政策執(zhí)行的制約因素分析及對策研究

邱小珊

摘要：本文通過對政策執(zhí)行進行研究，分析制約政策執(zhí)行的六因素，并因地制宜且注重實效地學(xué)習(xí)和借鑒先進理論，提出相應(yīng)解決的對策，以期解決執(zhí)行失職、執(zhí)行濫權(quán)、執(zhí)行越權(quán)、執(zhí)行矛盾、執(zhí)行低效的問題，從而增強執(zhí)行力，提高行政效率，使政策得到有效執(zhí)行，政策目標(biāo)得到實現(xiàn)，政策問題得到切實解決。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行;制約因素;對策研究

2006年，“執(zhí)行力”概念首次被寫進《政府工作報告》，標(biāo)志著政府執(zhí)行力建設(shè)被正式提上政府改革和建設(shè)的日程上。黨的十八大以后，幾乎每年的《政府工作報告》都提及“執(zhí)行力”，2021年更是上升為“政治執(zhí)行力”。中央政策要求“不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力”，這一重要論述在國家各級會議上頻繁出現(xiàn)，足見其重要性。

一、我國政策執(zhí)行存在的問題

（一）執(zhí)行失職

執(zhí)行失職是政府職能缺位的表現(xiàn)，是一種嚴(yán)重的失職、瀆職行為，由此引發(fā)的行政糾紛嚴(yán)重?fù)p害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，同時也嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。現(xiàn)實中表現(xiàn)為：有令不行、逃避執(zhí)行、虛假執(zhí)行、被動執(zhí)行。因此，執(zhí)行失職對政府形象的損害也是非常嚴(yán)重。

（二）執(zhí)行濫權(quán)

一些執(zhí)法部門和執(zhí)行人員由于政策水平低或道德素質(zhì)差，或是出于尋租、謀私的心理，或是由于對政策理解不透徹，而不適當(dāng)?shù)厥褂米杂刹昧繖?quán)，對不同的政策目標(biāo)團體采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重違背了政策的公平、公正原則，損害了公共政策的整體效果?，F(xiàn)實中表現(xiàn)為：選擇執(zhí)行、歪曲執(zhí)行、教條執(zhí)行。

（三）執(zhí)行越權(quán)

依照法律的規(guī)定，每個行政主體的權(quán)力都有一定的地域、事務(wù)、程度、層級權(quán)限的限制，行政執(zhí)行行為在運行的過程中超越這個限制就可能侵犯其他行政主體的權(quán)力，構(gòu)成執(zhí)行越權(quán)。越權(quán)無效的核心內(nèi)容是：越權(quán)的政府行為不具有法律效力。該原則既是約束政府實體行為也約束其程序行為?，F(xiàn)實中表現(xiàn)為：有禁不止、越位執(zhí)行、附加執(zhí)行。

（四）執(zhí)行矛盾

在現(xiàn)實工作中，由于部門之間職責(zé)劃分不清晰，有時有一些政策在執(zhí)行過程中會因部門之間的權(quán)與利的爭奪，部門間的紅頭文件或執(zhí)行文書相互打架，政出多門，而使政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象。一項公共政策由幾個部門共同執(zhí)行時，有時還會出現(xiàn)兩樣結(jié)果，使政策對象難以適從，不知聽從那一個部門的執(zhí)行意見或決定。

（五）執(zhí)行低效

政府執(zhí)行力的衡量標(biāo)準(zhǔn)不僅要看投入，更應(yīng)該注重產(chǎn)出和結(jié)果?，F(xiàn)實中，往往是政府執(zhí)行過程中投入巨大，結(jié)果收效卻甚微，導(dǎo)致執(zhí)行成本居高不下?，F(xiàn)實中表現(xiàn)為：執(zhí)行不順暢、執(zhí)行成本高昂。

二、制約政策執(zhí)行的因素

（一）利益因素

主要是指政策制定者與執(zhí)行者的利益差別，這是制約政策執(zhí)行的首要因素。政策制定者與執(zhí)行者所代表的利益是有差別的，由于政策是集中制定的，政策制定者考慮的是整體利益。而政策執(zhí)行是分散進行的，執(zhí)行者往往要考慮其局部利益，這種局部利益與整體利益的差別性，往往制約著政策的執(zhí)行。當(dāng)執(zhí)行者千方百計使政策的執(zhí)行效果偏向自己的利益取向時，就可能使原有的決策達不到既定的目標(biāo)。

（二）信息因素

主要是指信息傳遞有效性，這是制約政策執(zhí)行的核心因素。行政管理政策的執(zhí)行過程實質(zhì)上是一個信息的傳遞過程，存在著信息的發(fā)散和匯集兩個方面：信息的發(fā)散主要是指行政組織向社會釋放、傳遞有效的信息，使社會團體、各經(jīng)濟主體、民眾了解政策的趨向、內(nèi)容、特征;依據(jù)這些反饋信息調(diào)整執(zhí)行方法和策略，從而增加政策的執(zhí)行效果。相反，政策信息的傳遞如果是無效的，其結(jié)果要么是信息無法獲得，或信息的失信，這都會影響到政策的執(zhí)行。

（三）制度因素

主要是指政策評估制度的健全程度，這是制約政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素。政策評估是政策執(zhí)行中的一個重要環(huán)節(jié)，但是一直沒有受到足夠的重視，往往熱衷于制定政策、宣傳政策，而忽視政策的評估，客觀上助長了決策的隨意性、盲目性。且公共政策執(zhí)行力的評估結(jié)果受多方面的影響，首先是政策目標(biāo)是否清楚;其次是執(zhí)行活動的內(nèi)容和結(jié)果是否清楚;最后是否有足夠充分全面真實的信息。

（四）環(huán)境因素

主要是指政策環(huán)境的優(yōu)化程度，這是制約政策執(zhí)行的外部因素。環(huán)境因素包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、人文環(huán)境。公共政策本身就是一種復(fù)雜的政治行為，公共政策執(zhí)行子系統(tǒng)的輸入與輸出都離不開政治環(huán)境的影響。經(jīng)濟環(huán)境是公共政策執(zhí)行最深層次的環(huán)境，是公共政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。文化環(huán)境主要指政策執(zhí)行系統(tǒng)以外的社會價值觀念、傳統(tǒng)習(xí)俗、社會心理和行為模式等。人文環(huán)境包括兩方面：一是政策執(zhí)行者的責(zé)任感、工作作風(fēng)及其事業(yè)心，還涉及執(zhí)行者的業(yè)務(wù)水平和能力、政策的掌握水平與尺度;二是目標(biāo)群體的政治態(tài)度、信仰、情感、價值取向。

（五）資源因素

主要是指執(zhí)行人員、必要的財力及管理資源等資源投入的力度，這是制約政策執(zhí)行的根本因素。資源投入度是要素的總和，也是一切行動的依托。政策執(zhí)行同樣依托必要的資源。

（六）組織因素

主要是指執(zhí)行組織機構(gòu)的合理性、權(quán)責(zé)的明確性，這是制約政策執(zhí)行的直接因素。政策執(zhí)行是一種組織行為，需要依托堅強有力的政府組織，因此分析組織的配置情況對于政策執(zhí)行分析是不可或缺的，執(zhí)行組織機構(gòu)的合理性、權(quán)責(zé)的明確性直接對政策執(zhí)行的力度與效度產(chǎn)生重大影響。

三、解決政策執(zhí)行難問題的對策

（一）制定良好的公共政策

首先，公共政策的制定必須合法化。公共政策只有產(chǎn)生于嚴(yán)密的制度安排下，才能保證公共政策制定的確定性和規(guī)范性。其次，公共政策的制定必須科學(xué)化?？茖W(xué)化是提高行政管理執(zhí)行的主導(dǎo)，要使行政管理政策有好的執(zhí)行，就必須首先保證政策的科學(xué)性。再者，公共政策制定過程應(yīng)公開化。公共選擇決策模式指出：國家和政府中的決策人和其他人沒什么兩樣，既不會更好，也不會更壞，都一樣會犯錯誤。所以，必須限制公共政策制定者的特權(quán)，建立內(nèi)外部約束和監(jiān)督機制，實現(xiàn)公共政策的透明制定，杜絕“黑箱操作”現(xiàn)象。第四，增強公共政策制定中的民主化?，F(xiàn)代公共政策制定中的一個重要價值取向就是決策民主化，它追求社會平等，強調(diào)公眾參與，廣泛集中民智，從而避免決策權(quán)力濫用和寡頭決策，減少公共決策制定和執(zhí)行中的風(fēng)險因素。最后，要加強公共政策執(zhí)行的成本與收益分析。這有利于提高效益，尤其是經(jīng)濟效益。如果一項公共政策制定和執(zhí)行的難度很大，那么其預(yù)期障礙就大。

（二）調(diào)整政策執(zhí)行者的利益傾向

公共政策執(zhí)行者的利益傾向是客觀存在的，因此，政策制定者制定政策方案時，起碼要有如下的考慮。首先，要充分利用政策執(zhí)行者的積極性和主動性全力推動對其自身有利的政策執(zhí)行。其次，要盡量避免依靠那些受到政策不利影響的執(zhí)行者去執(zhí)行政策。事實上，由于公共政策的執(zhí)行者常常是無法選擇的，就特別需要用思想教育和紀(jì)律約束兩種手段來調(diào)整他們的利益傾向，但根本上應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟體制和深化政治體制改革。一方面，通過轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從原來的復(fù)雜利益關(guān)系中脫離出來，真正置身于社會公共事務(wù)管理者的位置。另一方面，不斷完善國家公務(wù)員制度，建立公務(wù)員管理機制，形成有關(guān)公共政策執(zhí)行者的獨立完整的管理體制，避免他們受到某些不當(dāng)利益因素的干擾。

（三）完善公共政策執(zhí)行體制

擴大公共政策執(zhí)行主體的范圍，使公共政策執(zhí)行的同體化與異體化同步發(fā)展。政府制定的公共政策，一部分由政府執(zhí)行機構(gòu)和人員承擔(dān)，即公共政策制定與執(zhí)行的同體化;另一部分可以面向社會，引入市場競爭機制，采用出租、承包、委托、簽訂合同等形式由非政府公共組織或其他組織執(zhí)行，即公共政策制定與執(zhí)行的異體化。這就意味著把原來由政府壟斷的公共權(quán)力越來越多地轉(zhuǎn)移給公民社會，在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域引入競爭機制，從而改變傳統(tǒng)公共政策執(zhí)行中由于缺乏競爭而由政府的一個機構(gòu)或部門獨攬某項公共政策執(zhí)行權(quán)力的局面，相應(yīng)地也可以降低政策執(zhí)行成本、提高政策執(zhí)行效率，而且可以加強政策制定系統(tǒng)與公民社會的溝通與互動，減少公共政策執(zhí)行的阻力。

（四）加強對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督

首先，增強政策執(zhí)行活動的透明度。依規(guī)將政策執(zhí)行活動在一定范圍內(nèi)公布于眾，置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下，為使政策執(zhí)行過程中權(quán)力接受監(jiān)督提供前提條件，防治因權(quán)力錯位而導(dǎo)致政策執(zhí)行低效。其次，強化國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能。從制度上保障作為國家權(quán)力機關(guān)的各級人大不僅形式上有職而且實質(zhì)上有權(quán)，進一步落實和完善相關(guān)法律法規(guī)，為人大有效地履行其監(jiān)督政府的職能提供更為完善的法律保障。第三，保證專門監(jiān)督機構(gòu)的獨立地位。將監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)行的所謂雙重領(lǐng)導(dǎo)體制真正變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制，改變作為監(jiān)督主體的監(jiān)督機構(gòu)實際上受制于作為監(jiān)督客體的同級黨政部門的狀況，從根本上建立獨立運行的監(jiān)督機制。第四，落實和完善各項社會監(jiān)督制度。加強社會監(jiān)督方面的立法，盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，確保社會監(jiān)督權(quán)力在政策執(zhí)行過程中的充分運用和社會監(jiān)督行為的規(guī)范化。

（五）提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)

公共政策執(zhí)行者是政策實施中的能動因素，他們的政治思想道德素質(zhì)、心理素質(zhì)和知識能力素質(zhì)的優(yōu)劣決定著能動性發(fā)揮的大小。這就要求提高公共政策執(zhí)行者的思想政治素質(zhì)，增強大局觀念，強化自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，自覺抵制各種腐朽思想的侵襲;這就要求提高公共政策執(zhí)行者的專業(yè)技術(shù)水平，提高準(zhǔn)確理解和把握政策規(guī)定的能力，提高制定執(zhí)行計劃的能力，提高政策執(zhí)行的實踐能力;這就要求增強實際工作的經(jīng)驗尤其是處理公共關(guān)系的經(jīng)驗，增強吃苦耐勞，不怕挫折，不怕失敗的心理素質(zhì)，能正確地預(yù)測“危機”，隨機應(yīng)變和積極進取地執(zhí)行公共政策。

（六）從多角度調(diào)節(jié)目標(biāo)群體

目標(biāo)群體也是利益群體，也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目標(biāo)群體，就容易被他們接受，因此，要想讓目標(biāo)群體接受政策，順暢執(zhí)行政策，一方面加大適當(dāng)補償和強制之外，更重要的是進行政策宣傳、解釋，使合法化的、科學(xué)化的政策的可接受性高。同時，強化目標(biāo)群體的政治社會化程度。任何國家都要通過家庭、學(xué)校教育、大眾傳媒等渠道使人們完成有利于該社會制度的社會化過程。成功的政治社會化能擴大對公眾的政策宣傳，增強公眾的政治參與性和政策認(rèn)同感，自動傾向于接受政府制定的公共政策，積極配合政策的執(zhí)行。

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