(yǎng)中斷的問題不容忽視。

作為有70 余年學(xué)生營養(yǎng)餐供應(yīng)史的美國，其學(xué)生營養(yǎng)餐具有項(xiàng)目種類多、可選擇范圍大、全年不中斷、重視食育等特征。⑥黃希堯,李先軍.美國中小學(xué)免費(fèi)午餐制度述評及其啟示[J].比較教育研究,2012,34(08): 88-92.⑦朱強(qiáng),等.美日小學(xué)食育內(nèi)容的比較研究[J].外國中小學(xué)教育,2019,38(02): 21-26.除為上課期間的K-12 教育學(xué)生提供早、午餐以外，美國學(xué)生營養(yǎng)餐體系的一大亮點(diǎn)在于其有專門在假期和突發(fā)情況下向?qū)W生提供食物的營養(yǎng)餐項(xiàng)目，包括暑期食物服務(wù)項(xiàng)目（Summer Food Services Program，USDA_SFSP）、國家學(xué)校午餐計(jì)劃無縫暑期項(xiàng)目（National School Lunch Program’s Seamless Summer Option，SSO）和放學(xué)后零食和晚餐項(xiàng)目（Child and Adult Care Food Program at Risk，CACFP At-Risk）等。在2009年甲型H1N1 流感和2020年新冠疫情期間，這幾大項(xiàng)目在確保學(xué)生營養(yǎng)不中斷方面扮演了不可或缺的重要角色，彰顯了學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目所應(yīng)具備的應(yīng)急和兜底功能。

作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國有理由也有必要向國際前沿看齊，在保障學(xué)生 “停課不停學(xué)”的同時(shí)，也應(yīng)為學(xué)生健康成長提供基本的營養(yǎng)保障，并逐步建立一套重大突發(fā)公共危機(jī)下能確保學(xué)生營養(yǎng)不中斷的應(yīng)急管理體系。因此，本研究嘗試以假期和突發(fā)情況下學(xué)生營養(yǎng)不中斷為切入口，梳理在新冠疫情期間美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目如何通過運(yùn)作和管理實(shí)現(xiàn)3000 萬學(xué)生營養(yǎng)不中斷，⑧Neuberger Z.,et al.Lessons from Early Implementation of Pandemic-Ebt[EB/OL].(2020-10-30) [2020-11-2].https://www.cbpp.org/research/food-assistance/lessons-from-early-implementation-of-pandemic-ebt.并結(jié)合我國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目仍處于發(fā)展初期的實(shí)際情況提出有針對性的改進(jìn)和完善措施。

一、成熟健全：經(jīng)驗(yàn)豐富的學(xué)生營養(yǎng)餐應(yīng)急機(jī)制

在應(yīng)對重大突發(fā)公共危機(jī)時(shí)，美國擁有一套經(jīng)營多年、相對成熟健全并且經(jīng)歷過實(shí)踐檢驗(yàn)的學(xué)生營養(yǎng)餐應(yīng)急機(jī)制，這無疑為美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目在發(fā)生重大突發(fā)公共危機(jī)時(shí)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。

（一）自動激活：突發(fā)情況下的應(yīng)急機(jī)制

美國的學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目具有一套突發(fā)情況下能夠自動激活、運(yùn)作穩(wěn)定且不受政黨更替影響的應(yīng)急管理機(jī)制。美國農(nóng)業(yè)部下屬的食品與營養(yǎng)局（Food and Nutrition Services，F(xiàn)NS）是美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目的聯(lián)邦主管部門，各州、縣也有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著在重大公共危機(jī)發(fā)生前提供預(yù)案、危機(jī)期間為學(xué)生等弱勢群體提供充足食物、危機(jī)發(fā)生后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的工作職責(zé)和義務(wù)，以確保危機(jī)期間學(xué)生等弱勢群體的營養(yǎng)不中斷。食品與營養(yǎng)局的預(yù)案較為充分，能在一定程度上反映危機(jī)期間政府的運(yùn)作過程，具體包括：第一，發(fā)生重大突發(fā)公共危機(jī)時(shí)，地方食品與營養(yǎng)局和地方教育部門可根據(jù)各地實(shí)際情況采取一系列彈性靈活的措施來確保學(xué)生營養(yǎng)不中斷，包括取消設(shè)置供餐點(diǎn)的常規(guī)要求、取消學(xué)生集中用餐的限制、調(diào)整供餐時(shí)間、放寬學(xué)校和地方政府提交財(cái)務(wù)報(bào)銷材料的時(shí)間、允許學(xué)生分散用餐和父母代領(lǐng)食物、延長與食品供應(yīng)商的合同期限、提前下?lián)苎a(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等。①FNS.Fns Program Guidance on Human Pandemic Response[EB/OL].(2020-07-27)[2020-08-01].https://www.fns.usda.gov/disaster/pandemic.第二，民間組織是重要的供餐力量之一，聯(lián)邦政府予以大力支持。在必要的情況下，民間組織可以合法地利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的食物儲備為學(xué)生提供營養(yǎng)餐以滿足應(yīng)急需求，之后美國農(nóng)業(yè)部再動用緊急資金來補(bǔ)齊食物缺口。②FNS.Using Usda Food During a Human Pandemic Outbreak Options for Schools and Communities[EB/OL].(2020-02-12)[2020-05-03].https://www.fns.usda.gov/disaster/USDAfoodsPandemicSchools.第三，不少學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目往往都設(shè)有應(yīng)急基金和相當(dāng)數(shù)量的食物儲備，以應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)帶來的營養(yǎng)餐申請人數(shù)劇增等極端情況。第四，鼓勵各個學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目與州、縣等地方政府開展合作。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模和情況緊急程度自發(fā)做出調(diào)整，優(yōu)先保障學(xué)生營養(yǎng)不中斷。③同本頁①。第五，重大突發(fā)危機(jī)面前，聯(lián)邦政府往往會率先提出一攬子針對兒童等弱勢群體的食物救濟(jì)和補(bǔ)助項(xiàng)目，并將優(yōu)先保障兒童營養(yǎng)不中斷作為應(yīng)對危機(jī)的主要舉措，這是已有機(jī)制基本的工作思路，一般不受政黨更替的影響。④執(zhí)政黨與反對黨可能在資助標(biāo)準(zhǔn)上存在分歧，但在確保兒童營養(yǎng)不中斷這一大方向是基本一致的。總的來看，美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目的應(yīng)急管理機(jī)制明確了突發(fā)情況下各供餐主體可以采取的行動和應(yīng)盡的義務(wù)，為保障學(xué)生營養(yǎng)不中斷提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（二）防患于未然：適用于假期和應(yīng)急情況下的專項(xiàng)營養(yǎng)餐

美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目具有種類多、可選擇范圍大、全年不中斷等特點(diǎn)，形成了從上課到放假、從常規(guī)項(xiàng)目到應(yīng)急項(xiàng)目的營養(yǎng)餐供給體系。需要特別指出的是，專門在學(xué)生假期和重大突發(fā)情況下向?qū)W生提供食物的暑期食物服務(wù)項(xiàng)目、國家學(xué)校午餐計(jì)劃無縫暑期項(xiàng)目、放學(xué)后零食和晚餐項(xiàng)目在彌補(bǔ)學(xué)生供餐空擋上發(fā)揮了關(guān)鍵作用。從項(xiàng)目本身來看，這三大項(xiàng)目分別有53年、16年、23年的供餐史，①FNS.Summer Food Services Program History[EB/OL].(2019-3-31)[2020-5-1].https://www.fns.usda.gov/sfsp/program-history.②FNS.Richard Russell National School Lunch Act[EB/OL].(2005-11-10)[2020-10-3].https://childnutrition.ncpublicschools.gov/regulations-policies/public-law/rbr-nsla.pdf.③NCF.Cacfp Timeline - a Real Picture of the Child Care and Adult Care Food Program History (Cacfp)[EB/OL].(2018-05-06)[2020-03-10].http://ccfprtconference.weebly.com/uploads/7/9/9/8/7998708/history_of_the_cacfp_in_progress10141.pdf.運(yùn)營時(shí)間較長、供餐經(jīng)驗(yàn)較為豐富。前兩大項(xiàng)目法定的服務(wù)時(shí)間分布在學(xué)生的假期，即每年的5 月到9 月、突發(fā)情況下的10 月到次年的4 月以及任何超過10-15 天的假期，④FNS.Comparision of Programs:Sfsp/Nslp/Seamless Option[EB/OL].(2013-06-19)[2020-05-04].https://www.fns.usda.gov/cn/comparison-programs-sfsp-nslp-seamless-option.最后一種項(xiàng)目的服務(wù)時(shí)間是學(xué)生放學(xué)后、周末以及短時(shí)間的假期，⑤FNS.The at-Risk Afterschool Meals Component of the Child and Adult Care Food Program,Questions and Answers[EB/OL].(2012-02-17)[2020-03-10].https://fns-prod.azureedge.net/sites/default/files/cacfp/CACFP08-2012os.pdf#page=2.這種制度和時(shí)間安排的優(yōu)勢在保障學(xué)生營養(yǎng)不中斷方面優(yōu)勢明顯。此外，前兩大項(xiàng)目主要通過直接為K-12 階段的學(xué)生提供食物來保障學(xué)生營養(yǎng)。每個供餐點(diǎn)至少提供一日三餐中免費(fèi)的兩餐。供餐點(diǎn)分布較多且布局廣泛，學(xué)校、教堂、社區(qū)活動中心、圖書館、公園、廣場等公共場所都有兩大項(xiàng)目的供餐點(diǎn)，極大地方便了學(xué)生用餐；最后一種項(xiàng)目的供餐點(diǎn)主要集中在公立學(xué)校周邊，每個供餐點(diǎn)每天為每個孩子最多提供一頓免費(fèi)餐和一次免費(fèi)的零食。⑥同本頁⑤。另外，三大項(xiàng)目供餐點(diǎn)的設(shè)置還需要滿足轄區(qū)內(nèi)至少要有一半的學(xué)生享受免費(fèi)或半價(jià)營養(yǎng)餐的條件，這一限制在國家進(jìn)入緊急狀態(tài)后往往會被取消。從運(yùn)營成本和資金來源來看，當(dāng)?shù)卣块T、非營利組織等都可以發(fā)起這三大項(xiàng)目，聯(lián)邦政府會按照早餐、中餐、晚餐的不同成本對供餐機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼基本可以覆蓋供餐成本，這也是這三大項(xiàng)目得以長期穩(wěn)定運(yùn)營的原因之一。從供餐質(zhì)量來看，前兩大項(xiàng)目都采用了與國家學(xué)校午餐項(xiàng)目（National School Lunch Program，NSLP）和國家學(xué)校早餐項(xiàng)目（School Breakfast Program，SBP）近乎一樣的營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，食物主要包括肉、蛋、奶、蔬菜、零食等，所以這兩大項(xiàng)目在某種程度上扮演了假期和突發(fā)公共危機(jī)下國家學(xué)校午餐項(xiàng)目和國家學(xué)校早餐項(xiàng)目的角色，有力地保障了學(xué)生營養(yǎng)不中斷。從覆蓋學(xué)生人數(shù)和保障水平來看，三大項(xiàng)目的重要性依次遞減?？傊?，為學(xué)生假期和應(yīng)急情況專門打造的系列營養(yǎng)餐項(xiàng)目，充分考慮了學(xué)生營養(yǎng)供應(yīng)最容易出現(xiàn)空檔的時(shí)期，堵上了往往最容易被人忽視的供餐缺口?？梢哉f，這一制度設(shè)計(jì)是比較精準(zhǔn)和具有一定前瞻性的。

（三）實(shí)踐檢驗(yàn)：2009年甲型H1N1 流感期間的美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目

美國的這套應(yīng)急機(jī)制在2009 甲型H1N1 流感期間經(jīng)受住了實(shí)踐的檢驗(yàn)。2009年4 月美國爆發(fā)的甲型H1N1 流感（即豬流感）對美國社會的影響不亞于2003“非典型”性肺炎對我國的沖擊，甲型H1N1 流感疫情是對美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目應(yīng)急機(jī)制的一次實(shí)踐檢驗(yàn)。

在甲型H1N1 疫情剛爆發(fā)不久，美國食品與營養(yǎng)局就向各州食品與營養(yǎng)局和教育部門發(fā)出了學(xué)校關(guān)閉后繼續(xù)為學(xué)生供餐的通知。通知明確指出，學(xué)校一旦因甲型H1N1 流感疫情而關(guān)閉，全美的供餐學(xué)校和社區(qū)供餐組織就要最大限度地激活應(yīng)急機(jī)制，并通過暑期食物服務(wù)項(xiàng)目和無縫暑期項(xiàng)目為來自低收入家庭正在接受K-12 教育的學(xué)生提供食物，供餐學(xué)校和組織可以采取先供餐后向相關(guān)部門報(bào)備的做法。①FNS.Responding to School Closing for H1n1 Outbreaks[EB/OL].(2009-07-23)[2020-05-04].https://education.alaska.gov/tls/cnp/pdf/SP_31-2009.pdf.這些舉措使基層組織有了很大的靈活性，為應(yīng)對因?qū)W校關(guān)閉可能誘發(fā)的學(xué)生營養(yǎng)餐中斷等突發(fā)情況提供了很大的幫助。另外，營養(yǎng)餐的覆蓋范圍始終堅(jiān)持以學(xué)生為中心并向來自低收入家庭的學(xué)生傾斜。例如：如果超過半數(shù)參與免費(fèi)和優(yōu)惠營養(yǎng)餐項(xiàng)目的學(xué)生所在的學(xué)校因甲型H1N1 流感停課，那么在停課期間這所學(xué)校所有的學(xué)生都可以享受到政府提供的免費(fèi)營養(yǎng)餐；如果參與免費(fèi)和優(yōu)惠營養(yǎng)餐項(xiàng)目的學(xué)生沒有超過在校學(xué)生總?cè)藬?shù)一半的學(xué)校因甲型H1N1 流感停課，那么停課期間政府則主要向有資格享受免費(fèi)和優(yōu)惠營養(yǎng)餐的學(xué)生提供免費(fèi)營養(yǎng)餐。②FNS.Usda Memo School Dismissals for H1n1 Outbreaks; Questions and Answers Edition #2[EB/OL].(2009-09-22)[2021-03-04].https://education.alaska.gov/cnp/h1n1.營養(yǎng)餐的發(fā)放主要通過郵寄和自提兩種方式實(shí)現(xiàn)。營養(yǎng)餐的供應(yīng)也十分人性化，方案也較為細(xì)致周全。例如：如果一個家庭有一個孩子所在的學(xué)校因甲型H1N1 停課，那么這個家庭的其他孩子也能夠享受到同樣質(zhì)量和數(shù)量的營養(yǎng)餐。③同本頁②。

總的來說，甲型H1N1 流感期間，美國憑借其成熟的供餐體系累計(jì)為數(shù)十萬因疫情而停課在家的學(xué)生提供了營養(yǎng)餐，④FNS.Summer Food Services Program[EB/OL].(2020-12-11)[2020-12-30].https://fns-prod.azureedge.net/sites/default/files/resource-files/sfsummar-1.pdf.保障了這些學(xué)生的營養(yǎng)不中斷，這一成績與其經(jīng)營多年、經(jīng)驗(yàn)豐富的學(xué)生營養(yǎng)餐應(yīng)急管理體系是分不開的。應(yīng)該說，甲型H1N1 流感是對其學(xué)生營養(yǎng)餐應(yīng)急管理體系的一次壓力測試和實(shí)踐檢驗(yàn)，在某種程度上，也為其應(yīng)對2020年新冠疫情積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

二、全方位支持：新冠疫情下的美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目

基于已有的學(xué)生營養(yǎng)餐應(yīng)急供應(yīng)機(jī)制和2009 甲型HIN1 期間積累的供餐經(jīng)驗(yàn)，新冠防控疫情期間，通過提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放消費(fèi)券、發(fā)揮民間組織的作用等手段，美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目很大程度上保障了學(xué)生營養(yǎng)餐的正常供應(yīng)。

（一）充分激活應(yīng)急機(jī)制：停課不停營養(yǎng)

疫情爆發(fā)伊始，美國學(xué)生營養(yǎng)餐的應(yīng)急供應(yīng)機(jī)制就立即被激活。延長供餐時(shí)間、允許家長代領(lǐng)、郵寄配送食物包裹、增加供餐點(diǎn)、出臺防疫規(guī)范、暫緩行政手續(xù)等應(yīng)急措施，以及甲型H1N1 流感期間積累的其他相關(guān)經(jīng)驗(yàn)幾乎都派上了用場，這些措施基本保證了約3000 萬停課在家的K-12 教育學(xué)生營養(yǎng)不中斷。具體來看，措施主要包括兩大類：

1.確保孩子吃到營養(yǎng)餐的直接措施

第一，全面啟動以暑期食物服務(wù)項(xiàng)目、國家學(xué)校午餐計(jì)劃無縫暑期項(xiàng)目和放學(xué)后零食和晚餐項(xiàng)目等為主的應(yīng)急和假期營養(yǎng)餐供應(yīng)模式。例如：2020年，暑期食物服務(wù)項(xiàng)目的供應(yīng)量是正常年份的9 倍之多，而國家學(xué)校午餐項(xiàng)目和國家學(xué)校早餐項(xiàng)目的供應(yīng)量相比正常年份分別下降了51.71%、34.90%。①FNS.Summer Food Service - Participation,Meals and Costs[EB/OL].(2021-04-16)[2021-05-05].https://www.fns.usda.gov/pd/child-nutrition-tables.第二，供餐時(shí)間靈活化。非疫情防控期間，各學(xué)區(qū)對學(xué)生用餐和各餐點(diǎn)供餐都有明確的時(shí)間要求，以提高學(xué)生用餐效率，便于規(guī)范化管理。疫情防控期間，學(xué)區(qū)對幾乎所有學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目的供餐時(shí)間都不作要求并延長了供餐時(shí)間，允許供餐點(diǎn)在常規(guī)時(shí)間以外為兒童提供膳食，以最大限度提高學(xué)生取餐的靈活性。②FNS.Covid-19 Meal Times Nationwide Waiver[EB/OL].(2020-03-20)[2020-04-03].https://www.fns.usda.gov/cn/covid-19-meal-times-nationwide-waiver.第三，供餐方式靈活化。正常情況下，享受營養(yǎng)餐的學(xué)生被要求在指定的地方集中用餐以確保營養(yǎng)餐吃到孩子嘴里。疫情防控期間，根據(jù)社交距離的規(guī)定以及盡可能降低學(xué)生暴露在新冠疫情風(fēng)險(xiǎn)下的原則，各供餐點(diǎn)允許學(xué)生非集中用餐并同意父母或監(jiān)護(hù)人代領(lǐng)食物。③FNS.Parent/Guardian Meal Pick-up Waiver[EB/OL].(2020-04-23)[2020-05-04].https://www.fns.usda.gov/cn/covid-19/parentsand-guardians-waiver.此外，作為成年人的家長也有相應(yīng)的社會營養(yǎng)餐，從而保障了學(xué)生營養(yǎng)餐的可及性。第四，增加供餐點(diǎn)。允許并鼓勵暑期食物服務(wù)項(xiàng)目、國家學(xué)校午餐計(jì)劃無縫暑期項(xiàng)目和放學(xué)后零食和晚餐項(xiàng)目增加供餐點(diǎn)的數(shù)量，取消疫情發(fā)生前設(shè)置供餐點(diǎn)的系列要求：學(xué)校所在地區(qū)至少需要有一半的學(xué)生享受免費(fèi)或優(yōu)惠營養(yǎng)餐、統(tǒng)計(jì)學(xué)生家庭收入信息等。④FNS.Child Nutrition Area Eligibility Waiver[EB/OL].(2020-08-31)[2020-09-10].https://www.fns.usda.gov/cn/child-nutritionarea-eligibility-waiver.

2.優(yōu)先穩(wěn)定供應(yīng)營養(yǎng)餐的行政保障措施

第一，出臺防疫供餐服務(wù)指南。美國疾病預(yù)防控制中心為學(xué)生營養(yǎng)餐供應(yīng)提供了包括洗手、社交距離、餐盤使用、食物包裝、用餐地點(diǎn)等全方位的衛(wèi)生防疫指南。第二，聯(lián)邦政府承擔(dān)了疫情電子轉(zhuǎn)移支付（Pandemic Electronical Benefits Transfer，PEBT）項(xiàng)目所需的全部行政成本。⑤Neuberger Z.,et al.Lessons from Early Implementation of Pandemic-Ebt[EB/OL].(2020-10-30)[2020-11-02].https://www.cbpp.org/research/food-assistance/lessons-from-early-implementation-of-pandemic-ebt.作為一個疫情防控期間新增的項(xiàng)目，疫情電子轉(zhuǎn)移支付需要專門的人手來負(fù)責(zé)。聯(lián)邦政府承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用后，可以減輕州層面的財(cái)政壓力，方便后者將更多資金用于食物采購、配送等環(huán)節(jié)。第三，各州和學(xué)校延后報(bào)銷材料的提交時(shí)間。正常情況下，與營養(yǎng)餐有關(guān)的部門需要在報(bào)銷通知下發(fā)的60 天內(nèi)提交報(bào)銷材料（疫情防控期間放寬至90 天），以促使地方官員將更多時(shí)間和精力用在確保學(xué)生供餐不中斷上。第四，延后提交學(xué)生信息的時(shí)間。正常情況下，地方教育部門需要統(tǒng)計(jì)本轄區(qū)內(nèi)符合享受免費(fèi)營養(yǎng)餐的學(xué)生信息（疫情防控期間適度放寬）。第五，保證食物和物資供應(yīng)充足。延長暑期食物服務(wù)項(xiàng)目和無縫暑期項(xiàng)目食品供應(yīng)商和贊助商的合同期限，保障食物的充足供應(yīng)。提前下?lián)茚槍π录尤胧钇谑澄锓?wù)項(xiàng)目供應(yīng)商的補(bǔ)助。

上述靈活的應(yīng)急管理措施確有效果。一方面，大大方便了學(xué)生獲取食物。表1 呈現(xiàn)了美國學(xué)校營養(yǎng)餐協(xié)會（School Nutrition Association，SNA）網(wǎng)上調(diào)查得出的新冠疫情期間全美學(xué)生營養(yǎng)餐的主要獲取方式。可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)生家長駕車自?。ú幌萝嚕蒙暇妥撸┦亲顬槠毡榈臓I養(yǎng)餐領(lǐng)取方式，這一方式在大城市、大城市的郊區(qū)、小城市和城鎮(zhèn)以及農(nóng)村地區(qū)都很普遍，這與美國食品與營養(yǎng)局倡導(dǎo)的“拿上就走”（Grab and Go）的理念一致。步行取餐和寄送到家分別是第二、第三大學(xué)生營養(yǎng)餐獲取方式。值得一提的是，由供餐點(diǎn)將食物寄送到學(xué)生家中的比重超過三分之一，這間接說明學(xué)生營養(yǎng)供給服務(wù)的周全和負(fù)責(zé)。以上數(shù)據(jù)表明，美國食品與營養(yǎng)局在新冠疫情期間推出的保障學(xué)生營養(yǎng)不中斷且盡量減少新冠感染風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵措施基本得到落實(shí)，起到了服務(wù)和方便學(xué)生的作用。

表1 疫情防控期間全美學(xué)生營養(yǎng)餐的主要獲取方式

另一方面，基本保證了營養(yǎng)餐供應(yīng)的總體穩(wěn)定。圖1 給出了疫情爆發(fā)以來，美國國家統(tǒng)計(jì)局針對1000 萬家中有孩子的美國家庭食物充足率的網(wǎng)上調(diào)查結(jié)果。橫坐標(biāo)表示調(diào)查時(shí)間，縱坐標(biāo)表示三種食物充足指標(biāo)的比重。從圖1 可知，自從《家庭第一：新冠疫情應(yīng)對法案》（The Families First: Coronavirus Response Act of 2020，F(xiàn)FCRA）實(shí)施以來，有孩子的家庭的食物問題在相當(dāng)程度上得到了緩解，并且兒童營養(yǎng)基本上做到了不中斷。疫情發(fā)生以來，有孩子的家庭能夠獲得“充足的食物”的比重與疫情發(fā)生前基本持平。但與疫情發(fā)生之前相比，有孩子的家庭能獲得“充足且想吃的食物”的比重下降了約10 到20 個百分點(diǎn)，這在某種程度上反映了疫情防控期間食物多樣性減少?？偟膩砜?，美國學(xué)生營養(yǎng)餐在疫情防控期間起到了保障兒童營養(yǎng)不中斷的作用。

圖1 疫情防控期間有孩子的美國家庭的食物充足率

（二）雙重保障：從靈活的食物供應(yīng)到及時(shí)的膳食補(bǔ)助

新冠疫情期間，除了上文提及的直接的食物保障外，美國政府還新出臺了疫情電子轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。該項(xiàng)目通過發(fā)放膳食補(bǔ)助的方式，向?qū)W校因疫情停課連續(xù)超過5 天且疫情發(fā)生前可以享受免費(fèi)或優(yōu)惠午餐和早餐的學(xué)生提供膳食補(bǔ)助。①Shahin J.Snap Covid19 Pebtqa[EB/OL].(2020-04-15)[2020-05-10].https://fns-prod.azureedge.net/sites/default/files/resourcefiles/SNAP-COVID-PEBTQA.pdf.每個符合條件的學(xué)生平均每天可以拿到5.7 美元的補(bǔ)助，這一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是以在校學(xué)生每天能同時(shí)享受一頓免費(fèi)午餐和一頓免費(fèi)早餐的標(biāo)準(zhǔn)來制定的。①正常情況下只能享受優(yōu)惠營養(yǎng)餐的學(xué)生同樣可以獲得5.7 美元/生/天（周一至周五），等同于兩頓免費(fèi)營養(yǎng)餐的等值補(bǔ)助。補(bǔ)助時(shí)間從學(xué)生所在學(xué)校關(guān)閉之日算起，依據(jù)各州學(xué)校開學(xué)時(shí)間來確定這一項(xiàng)目的終止時(shí)間。每周按5 天計(jì)算，每個學(xué)生每個月可以獲得累計(jì)114 美元的補(bǔ)助（見表2）。學(xué)生在獲得該補(bǔ)助的同時(shí)還可以參加其他營養(yǎng)餐項(xiàng)目。例如：領(lǐng)取了疫情電子轉(zhuǎn)移支付的學(xué)生同樣可以參加暑假學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目和無縫暑期項(xiàng)目，②Shahin J.Snap Covid19 Pebtqa[EB/OL].(2020-04-15)[2020-05-10].https://fns-prod.azureedge.net/sites/default/files/resourcefiles/SNAP-COVID-PEBTQA.pdf.真正實(shí)現(xiàn)了從食物到補(bǔ)助的雙重保障。這一項(xiàng)目的順利實(shí)施還離不開以信息化手段作支撐的學(xué)生資格認(rèn)證系統(tǒng)和指定消費(fèi)用途的服務(wù)模式。

表2 疫情電子轉(zhuǎn)移支付、國家學(xué)校午餐項(xiàng)目和學(xué)校早餐項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)對比（單位：美元）

1.便捷高效：信息化手段輔助學(xué)生資格認(rèn)證

在新冠疫情流行的大背景下，為避免不必要的接觸，地方食品與營養(yǎng)局主要通過與教育部門信息共享的方式來識別和確定學(xué)生是否享有疫情電子轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的資格。符合條件的學(xué)生會自動獲得相應(yīng)補(bǔ)助，政府直接劃撥膳食補(bǔ)助到PEBT 卡上，而這一部分學(xué)生占到了所有具備PEBT 資格學(xué)生總數(shù)的一半以上。①Neuberger Z.,et al.Lessons from Early Implementation of Pandemic-Ebt[EB/OL].(2020-10-30)[2020-11-02].https://www.cbpp.org/research/food-assistance/lessons-from-early-implementation-of-pandemic-ebt.新冠疫情伊始，國會通過的《家庭第一：新冠疫情應(yīng)對法案》就明確要求農(nóng)業(yè)部長授權(quán)各州的教育主管部門和學(xué)生營養(yǎng)餐主管部門與補(bǔ)充營養(yǎng)協(xié)助項(xiàng)目的主管部門互通和共享學(xué)生信息，②補(bǔ)充營養(yǎng)援助計(jì)劃（Supplemental Nutrition Assistance Program，SNAP）是一個聯(lián)邦資助項(xiàng)目，旨在為低收入的家庭和個人提供購買食物的補(bǔ)助，有半個多世紀(jì)的歷史。同時(shí)，州主管部門、學(xué)區(qū)、社區(qū)組織等還通過社交媒體、電郵、短信等方式宣傳疫情電子轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，以確保所有符合條件的學(xué)生都能得到相應(yīng)的補(bǔ)助。③Pandemic Ebt (P-Ebt) Communications Toolkit[EB/OL].(2020-05-21)[2020-11-01].https://frac.org/wp-content/uploads/PEBTComm-Toolkit.pdf.

疫情電子轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目主要依托已有的補(bǔ)充營養(yǎng)協(xié)助項(xiàng)目來實(shí)施，即主要通過電子轉(zhuǎn)移支付卡來發(fā)放學(xué)生營養(yǎng)膳食補(bǔ)助。④電子轉(zhuǎn)移支付卡是一個電子轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)（Electronic Benefit Transfer，EBT），持卡者可以將政府給予的補(bǔ)助從聯(lián)邦賬戶轉(zhuǎn)給提供食物的零售商，用于支付購買食物的費(fèi)用。EBT 卡的重要功能之一就是為落實(shí)“補(bǔ)充營養(yǎng)援助計(jì)劃”服務(wù)的。從2004年開始，“補(bǔ)充營養(yǎng)改善計(jì)劃”通過EBT 卡的引入取代了之前郵寄食物券的做法。新增的符合該項(xiàng)目資格的學(xué)生，無需提供社保號碼、出生日期和學(xué)生簽名就可以獲得相應(yīng)補(bǔ)助，⑤Shahin J.Snap Covid19 Pebtqa[EB/OL].(2020-04-15)[2020-05-10].https://fns-prod.azureedge.net/sites/default/files/resourcefiles/SNAP-COVID-PEBTQA.pdf.這樣的規(guī)定大大簡化了申請程序，避免了人與人之間的直接接觸，符合社交距離的原則。

2.資金使用效率高：指定商店購買指定食物

指定消費(fèi)用途確保每一分錢都用于購買食物，相當(dāng)程度上保證了資金不被挪作他用。疫情電子轉(zhuǎn)移支付卡類似借記卡，可在美國本土范圍內(nèi)任何提供疫情電子轉(zhuǎn)移支付優(yōu)惠的地方消費(fèi)，例如：學(xué)生利用PEBT 卡能夠在絕大部分的雜貨店購買食物，也可以在亞馬遜和沃爾瑪?shù)入娚唐脚_購買食物。同時(shí)，為了確保疫情電子轉(zhuǎn)移支付切實(shí)發(fā)揮膳食補(bǔ)助的作用，聯(lián)邦食品與營養(yǎng)局還對PEBT 卡的消費(fèi)內(nèi)容和種類做了規(guī)定，PEBT 卡可以購買水果、蔬菜、肉、蛋、奶、谷類食品等維持基本生存需要的食品，但不能購買酒、化妝品等與食物不相關(guān)的物品。⑥NC.How to Use Your PEBT Card[EB/OL].(2020-04-10)[2020-04-30].https://files.nc.gov/ncdhhs/pebt/PEBT-HowToUse-web.pdf.

從實(shí)施效果來看，疫情電子轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的效果是立竿見影的。作為國際知名智庫的布魯金斯學(xué)會（Brookings Institution），其下設(shè)的漢密爾頓項(xiàng)目（Hamilton Project）認(rèn)為 “在PEBT 卡發(fā)放后的一周，來自最低收入家庭兒童的食物困難降低了30%，估計(jì)至少有270 萬到390 萬的兒童擺脫了饑餓”。⑦Lauren Bauer,et al.The Effect of Pandemic Ebt on Measures of Food Hardship[EB/OL].(2020-07-20)[2020-08-03].https://www.hamiltonproject.org/assets/files/P-EBT_LO_7.30.pdf.應(yīng)該說，這一評估結(jié)論充分肯定了美國兒童營養(yǎng)餐項(xiàng)目在疫情防控期間所發(fā)揮的應(yīng)急和兜底作用。

（三）相輔相成：不容小覷的民間力量

新冠疫情期間，除了以聯(lián)邦和州的食品與營養(yǎng)局為代表的官方組織提供的學(xué)生營養(yǎng)餐和相應(yīng)補(bǔ)助外，以“賑濟(jì)美國”（Feeding America，F(xiàn)A）、“分享我們的力量”（Share Our Strength，SOS）、“喂養(yǎng)孩子”（Feed the Children，F(xiàn)C）等為代表的非營利的民間組織在彌補(bǔ)官方營養(yǎng)餐供應(yīng)的空檔期、強(qiáng)化官方營養(yǎng)餐的薄弱環(huán)節(jié)、保障疫情防控期間學(xué)生營養(yǎng)不中斷等方面也發(fā)揮了重要作用。①“賑濟(jì)美國”是一家超過40年歷史的慈善組織，通過布局在全美范圍內(nèi)200 家食物銀行，為老年人、兒童等弱勢群體提供食物。②“分享我們的力量”是一家有著30 多年歷史的專為消除美國兒童饑餓而成立的非營利組織。③“喂養(yǎng)孩子”是一家有著40 多年歷史的非營利組織，主要為美國本土和全球十多個國家的兒童提供食物。

各民間組織在供應(yīng)學(xué)生營養(yǎng)餐上有各自的特色和工作重點(diǎn)。疫情防控期間，“賑濟(jì)美國”利用其分布在全美的200 家食物銀行（Food Bank）和6 萬個食物供應(yīng)點(diǎn)來分發(fā)食物。作為“賑濟(jì)美國”專門服務(wù)兒童的學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目，“夏季營養(yǎng)餐項(xiàng)目”（Summer Meal Programs）主要通過向?qū)W生提供可存放多天的預(yù)先包裝的食品、允許學(xué)生帶回家吃、為分發(fā)食物的學(xué)校免費(fèi)運(yùn)送食物、建立移動餐車、利用校車為學(xué)生送餐到家或公交車站等多種手段向?qū)W生供餐，④Morello P.4 Ways Food Banks Are Feeding Kids Right Now[EB/OL].(2020-08-14)[2021-01-07].https://www.feedingamerica.org/hunger-blog/4-ways-food-banks-are-feeding-kids-right-now.起到了補(bǔ)充官方暑期食物服務(wù)項(xiàng)目的作用。疫情防控期間，分享我們的力量下設(shè)的“沒有孩子饑餓”（No Kid Hungry）項(xiàng)目主要通過尋找和補(bǔ)充夏季營養(yǎng)餐的供應(yīng)點(diǎn)、向?qū)W生發(fā)送免費(fèi)營養(yǎng)餐供應(yīng)點(diǎn)的位置和運(yùn)營時(shí)間信息的短信、免費(fèi)送餐到家、贊助支持學(xué)生營養(yǎng)餐的專業(yè)機(jī)構(gòu)、指導(dǎo)家庭在收入有限的情況下如何購物和做飯等方式來幫助學(xué)生獲取營養(yǎng)餐。⑤NKH.No Kids Hungry Responds Coronavirus[EB/OL].(2020-03-20)[2020-11-01].https://www.nokidhungry.org/coronavirus.

此外，這些慈善組織往往還利用自身強(qiáng)大的號召力向全社會募集資金并將捐贈所得用于為貧困學(xué)生提供營養(yǎng)。例如：疫情防控期間，“賑濟(jì)美國”組織成立了專門的新冠疫情應(yīng)對基金來接受社會捐款。這一基金僅2020年就獲得了全社會高達(dá)3.26 億美元的各類捐助，這些資金主要用于食物設(shè)備和物資支出、工作人員工資、技術(shù)保障支出、交通費(fèi)用等。從2020年的3 月到2021年的1 月，“賑濟(jì)美國”還利用分布在全美的200 余家食物銀行向?qū)W齡兒童等弱勢群體累計(jì)發(fā)放60 億份餐食。⑥Feeding America[EB/OL].(2020-04-05)[2020-11-01].https://www.feedingamerica.org/take-action/coronavirus/emergency-grants.“沒有孩子饑餓”項(xiàng)目向全美1000 多所學(xué)校和社區(qū)團(tuán)體發(fā)放了超過4 千萬美元的緊急援助。⑦同本頁⑤?！拔桂B(yǎng)兒童”作為一個專門為緩解兒童饑餓而成立的慈善組織已經(jīng)分發(fā)了價(jià)值1.83 億美元的食品和物資。⑧Feed the Children[EB/OL].(2020-03-21) [2020-11-01].https://www.feedthechildren.org/our-work/disaster-response/covid-19/.

疫情防控期間，除了上述提到的民間組織為全美兒童服務(wù)，同時(shí)也有大量的區(qū)域性民間組織為一定范圍內(nèi)的兒童提供營養(yǎng)。例如：加利福尼亞州的“免于饑餓”（Freedom from Hunger）、紐約州的“紐約市食物銀行”（Food Bank for New York City）以及明尼蘇達(dá)州的“面包和魚”（Loaves & Fishes）等。除了直接提供食物給學(xué)齡兒童外，為數(shù)不少的民間團(tuán)體和慈善組織在接受社會捐贈、提供專業(yè)指導(dǎo)、提供相關(guān)信息方面也發(fā)揮了積極的作用，例如：學(xué)校營養(yǎng)協(xié)會組織（School Nutrition Association）和健康兒童行動組織 （Action for Healthy Kids）。

三、討論與啟示

新冠疫情防控期間，基于長期的經(jīng)驗(yàn)積累與實(shí)踐以及相對健全的應(yīng)急機(jī)制，美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目應(yīng)急和兜底的作用得到充分彰顯，基本保障了學(xué)生營養(yǎng)不中斷。與此同時(shí)，研究也發(fā)現(xiàn)其營養(yǎng)餐項(xiàng)目仍然存在不同程度的問題和改進(jìn)的空間。首先，美國營養(yǎng)餐項(xiàng)目易被政黨利益裹挾，延緩了營養(yǎng)餐質(zhì)量改善的進(jìn)程。疫情期間，當(dāng)某一政黨提出提高營養(yǎng)餐標(biāo)準(zhǔn)的主張后，存在被反對黨否決的可能，民間的學(xué)生營養(yǎng)餐組織還需要專門組織人手向國會議員展示基層的情況以促使國會議員支持法案，①Feed the Children[EB/OL].(2020-03-21) [2020-11-01].https://www.feedthechildren.org/our-work/disaster-response/covid-19/.這在一定程度上延緩了營養(yǎng)餐質(zhì)量改善的進(jìn)程。例如：新冠疫情期間，關(guān)于疫情電子轉(zhuǎn)移支付的供應(yīng)期限是否延期到2021 學(xué)年底這一問題，兩黨就存在分歧和爭議。②NKH.Statement: Final Budget Deal Shows Bipartisan Support for Hungry[EB/OL].(2020-09-30)[2020-10-03].https://www.nokidhungry.org/who-we-are/pressroom/statement-final-budget-deal-shows-bipartisan-support-hungry-kids.盡管這項(xiàng)議案最后獲得國會通過，但這在某種程度上也反映了美國兩黨博弈對學(xué)生福利的影響。其次，食物種類大大減少，學(xué)生多樣化需求尚未得到完全滿足。新冠疫情期間，盡管美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目為學(xué)生提供了較為充足的食物，基本保障了學(xué)生營養(yǎng)不中斷，但是學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目仍存在食物種類有限、學(xué)生多樣化需求難以完全得到滿足等問題。例如：即使美國食品與營養(yǎng)局自新冠爆發(fā)以來一直在推動出臺新的政策，以盡可能滿足學(xué)生對新鮮水果、蔬菜和零食的需求，但迄今為止，學(xué)生仍未能廣泛地享受到水果、牛奶和蔬菜等食物。③FNS.Fresh Fruit and Vegetable Program Parent Pick up Waiver[EB/OL].(2020-12-15 )[2020-12-30].https://www.fns.usda.gov/ffvp/covid19-waiver#altsite-1.

雖然美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目仍有待改善，但不可否認(rèn)的是，無論是機(jī)制建設(shè)還是發(fā)展與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目在應(yīng)對重大突發(fā)公共危機(jī)方面相對成熟，其積累的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)的問題對于完善和改進(jìn)我國現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃，特別是保障重大突發(fā)公共危機(jī)下我國學(xué)生營養(yǎng)不中斷，具有一定的啟發(fā)意義。因此，立足于我國仍處于營養(yǎng)改善計(jì)劃發(fā)展初期的實(shí)際情況，本研究嘗試從以下幾個方面提出相應(yīng)的建議。

（一）拓寬學(xué)生營養(yǎng)餐的保障路徑，逐步建立以村（社區(qū)）為依托的學(xué)生營養(yǎng)餐應(yīng)急和假期供應(yīng)體系

美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開其多樣化的營養(yǎng)餐種類和完善的社會保障體系。在此次疫情中，專門服務(wù)于學(xué)生假期的暑期食物項(xiàng)目、無縫暑期項(xiàng)目和放學(xué)后零食和晚餐項(xiàng)目為接受K-12 教育的學(xué)生提供了堅(jiān)實(shí)的營養(yǎng)保障。個體成長的連續(xù)性決定了營養(yǎng)餐不宜中斷，此次疫情更凸顯了建立健全學(xué)生營養(yǎng)餐假期和應(yīng)急供應(yīng)體系的必要性和緊迫性。因此，為解決假期和突發(fā)情況下學(xué)生營養(yǎng)容易中斷的問題，要利用村（社區(qū)）為單位的居民自治組織在信息掌握、協(xié)調(diào)動員、快速響應(yīng)等方面的優(yōu)勢，充分發(fā)揮其在保障假期和應(yīng)急時(shí)期學(xué)生營養(yǎng)不中斷方面應(yīng)有的作用。因此，我們應(yīng)依托村（居）委會、借助村集體（社區(qū)）的力量，建立以村（社區(qū)）為單位的學(xué)生營養(yǎng)餐應(yīng)急和假期供應(yīng)體系。具體來看，在假期和發(fā)生公共危機(jī)時(shí)，由村（社區(qū)）工作人員定期向正常情況下有資格享受免費(fèi)和優(yōu)惠營養(yǎng)餐的學(xué)生提供安全、衛(wèi)生、易儲存、易加工、富含營養(yǎng)的盡可能種類豐富的食物，例如：肉、蛋、奶、蔬菜、水果等，或以不低于正常情況下營養(yǎng)餐補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放指定用途的消費(fèi)券等。同時(shí)，享受應(yīng)急營養(yǎng)餐資助學(xué)生所在的家庭可以向社會保障部門提出食物援助或食物補(bǔ)助的申請，即通過資助貧困學(xué)生全部家庭成員的方式來確保學(xué)生營養(yǎng)補(bǔ)助都能吃到孩子嘴里。①資助全家可以在一定程度上避免本應(yīng)用于貧困學(xué)生的營養(yǎng)補(bǔ)助被其他家庭成員占用。學(xué)生本人食物補(bǔ)助、其他家庭成員食物補(bǔ)助所需的資金則分別由學(xué)生營養(yǎng)餐體系和其它社會保障體系承擔(dān)。所有膳食補(bǔ)助均須通過消費(fèi)券在指定場所消費(fèi)，并明確消費(fèi)內(nèi)容和消費(fèi)用途，確保所有補(bǔ)助全部用來滿足基本的營養(yǎng)需求。

（二）充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，盡早建立精準(zhǔn)的學(xué)生營養(yǎng)餐資格認(rèn)證體系

精準(zhǔn)識別出需要營養(yǎng)資助的學(xué)生是重大公共危機(jī)下有效落實(shí)營養(yǎng)補(bǔ)助、大規(guī)模提供假期營養(yǎng)餐資助服務(wù)的前提和基礎(chǔ)?，F(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃是以地區(qū)為單位來確定目標(biāo)人群的，②我國營養(yǎng)餐項(xiàng)目包括國家試點(diǎn)縣和地方試點(diǎn)縣，前者主要面向原集中連片特困地區(qū)，后者由地方政府自行劃定范圍。帶來了資源配置效率不高的問題。從一般經(jīng)驗(yàn)來看，原國貧縣有相對富裕的家庭，小康村也可能存在食不果腹的家庭，簡單以農(nóng)村為界、以原國貧縣為界來劃分營養(yǎng)餐供給區(qū)域的做法不免過于粗糙，這在某種程度上也導(dǎo)致了學(xué)生浪費(fèi)糧食現(xiàn)象的發(fā)生。另外，截至2020年12 月，所有國貧縣已全部摘帽，這也表明仍以地區(qū)來劃分學(xué)生營養(yǎng)餐的服務(wù)范圍顯然不是最優(yōu)選擇。盡早建立更加規(guī)范有效的學(xué)生營養(yǎng)餐資格認(rèn)證體系、提高營養(yǎng)餐幫扶的精準(zhǔn)性應(yīng)是下一階段營養(yǎng)改善計(jì)劃的著力點(diǎn)之一。第一，要打破部門間的信息壁壘，用信息化手段完成家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資格認(rèn)證，提高資源配置效率。中央政府可以通過成立專門的聯(lián)合工作機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理，逐步建立起教育系統(tǒng)與稅務(wù)、工商、人社、民政、銀行、金融公司、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)的信息共享和互相驗(yàn)證機(jī)制，形成應(yīng)急狀態(tài)下信息共享無障礙的基本工作機(jī)制，建立學(xué)生個人及家庭在工商登記、銀行大額轉(zhuǎn)賬、納稅記錄、社會福利補(bǔ)貼等方面的主要收支數(shù)據(jù)庫，盡量摸清學(xué)生家庭收入和財(cái)產(chǎn)等方面的信息，為確認(rèn)學(xué)生營養(yǎng)餐資格提供基本參考。第二，要切實(shí)加強(qiáng)對學(xué)生及其家庭隱私的保護(hù)。相關(guān)職能部門和工作人員在工作的過程中要嚴(yán)格遵守《數(shù)據(jù)安全法》等有關(guān)規(guī)定，尊重學(xué)生的個人隱私，確保相關(guān)信息不被泄露、不被挪作他用等。第三，利用建立好的學(xué)生家庭基本財(cái)產(chǎn)信息構(gòu)建精確到學(xué)生個人的營養(yǎng)餐資助服務(wù)體系，并允許學(xué)生自行退出和加入營養(yǎng)餐項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)貧困學(xué)生精準(zhǔn)覆蓋，進(jìn)而達(dá)到提高資源使用效率和資助針對性、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的目的。例如：來自單親家庭的學(xué)生、留守兒童、享受國家義務(wù)教育階段“一補(bǔ)”（家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生補(bǔ)助）政策的學(xué)生等群體宜成為學(xué)生營養(yǎng)餐優(yōu)先和重點(diǎn)關(guān)注的群體，甚至為這些學(xué)生提供免費(fèi)的營養(yǎng)餐。

（三）鼓勵民間力量參與學(xué)生營養(yǎng)餐事業(yè)，形成國家和民間力量互補(bǔ)的學(xué)生營養(yǎng)餐供給體系

疫情防控期間，民間組織在保障美國學(xué)生營養(yǎng)餐項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中功不可沒。我國自2011年試點(diǎn)“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃”以來，所有的投入都來自地方政府和中央政府，①根據(jù)教育部督導(dǎo)局2020年5 月發(fā)布的《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施情況總結(jié)報(bào)告》，2011-2019年，中央財(cái)政累計(jì)安排膳食補(bǔ)助資金約1472 億元，地方財(cái)政累計(jì)投入約700 億元。民間力量相對薄弱。在供餐成本只升不降、供餐質(zhì)量逐步提高、供餐需求日趨多樣化的背景下，完全依靠政府供給營養(yǎng)餐的模式難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。因此，要鼓勵、引導(dǎo)、吸引社會慈善組織加入學(xué)生營養(yǎng)餐事業(yè)中，各地要逐步培育和發(fā)展一批示范性的、專門供給學(xué)生營養(yǎng)餐的社會慈善組織，以緩解官方提供營養(yǎng)餐所面臨的資金短缺和人手不足的壓力。具體可以通過如下手段來推動慈善組織參與營養(yǎng)改善計(jì)劃：第一，為符合資質(zhì)的慈善組織提供稅收、土地征用等方面的優(yōu)惠，鼓勵其向社會募捐，最大限度地吸引符合條件的慈善組織加入營養(yǎng)餐事業(yè)中，以提高營養(yǎng)餐的供給能力和供給水平；第二，在條件允許的情況下，支持慈善組織在營養(yǎng)餐資助學(xué)生分布密集的村（社區(qū)）設(shè)立移動廚房、流動飯店，采取直接方式或與當(dāng)?shù)卮澹ㄉ鐓^(qū)）合作的方式為符合條件的、來自農(nóng)村貧困家庭的學(xué)生在假期和突發(fā)情況下提供安全營養(yǎng)的食物，所供應(yīng)食物的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于學(xué)校所供應(yīng)營養(yǎng)餐的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，確保學(xué)生營養(yǎng)不中斷；第三，充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能，以食品安全和資金安全為底線，嚴(yán)格準(zhǔn)入和退出機(jī)制，審計(jì)部門、市場監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生部門等官方組織要不定期對供餐實(shí)體的衛(wèi)生、資金狀況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，確保供餐食堂、伙房的安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)不低于學(xué)校食堂的安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，確保資金使用公開透明、合法合規(guī)，最終形成以官方力量為主導(dǎo)、民間力量為補(bǔ)充的學(xué)生營養(yǎng)餐供給模式；第四，充分發(fā)揮慈善組織在人員配備靈活、志愿者零成本等方面的優(yōu)勢，鼓勵其參與到協(xié)助村（居）委會采購、制作、發(fā)放和派送食物的過程中，以分擔(dān)村（社區(qū)）的供餐壓力，最大限度地發(fā)揮慈善組織的服務(wù)和奉獻(xiàn)作用。