全國統(tǒng)一大市場怎么建？

萬宏蕾

4 月14 日，長城汽車專列首發(fā)列車行駛在重慶永川國家高新區(qū)鐵路專用線上（唐奕/ 攝）

《意見》就是一份關(guān)于中國確立競爭政策在國家經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)地位的宣言書，意味著中國將會以健全的公平競爭制度框架和政策實(shí)施機(jī)制，建立起公平競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的保障機(jī)制。

日前發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）指出，加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，全面推動(dòng)我國市場由大到強(qiáng)轉(zhuǎn)變，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。

這是黨中央、國務(wù)院在新發(fā)展階段進(jìn)一步推進(jìn)市場化改革、利用全國統(tǒng)一大市場促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的全面戰(zhàn)略部署，也是在當(dāng)今復(fù)雜的國內(nèi)外形勢下辦好自己的事情、充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢的具體行動(dòng)。

什么是“全國統(tǒng)一大市場”？如何“統(tǒng)一”？針對這一重磅文件，本刊記者專訪了南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長、教授劉志彪。

正確理解含義

《瞭望東方周刊》：如何理解“全國統(tǒng)一大市場”？

劉志彪：黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見公布后，引起了社會各界廣泛關(guān)注和熱烈討論。大家非常渴望以正確的方式理解“全國統(tǒng)一大市場”這個(gè)重要新范疇的內(nèi)涵以及對中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響等一系列問題。

什么是全國統(tǒng)一市場？統(tǒng)一市場是不是那種在大數(shù)據(jù)支撐下，以國家統(tǒng)一計(jì)劃管理或主導(dǎo)的市場，是不是市場中的一切事務(wù)都要由中央政府來進(jìn)行管理和決策？

我覺得“統(tǒng)一市場”這個(gè)表述，之所以引起討論，與漢語“統(tǒng)一”這個(gè)詞具有內(nèi)涵豐富、可以進(jìn)行多維理解的特點(diǎn)有一定關(guān)系。英語相對應(yīng)的詞匯是integrated market，歐盟、東盟、RCEP的統(tǒng)一市場或一體化市場，用的都是這個(gè)英文單詞。實(shí)際上，這都是指由市場機(jī)制作為資源配置的決定性機(jī)制或主要機(jī)制的一種經(jīng)濟(jì)體系。

因此，全國統(tǒng)一大市場不是搞新計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，絕不是要建設(shè)凡事都由中央政府來統(tǒng)一決策和管理的大市場。按照我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，要建設(shè)的是由市場主體根據(jù)競爭性價(jià)格信號進(jìn)行分散決策、同時(shí)便于政府進(jìn)行宏觀管理的大市場。按照《意見》的提法，這里的“統(tǒng)一”，指的是在國家層面的政策、規(guī)則和執(zhí)行上的統(tǒng)一，是要在提高政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性的基礎(chǔ)上，由市場競爭形成經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“一價(jià)定律”，形成無歧視的、公平競爭的大市場。這是我們對統(tǒng)一大市場這個(gè)范疇的最重要、最基本的理解。很明顯，如果政策、規(guī)則、執(zhí)行都不統(tǒng)一，那么這種市場何來公平和正義？營商環(huán)境怎么能降低企業(yè)的交易成本？另外，政府在政策、規(guī)則、執(zhí)行等方面追求的統(tǒng)一性和一致性，正是政府彌補(bǔ)市場外部性的主要職能，體現(xiàn)了“更好地發(fā)揮政府的作用”的改革要求。

總之，統(tǒng)一大市場是由市場機(jī)制來統(tǒng)一協(xié)調(diào)的一體化、開放化、競爭化、有序化的，既具有內(nèi)在特征，同時(shí)又具有規(guī)模巨大、結(jié)構(gòu)完整、功能強(qiáng)大、機(jī)制靈活、環(huán)境優(yōu)化等顯著外在特征的大市場。它有鮮明的市場屬性，絕非“統(tǒng)一大計(jì)劃”。

劉志彪

《瞭望東方周刊》：為何在此時(shí)提出“全國統(tǒng)一大市場”？建設(shè)國內(nèi)強(qiáng)大市場與此前的“雙循環(huán)”，兩者是什么關(guān)系？

劉志彪：近年來中央連續(xù)出臺了很多關(guān)于統(tǒng)一市場建設(shè)的文件，其中比較重要的三個(gè)文件：一個(gè)是關(guān)于完善要素市場方面的文件，第二個(gè)是關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)市場體系建設(shè)的文件，另外一個(gè)是最近中央全面深化改革委員會關(guān)于加快統(tǒng)一市場提高政府監(jiān)管效能的文件。這些文件出臺的重要目的，就是在國內(nèi)外形勢發(fā)生重大變化的背景下，要求中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更多地利用國內(nèi)超大規(guī)模市場的優(yōu)勢，盡快形成新發(fā)展格局，并以新發(fā)展格局來統(tǒng)領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

提倡建立全國統(tǒng)一大市場或建設(shè)國內(nèi)強(qiáng)大市場，是不是不搞對外循環(huán)了？建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的戰(zhàn)略行動(dòng)，繞不開如何處理好其與對外開放、參與外循環(huán)、進(jìn)入國際市場、嵌入全球產(chǎn)品內(nèi)分工的關(guān)系等重大問題。

事實(shí)上，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場就是為了在新發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)新一輪的高水平開放，為實(shí)施一種新的基于內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)全球化戰(zhàn)略做準(zhǔn)備?！兑庖姟诽岢隽艘罁?jù)全國統(tǒng)一大市場來立足內(nèi)需，暢通循環(huán)的戰(zhàn)略構(gòu)想。過去中國經(jīng)濟(jì)的全球化進(jìn)程，主要立足于外需進(jìn)行出口導(dǎo)向，以外循環(huán)帶動(dòng)內(nèi)循環(huán)。彼時(shí)，全球化主要是發(fā)生在外國尤其是發(fā)達(dá)國家的，中國只是加工制造出口平臺，因此國內(nèi)市場是不是統(tǒng)一大市場，并不是一個(gè)十分重要的問題。形勢已經(jīng)發(fā)生重大變化，如今，盡快形成新發(fā)展格局的戰(zhàn)略目標(biāo)，使國內(nèi)統(tǒng)一大市場建設(shè)成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)而重要的問題，以便使我們可以用龐大的內(nèi)需市場引領(lǐng)和推動(dòng)外循環(huán)，實(shí)現(xiàn)向內(nèi)和向外吸引、積聚資源，培育中國參與國際競爭合作的新優(yōu)勢。

也就是說，以國內(nèi)大循環(huán)和統(tǒng)一大市場為支撐，有效利用全球要素和市場資源，不僅可以使國內(nèi)市場與國際市場更好聯(lián)通，而且可以使中國的內(nèi)需成為推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)成長的巨大力量，增強(qiáng)中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈中的影響力，提升在國際經(jīng)濟(jì)治理中的話語權(quán)。

以國內(nèi)大循環(huán)和統(tǒng)一大市場為支撐，有效利用全球要素和市場資源，不僅可以使國內(nèi)市場與國際市場更好聯(lián)通，而且可以使中國的內(nèi)需成為推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)成長的巨大力量，增強(qiáng)中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈中的影響力，提升在國際經(jīng)濟(jì)治理中的話語權(quán)。

將帶來巨大紅利

《瞭望東方周刊》：建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，困難和阻力究竟在什么地方？

劉志彪：從實(shí)踐看，妨礙統(tǒng)一大市場建設(shè)的主要障礙有縱橫兩個(gè)方面。

橫向方面，一是來自于具有“準(zhǔn)市場主體”地位的地方政府，它們可以行使分割市場的行政壟斷行為;二是來自于具有市場勢力的壟斷企業(yè)。

在縱向方面，主要是一些部門政府實(shí)施某些有違競爭政策的條例、規(guī)定、措施等，可能對統(tǒng)一大市場產(chǎn)生分割效應(yīng)。顯然，《意見》要求地方政府進(jìn)行自我改革和自我革命，提出的基本原則是立破并舉，從完善市場的基礎(chǔ)制度做起。

所謂的“破”，就是要加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，破除各種封閉小市場、自我小循環(huán)，如地方保護(hù)和區(qū)域壁壘、妨礙依法平等準(zhǔn)入和退出的規(guī)定做法，招標(biāo)采購領(lǐng)域違反統(tǒng)一市場建設(shè)的規(guī)定和做法等。

所謂的“立”，就是建設(shè)統(tǒng)一市場的基礎(chǔ)制度、高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通的市場設(shè)施、統(tǒng)一的商品與服務(wù)市場、公平監(jiān)管體系，以及對不正當(dāng)市場行為的干預(yù)。這些制度的落實(shí)、落地和落細(xì)，都需要實(shí)質(zhì)性的政府職能改革來配套。

從中長期來看，真正的突破口在于改革和優(yōu)化地方政府的職能，破除“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的形成基礎(chǔ)。在高質(zhì)量發(fā)展的背景下，淡化地方政府的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，強(qiáng)化人民對美好生活向往的目標(biāo)。只有如此，地方政府才會消除市場分割、地區(qū)封鎖和利益藩籬的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。為此，必須進(jìn)行包括政績評價(jià)考核體系、中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)重新劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置和優(yōu)化、財(cái)政來源以及干部配置和晉升等在內(nèi)的一系列的系統(tǒng)配套性改革。

4月14日，哈電集團(tuán)哈爾濱鍋爐廠有限責(zé)任公司車間，工人進(jìn)行生產(chǎn)作業(yè)（王建威/ 攝）

《瞭望東方周刊》：建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，對于原來的產(chǎn)業(yè)模式會怎樣產(chǎn)生影響？

劉志彪：眾所周知，地方政府之間的競爭，一直是中國經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力來源之一，是中國體制重要優(yōu)勢的體現(xiàn)。利用政策優(yōu)惠和各種補(bǔ)貼來創(chuàng)造“政策洼地”，也是地方政府獲取競爭力的主要手段和方法。應(yīng)該看到，這些手段和方法在強(qiáng)化地方政府發(fā)展主體地位、給中國發(fā)展注入巨大動(dòng)力的同時(shí)，也帶來了諸如債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大、產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、發(fā)展粗放等副作用。其中一個(gè)比較重要的問題，是原本應(yīng)該是統(tǒng)一的一體化的大市場，被各種政策“洼地”弄得坑坑洼洼，不僅龐大國內(nèi)市場的優(yōu)勢如規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)受到不同程度限制，企業(yè)面對的競爭環(huán)境和營商條件也很難公平均等。

按照《意見》所提出的要求，全國統(tǒng)一市場建設(shè)要強(qiáng)化統(tǒng)一的基礎(chǔ)制度、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通的市場設(shè)施、形成統(tǒng)一的商品與服務(wù)市場、進(jìn)行公平監(jiān)管以及干預(yù)不正當(dāng)市場行為，那么未來地方政府參與競爭的游戲規(guī)則和環(huán)境將發(fā)生重大改變。這勢必在短期內(nèi)要影響一些地方和企業(yè)的局部既得利益。隨著全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)，全國政策競爭的條件趨于均等，地方政府間的增長競爭也會逐步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展競爭。這正是《意見》要達(dá)到的重要目標(biāo)之一。在這個(gè)意義上說，《意見》將重塑中國經(jīng)濟(jì)競爭的基本格局，是中國發(fā)展乃至世界發(fā)展的巨大政策紅利。

利用政策優(yōu)惠和各種補(bǔ)貼來創(chuàng)造“政策洼地”，也是地方政府獲取競爭力的主要手段和方法。應(yīng)該看到，這些手段和方法在強(qiáng)化地方政府發(fā)展主體地位、給中國發(fā)展注入巨大動(dòng)力的同時(shí)，也帶來了諸如債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大、產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、發(fā)展粗放等副作用。

過去我國產(chǎn)業(yè)政策的特點(diǎn)之一，是產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施主體主要是地方政府，地方政府的經(jīng)濟(jì)功能在放權(quán)讓利改革中不斷做大。這種各地相互競爭的產(chǎn)業(yè)政策，會導(dǎo)致出現(xiàn)市場分割現(xiàn)象，如競相比拼政策優(yōu)惠，甚至制定一些違反國家法律法規(guī)的區(qū)域性土地、稅收優(yōu)惠政策等等。

未來在中央主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)政策下，地方政府這種運(yùn)用優(yōu)惠政策的產(chǎn)業(yè)政策行為空間將受到一定的抑制，但是其改善營商環(huán)境、提供市場公共品的產(chǎn)業(yè)政策能力將會得以提高，其在執(zhí)行競爭政策和反不正當(dāng)市場行為的政策等方面的空間將被放大。

《意見》提出要結(jié)合區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，鼓勵(lì)京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長江中游城市群等區(qū)域，在維護(hù)全國統(tǒng)一大市場前提下，優(yōu)先開展區(qū)域市場一體化建設(shè)工作，建立健全區(qū)域合作機(jī)制。這是全國統(tǒng)一大市場建設(shè)利用地方政府積極性的重要體現(xiàn)。積極總結(jié)并復(fù)制推廣各地政府推進(jìn)市場一體化發(fā)展的典型經(jīng)驗(yàn)和做法，將有助于形成區(qū)域統(tǒng)一大市場，并在此基礎(chǔ)上通過區(qū)域間開放最終形成全國統(tǒng)一大市場。

優(yōu)化市場營商環(huán)境

《瞭望東方周刊》：建設(shè)全國統(tǒng)一大市場下一步如何做？

劉志彪：針對我國市場體系仍然存在的某些突出問題，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場需要聚焦一些重點(diǎn)任務(wù)。

比如，針對制度規(guī)則不夠統(tǒng)一這個(gè)突出問題。應(yīng)從制度建設(shè)著眼，堅(jiān)持立破并舉，在完善市場基礎(chǔ)制度規(guī)則、推進(jìn)市場設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通、加快要素和資源市場建設(shè)、推進(jìn)商品和服務(wù)市場高水平統(tǒng)一、提升監(jiān)管治理水平等方面出臺有效的政策舉措。另外，也要高度重視市場設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通對全國統(tǒng)一大市場制度建設(shè)的基礎(chǔ)作用，隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)集中爆發(fā)和融合發(fā)展，市場設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通的作用突顯。

針對要素市場資源流動(dòng)不暢這個(gè)突出問題。應(yīng)著力推進(jìn)價(jià)格改革和土地、資本、勞動(dòng)力、技術(shù)、知識、數(shù)據(jù)等重要生產(chǎn)要素市場化改革，同時(shí)加強(qiáng)反壟斷、反不正當(dāng)競爭，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。

針對地方保護(hù)和市場分割這個(gè)突出問題。應(yīng)從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，改革和完善地方政府經(jīng)濟(jì)職能。要從界定和改革地方政府的職能結(jié)構(gòu)入手，適當(dāng)減少其直接干預(yù)微觀市場行為，增加其對市場的監(jiān)管調(diào)節(jié)行為，增加其區(qū)域內(nèi)的公共職能。

《瞭望東方周刊》：如何理解“全國統(tǒng)一大市場”對未來中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響？

劉志彪：可以說，《意見》就是一份關(guān)于中國確立競爭政策在國家經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)地位的宣言書，意味著中國將會以健全的公平競爭制度框架和政策實(shí)施機(jī)制，建立起公平競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的保障機(jī)制，同時(shí)優(yōu)化完善產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施方式。

過去我們在追趕型經(jīng)濟(jì)中采取產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施的方式，通過扭曲市場參數(shù)實(shí)現(xiàn)了非均衡的快速發(fā)展，但是也帶來了嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡等問題。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，要求我們以公平競爭而不是挑選輸家贏家的方式糾偏經(jīng)濟(jì)失衡。只有堅(jiān)持在政策、規(guī)則和執(zhí)行上對各類市場主體一視同仁、平等對待，才可以確立企業(yè)間的效率競爭態(tài)勢，才能優(yōu)勝劣汰鼓勵(lì)先進(jìn)，才能真正優(yōu)化中國的市場營商環(huán)境。