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    政策執(zhí)行的制約因素分析及對策研究

    2022-05-10 02:41:06邱小珊
    科學(xué)家 2022年4期
    關(guān)鍵詞:政策執(zhí)行制約因素對策研究

    邱小珊

    摘要:本文通過對政策執(zhí)行進行研究,分析制約政策執(zhí)行的六因素,并因地制宜且注重實效地學(xué)習(xí)和借鑒先進理論,提出相應(yīng)解決的對策,以期解決執(zhí)行失職、執(zhí)行濫權(quán)、執(zhí)行越權(quán)、執(zhí)行矛盾、執(zhí)行低效的問題,從而增強執(zhí)行力,提高行政效率,使政策得到有效執(zhí)行,政策目標(biāo)得到實現(xiàn),政策問題得到切實解決。

    關(guān)鍵詞:政策執(zhí)行;制約因素;對策研究

    2006年,“執(zhí)行力”概念首次被寫進《政府工作報告》,標(biāo)志著政府執(zhí)行力建設(shè)被正式提上政府改革和建設(shè)的日程上。黨的十八大以后,幾乎每年的《政府工作報告》都提及“執(zhí)行力”,2021年更是上升為“政治執(zhí)行力”。中央政策要求“不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力”,這一重要論述在國家各級會議上頻繁出現(xiàn),足見其重要性。

    一、我國政策執(zhí)行存在的問題

    (一)執(zhí)行失職

    執(zhí)行失職是政府職能缺位的表現(xiàn),是一種嚴(yán)重的失職、瀆職行為,由此引發(fā)的行政糾紛嚴(yán)重?fù)p害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,同時也嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。現(xiàn)實中表現(xiàn)為:有令不行、逃避執(zhí)行、虛假執(zhí)行、被動執(zhí)行。因此,執(zhí)行失職對政府形象的損害也是非常嚴(yán)重。

    (二)執(zhí)行濫權(quán)

    一些執(zhí)法部門和執(zhí)行人員由于政策水平低或道德素質(zhì)差,或是出于尋租、謀私的心理,或是由于對政策理解不透徹,而不適當(dāng)?shù)厥褂米杂刹昧繖?quán),對不同的政策目標(biāo)團體采取不同的標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)重違背了政策的公平、公正原則,損害了公共政策的整體效果?,F(xiàn)實中表現(xiàn)為:選擇執(zhí)行、歪曲執(zhí)行、教條執(zhí)行。

    (三)執(zhí)行越權(quán)

    依照法律的規(guī)定,每個行政主體的權(quán)力都有一定的地域、事務(wù)、程度、層級權(quán)限的限制,行政執(zhí)行行為在運行的過程中超越這個限制就可能侵犯其他行政主體的權(quán)力,構(gòu)成執(zhí)行越權(quán)。越權(quán)無效的核心內(nèi)容是:越權(quán)的政府行為不具有法律效力。該原則既是約束政府實體行為也約束其程序行為?,F(xiàn)實中表現(xiàn)為:有禁不止、越位執(zhí)行、附加執(zhí)行。

    (四)執(zhí)行矛盾

    在現(xiàn)實工作中,由于部門之間職責(zé)劃分不清晰,有時有一些政策在執(zhí)行過程中會因部門之間的權(quán)與利的爭奪,部門間的紅頭文件或執(zhí)行文書相互打架,政出多門,而使政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象。一項公共政策由幾個部門共同執(zhí)行時,有時還會出現(xiàn)兩樣結(jié)果,使政策對象難以適從,不知聽從那一個部門的執(zhí)行意見或決定。

    (五)執(zhí)行低效

    政府執(zhí)行力的衡量標(biāo)準(zhǔn)不僅要看投入,更應(yīng)該注重產(chǎn)出和結(jié)果?,F(xiàn)實中,往往是政府執(zhí)行過程中投入巨大,結(jié)果收效卻甚微,導(dǎo)致執(zhí)行成本居高不下?,F(xiàn)實中表現(xiàn)為:執(zhí)行不順暢、執(zhí)行成本高昂。

    二、制約政策執(zhí)行的因素

    (一)利益因素

    主要是指政策制定者與執(zhí)行者的利益差別,這是制約政策執(zhí)行的首要因素。政策制定者與執(zhí)行者所代表的利益是有差別的,由于政策是集中制定的,政策制定者考慮的是整體利益。而政策執(zhí)行是分散進行的,執(zhí)行者往往要考慮其局部利益,這種局部利益與整體利益的差別性,往往制約著政策的執(zhí)行。當(dāng)執(zhí)行者千方百計使政策的執(zhí)行效果偏向自己的利益取向時,就可能使原有的決策達不到既定的目標(biāo)。

    (二)信息因素

    主要是指信息傳遞有效性,這是制約政策執(zhí)行的核心因素。行政管理政策的執(zhí)行過程實質(zhì)上是一個信息的傳遞過程,存在著信息的發(fā)散和匯集兩個方面:信息的發(fā)散主要是指行政組織向社會釋放、傳遞有效的信息,使社會團體、各經(jīng)濟主體、民眾了解政策的趨向、內(nèi)容、特征;依據(jù)這些反饋信息調(diào)整執(zhí)行方法和策略,從而增加政策的執(zhí)行效果。相反,政策信息的傳遞如果是無效的,其結(jié)果要么是信息無法獲得,或信息的失信,這都會影響到政策的執(zhí)行。

    (三)制度因素

    主要是指政策評估制度的健全程度,這是制約政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素。政策評估是政策執(zhí)行中的一個重要環(huán)節(jié),但是一直沒有受到足夠的重視,往往熱衷于制定政策、宣傳政策,而忽視政策的評估,客觀上助長了決策的隨意性、盲目性。且公共政策執(zhí)行力的評估結(jié)果受多方面的影響,首先是政策目標(biāo)是否清楚;其次是執(zhí)行活動的內(nèi)容和結(jié)果是否清楚;最后是否有足夠充分全面真實的信息。

    (四)環(huán)境因素

    主要是指政策環(huán)境的優(yōu)化程度,這是制約政策執(zhí)行的外部因素。環(huán)境因素包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、人文環(huán)境。公共政策本身就是一種復(fù)雜的政治行為,公共政策執(zhí)行子系統(tǒng)的輸入與輸出都離不開政治環(huán)境的影響。經(jīng)濟環(huán)境是公共政策執(zhí)行最深層次的環(huán)境,是公共政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。文化環(huán)境主要指政策執(zhí)行系統(tǒng)以外的社會價值觀念、傳統(tǒng)習(xí)俗、社會心理和行為模式等。人文環(huán)境包括兩方面:一是政策執(zhí)行者的責(zé)任感、工作作風(fēng)及其事業(yè)心,還涉及執(zhí)行者的業(yè)務(wù)水平和能力、政策的掌握水平與尺度;二是目標(biāo)群體的政治態(tài)度、信仰、情感、價值取向。

    (五)資源因素

    主要是指執(zhí)行人員、必要的財力及管理資源等資源投入的力度,這是制約政策執(zhí)行的根本因素。資源投入度是要素的總和,也是一切行動的依托。政策執(zhí)行同樣依托必要的資源。

    (六)組織因素

    主要是指執(zhí)行組織機構(gòu)的合理性、權(quán)責(zé)的明確性,這是制約政策執(zhí)行的直接因素。政策執(zhí)行是一種組織行為,需要依托堅強有力的政府組織,因此分析組織的配置情況對于政策執(zhí)行分析是不可或缺的,執(zhí)行組織機構(gòu)的合理性、權(quán)責(zé)的明確性直接對政策執(zhí)行的力度與效度產(chǎn)生重大影響。

    三、解決政策執(zhí)行難問題的對策

    (一)制定良好的公共政策

    首先,公共政策的制定必須合法化。公共政策只有產(chǎn)生于嚴(yán)密的制度安排下,才能保證公共政策制定的確定性和規(guī)范性。其次,公共政策的制定必須科學(xué)化??茖W(xué)化是提高行政管理執(zhí)行的主導(dǎo),要使行政管理政策有好的執(zhí)行,就必須首先保證政策的科學(xué)性。再者,公共政策制定過程應(yīng)公開化。公共選擇決策模式指出:國家和政府中的決策人和其他人沒什么兩樣,既不會更好,也不會更壞,都一樣會犯錯誤。所以,必須限制公共政策制定者的特權(quán),建立內(nèi)外部約束和監(jiān)督機制,實現(xiàn)公共政策的透明制定,杜絕“黑箱操作”現(xiàn)象。第四,增強公共政策制定中的民主化?,F(xiàn)代公共政策制定中的一個重要價值取向就是決策民主化,它追求社會平等,強調(diào)公眾參與,廣泛集中民智,從而避免決策權(quán)力濫用和寡頭決策,減少公共決策制定和執(zhí)行中的風(fēng)險因素。最后,要加強公共政策執(zhí)行的成本與收益分析。這有利于提高效益,尤其是經(jīng)濟效益。如果一項公共政策制定和執(zhí)行的難度很大,那么其預(yù)期障礙就大。

    (二)調(diào)整政策執(zhí)行者的利益傾向

    公共政策執(zhí)行者的利益傾向是客觀存在的,因此,政策制定者制定政策方案時,起碼要有如下的考慮。首先,要充分利用政策執(zhí)行者的積極性和主動性全力推動對其自身有利的政策執(zhí)行。其次,要盡量避免依靠那些受到政策不利影響的執(zhí)行者去執(zhí)行政策。事實上,由于公共政策的執(zhí)行者常常是無法選擇的,就特別需要用思想教育和紀(jì)律約束兩種手段來調(diào)整他們的利益傾向,但根本上應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟體制和深化政治體制改革。一方面,通過轉(zhuǎn)變政府職能,使政府從原來的復(fù)雜利益關(guān)系中脫離出來,真正置身于社會公共事務(wù)管理者的位置。另一方面,不斷完善國家公務(wù)員制度,建立公務(wù)員管理機制,形成有關(guān)公共政策執(zhí)行者的獨立完整的管理體制,避免他們受到某些不當(dāng)利益因素的干擾。

    (三)完善公共政策執(zhí)行體制

    擴大公共政策執(zhí)行主體的范圍,使公共政策執(zhí)行的同體化與異體化同步發(fā)展。政府制定的公共政策,一部分由政府執(zhí)行機構(gòu)和人員承擔(dān),即公共政策制定與執(zhí)行的同體化;另一部分可以面向社會,引入市場競爭機制,采用出租、承包、委托、簽訂合同等形式由非政府公共組織或其他組織執(zhí)行,即公共政策制定與執(zhí)行的異體化。這就意味著把原來由政府壟斷的公共權(quán)力越來越多地轉(zhuǎn)移給公民社會,在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域引入競爭機制,從而改變傳統(tǒng)公共政策執(zhí)行中由于缺乏競爭而由政府的一個機構(gòu)或部門獨攬某項公共政策執(zhí)行權(quán)力的局面,相應(yīng)地也可以降低政策執(zhí)行成本、提高政策執(zhí)行效率,而且可以加強政策制定系統(tǒng)與公民社會的溝通與互動,減少公共政策執(zhí)行的阻力。

    (四)加強對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督

    首先,增強政策執(zhí)行活動的透明度。依規(guī)將政策執(zhí)行活動在一定范圍內(nèi)公布于眾,置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下,為使政策執(zhí)行過程中權(quán)力接受監(jiān)督提供前提條件,防治因權(quán)力錯位而導(dǎo)致政策執(zhí)行低效。其次,強化國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能。從制度上保障作為國家權(quán)力機關(guān)的各級人大不僅形式上有職而且實質(zhì)上有權(quán),進一步落實和完善相關(guān)法律法規(guī),為人大有效地履行其監(jiān)督政府的職能提供更為完善的法律保障。第三,保證專門監(jiān)督機構(gòu)的獨立地位。將監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)行的所謂雙重領(lǐng)導(dǎo)體制真正變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制,改變作為監(jiān)督主體的監(jiān)督機構(gòu)實際上受制于作為監(jiān)督客體的同級黨政部門的狀況,從根本上建立獨立運行的監(jiān)督機制。第四,落實和完善各項社會監(jiān)督制度。加強社會監(jiān)督方面的立法,盡快制定相關(guān)法律法規(guī),確保社會監(jiān)督權(quán)力在政策執(zhí)行過程中的充分運用和社會監(jiān)督行為的規(guī)范化。

    (五)提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)

    公共政策執(zhí)行者是政策實施中的能動因素,他們的政治思想道德素質(zhì)、心理素質(zhì)和知識能力素質(zhì)的優(yōu)劣決定著能動性發(fā)揮的大小。這就要求提高公共政策執(zhí)行者的思想政治素質(zhì),增強大局觀念,強化自律精神,規(guī)范執(zhí)行行為,自覺抵制各種腐朽思想的侵襲;這就要求提高公共政策執(zhí)行者的專業(yè)技術(shù)水平,提高準(zhǔn)確理解和把握政策規(guī)定的能力,提高制定執(zhí)行計劃的能力,提高政策執(zhí)行的實踐能力;這就要求增強實際工作的經(jīng)驗尤其是處理公共關(guān)系的經(jīng)驗,增強吃苦耐勞,不怕挫折,不怕失敗的心理素質(zhì),能正確地預(yù)測“危機”,隨機應(yīng)變和積極進取地執(zhí)行公共政策。

    (六)從多角度調(diào)節(jié)目標(biāo)群體

    目標(biāo)群體也是利益群體,也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目標(biāo)群體,就容易被他們接受,因此,要想讓目標(biāo)群體接受政策,順暢執(zhí)行政策,一方面加大適當(dāng)補償和強制之外,更重要的是進行政策宣傳、解釋,使合法化的、科學(xué)化的政策的可接受性高。同時,強化目標(biāo)群體的政治社會化程度。任何國家都要通過家庭、學(xué)校教育、大眾傳媒等渠道使人們完成有利于該社會制度的社會化過程。成功的政治社會化能擴大對公眾的政策宣傳,增強公眾的政治參與性和政策認(rèn)同感,自動傾向于接受政府制定的公共政策,積極配合政策的執(zhí)行。

    參考文獻

    [1]洪富艷,王舜禹.政府公共政策執(zhí)行偏差分析及對策[J].公關(guān)世界,2022(01):57-59.

    [2]朱磊.論公共政策執(zhí)行力及其影響因素[J].質(zhì)量與市場,2021(16):124-126.

    [3]于波、周柏春《公共政策執(zhí)行及其影響因素分析》行政論壇2005年第4期.

    [4]王海峰、馬斌《公共政策執(zhí)行研究評述》河北企業(yè)2009年第3期.

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