循環(huán)經(jīng)濟(jì)視角下農(nóng)村生活垃圾協(xié)同治理研究

李子涵 尋凱

摘要 通過回顧農(nóng)村生活垃圾的回收、處理、轉(zhuǎn)化和回收過程并總結(jié)現(xiàn)有的處理方式，介紹了農(nóng)村廢棄資源的處理和利用方式，可以形成政府、村民、市場的協(xié)同治理格局。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村;循環(huán)經(jīng)濟(jì);生活垃圾;多元共治

中圖分類號 X 799.3? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2022）08-0235-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.08.062

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Research on Collaborative Management of Rural Domestic Waste from the Perspective of Circular Economy

LI Zi-han， XUN Kai

（School of Economics and Management， Zhejiang Ocean University， Zhoushan， Zhejiang 316000）

Abstract This article reviews the process of recycling， processing， conversion and recycling of rural domestic garbage and summarizes the existing treatment methods， and introduces the methods of treatment and utilization of rural waste resources， which can form a coordinated governance pattern of government， villagers， and markets.

Key words Rural areas;Circular economy;Domestic waste;Multiple co-governance

隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，農(nóng)村人口收入結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，農(nóng)村生活垃圾量明顯增加。與過去相比，現(xiàn)代農(nóng)村生活垃圾的組成越來越復(fù)雜。與城市相比，農(nóng)村生活垃圾處理能力和基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，難以獨(dú)立得出農(nóng)村生活垃圾利用和空氣污染等一批農(nóng)村衛(wèi)生問題的結(jié)論，這些問題威脅著農(nóng)村人口的健康，影響著農(nóng)村的形象 [1]。面對這些問題，為貫徹落實(shí)黨的十九大部署，2021年2月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》提到了發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)資源回收利用打造循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。2021中央一號文件提出了在一些條件的地

區(qū)推廣縣域環(huán)境衛(wèi)生一體化第三方治理方式通過政府建章立制總體布局，村民可以通過自治來破解長效難題，政府主導(dǎo)第三方市場運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)三方協(xié)同治理的“村民自治+PPP運(yùn)營”模式，以實(shí)現(xiàn)長效的農(nóng)村生活垃圾資源化處理利用。筆者總結(jié)當(dāng)下農(nóng)村生活垃圾的處理體系特點(diǎn)、處理模式以及未來發(fā)展的趨勢，探討農(nóng)村生活垃圾處理中存在的治理模式問題的思考與啟示。

1 農(nóng)村生活垃圾的特點(diǎn)和處理現(xiàn)狀

“生活垃圾”是指在日常生活或提供日常生活服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物，以及根據(jù)法律、行政法規(guī)被視為生活垃圾的固體廢物 [2]。農(nóng)村生活垃圾是指在農(nóng)村日常生活，生產(chǎn)活動中產(chǎn)生的垃圾，如表1所示。

1.1 農(nóng)村生活垃圾的特點(diǎn)

總體而言，我國農(nóng)村生活垃圾具有數(shù)量多、范圍廣、分布分散、構(gòu)成成分復(fù)雜、有害物質(zhì)比例上升、地區(qū)差異大等特點(diǎn)。隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村生活垃圾將進(jìn)入快速增長的新階段，垃圾處理也將面臨嚴(yán)峻形勢。隨著人民生活質(zhì)量的不斷提高生活，農(nóng)村生活垃圾的組成成分也發(fā)生了巨大的改變了一次性用品、工業(yè)制品和塑料制成品的使用率上升。農(nóng)村居民不想處理的衣服和消費(fèi)品現(xiàn)在都是生活垃圾的一部分，而以前用作飼料的多余蔬菜、皮屑、樹葉、植物、藤、稻草，如今已成為日常農(nóng)村生活中的垃圾 [3-4]。在我國農(nóng)村，村莊之間和村莊內(nèi)部居民點(diǎn)的距離相對較遠(yuǎn)，與城市集中生活產(chǎn)生的生活垃圾相比，農(nóng)村生活垃圾具有空間分散的特點(diǎn)，收集運(yùn)輸難度大。同時，我國大部分農(nóng)村尚未形成長效的生活垃圾處理體系。由于垃圾量的不斷增加與垃圾處理能力的落后之間存在著嚴(yán)重的矛盾，農(nóng)民能找到的最方便的辦法就是把生活垃圾堆放在路邊、河邊或者將各種垃圾混在一起，這種結(jié)果就是污染周邊環(huán)境。

1.2 農(nóng)村生活垃圾處理體系現(xiàn)狀

十九大以來，我國農(nóng)村生活垃圾運(yùn)輸處理率明顯提高，基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善，政府資金投入不斷擴(kuò)大，但無害化處理率不高，資源化利用率不高，地區(qū)之間存在明顯差異。

《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備和鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備數(shù)量從2007年的約5萬輛和1萬輛迅速增加到2017年的約11.46萬輛和2.76萬輛，增長了數(shù)倍。該區(qū)垃圾運(yùn)輸站的數(shù)量也在緩慢增長。城市垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站的數(shù)量分別從2007年的約22 500和4 600個增加到2017年約27 700和10 400個（圖1） [5-6]。顯然，垃圾資源化處理的外部條件越來越完善。但政府政策體系、村民自治和市場合作管理薄弱，幾乎沒有合作的概念。需要創(chuàng)建一個協(xié)作治理和多重治理的模式。

2 農(nóng)村生活垃圾處理模式以及未來發(fā)展的趨勢

2.1 現(xiàn)有農(nóng)村生活垃圾處理模式 我國農(nóng)村垃圾處理系統(tǒng)已逐漸受到重視。經(jīng)過多年的發(fā)展，資源回收率有了很大的提高，但由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，農(nóng)村垃圾處理的起步階段和發(fā)展階段有很大的不同，處理方法也多種多樣。

（1）從循環(huán)經(jīng)濟(jì)看，分為焚燒、填埋以及資源化利用3種 [7]。垃圾的最終處理無非是垃圾填埋、焚化和資源化利用。目前，我國農(nóng)村生活垃圾處理的主要方式是垃圾填埋，其中簡單的垃圾填埋是主要的填埋方式。垃圾填埋場工作簡單，占地大，會產(chǎn)生嚴(yán)重的二次污染，在一定程度上限制了后續(xù)處理方案。廢物焚化可減少70% ～ 80%的焚燒廢物殘留物，確實(shí)能夠短暫的解決土地短缺的問題，延長填埋場使用壽命，但是在發(fā)達(dá)地區(qū)垃圾數(shù)量巨大需要的填埋資源多，所以對垃圾進(jìn)行資源化處理也是目前的重要處理方法，除可回收廢棄物外，大部分堆肥類垃圾物資源化利用成為這個處理方法的難點(diǎn)與重點(diǎn)。

（2）從協(xié)同治理看，分為行政運(yùn)作和市場運(yùn)作2種。從運(yùn)營模式和體系的方式來看可以分成2種：行政運(yùn)作意味著垃圾處理系統(tǒng)不僅是由政府包攬的，而且是由政府維持運(yùn)營的。與之形成鮮明對比的是市場運(yùn)作體系，是指政府通過購買服務(wù)的方式委托第三方專業(yè)清潔和回收管理公司對系統(tǒng)進(jìn)行運(yùn)營和管理。因?yàn)槲覈r(nóng)村生活垃圾處理主要由政府承擔(dān)，現(xiàn)存的市場規(guī)模小，涉及民營企業(yè)和社會資金參與度小。在浙江、山東等地，正在實(shí)施和測試將部分或全部生活垃圾處理設(shè)施分配給第三方的PPP模式 [1]。

2.2 未來農(nóng)村生活垃圾處理發(fā)展的趨勢

2.2.1 城鄉(xiāng)一體化模式。

在全面推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化”模式的階段，許多地區(qū)規(guī)定農(nóng)村垃圾實(shí)行“各戶收集、村集中、城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、縣集中處理”一體化運(yùn)行模式。資料顯示，我國43%的行政村在生活垃圾處理中的垃圾被運(yùn)往縣域進(jìn)行資源化利用，近幾年來因?yàn)樵撃Ｐ偷氖褂玫貐^(qū)越來越多，這個模式正在穩(wěn)步地擴(kuò)大應(yīng)用比例。

2.2.2 市場化運(yùn)營模式。

改革開放以來隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場的地位也不斷地提高，市場能發(fā)揮的作用也在不斷地變大，市場化的生活垃圾處理模式正在被更多的地方所使用。由政府主導(dǎo)的與市場合作的PPP模式得到了政府財政的支持。地方政府通過購買服務(wù)，將農(nóng)村生活垃圾從打掃、集中到最后的資源化處理全部交給第三方環(huán)保公司，政府只做監(jiān)管工作，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾處理模式的規(guī)范化、一體化、專業(yè)化和資源化回收利用。

2.2.3 垃圾資源化利用模式。

農(nóng)村垃圾的分類和回收實(shí)現(xiàn)資源化利用可以大幅度的減少資源的浪費(fèi)，并且如果從源頭進(jìn)行分離垃圾，可實(shí)現(xiàn)回收的垃圾的有效回收利用，將有毒有害的有害垃圾納入專門的系統(tǒng)當(dāng)中，一些農(nóng)村特殊的生活垃圾可以通過某些手段直接轉(zhuǎn)化為對環(huán)境有利的資源。對農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行回收可以通過機(jī)械去除殘茬、壓碎并返回田地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物秸稈等垃圾的資源利用，可以提高土壤肥力。農(nóng)作物秸稈等垃圾也可以用作燃料，讓農(nóng)民直接從田地里送到發(fā)電廠進(jìn)行焚燒。垃圾資源化還可以減少農(nóng)民焚燒生活垃圾的行為。對農(nóng)村垃圾進(jìn)行分類回收，可以避免不同類型垃圾之間的交叉污染，降低垃圾處理成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村垃圾資源的充分利用。此外，一些垃圾可以直接就地回收。通過資源化回收利用可以減少基層政府的工作難度和財政支出。

3 農(nóng)村生活垃圾處理中存在的主要問題和政策建議

3.1 農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)存的問題

3.1.1 處理模式落后。

現(xiàn)有的農(nóng)村生活垃圾處理系統(tǒng)建設(shè)滯后，不能充分覆蓋農(nóng)村地區(qū)。目前，幾乎所有地區(qū)的廢物處理配套設(shè)施、人員隊伍、資金支持和行政監(jiān)督體系建設(shè)都不夠，不能滿足工作需求。長期以來，人們對農(nóng)村的環(huán)境問題一直沒有給予足夠的重視。過去，農(nóng)村生活垃圾沒有納入衛(wèi)生收集和運(yùn)輸系統(tǒng)，對環(huán)境保護(hù)也沒有給予足夠的重視。農(nóng)村垃圾處理的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、管理和監(jiān)督薄弱，環(huán)保衛(wèi)生意識不強(qiáng)，垃圾資源化利用意識不強(qiáng)。對于可回的收垃圾，由于沒有明顯的利益驅(qū)動，在當(dāng)前環(huán)境下，還沒有形成一套完整的制度，使政策、資金和技術(shù)相互關(guān)聯(lián)來支持農(nóng)村垃圾的分類和循環(huán)利用足。

3.1.2 管理落后，村民意識薄弱。

從法律的角度來看，現(xiàn)在關(guān)于農(nóng)村垃圾的法律還沒有制定，基層工作主要是靠示范和說服，沒有嚴(yán)格的制度;從政府的角度來看，基層政府的壓力和責(zé)任很大，但村民支持力度很小。行政管理滯后，農(nóng)村垃圾分類基礎(chǔ)薄弱，如缺乏基層了解、財政預(yù)算不足、總體規(guī)劃不規(guī)范、基本工作機(jī)制不健全等，由于政府財政預(yù)算有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)承受能力有限，垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行存在較大差距，因?yàn)橥顿Y率低導(dǎo)致宣傳效率低，村民不了解實(shí)際情況，一些村民認(rèn)為在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行廢物分類是不切實(shí)際的，覺得在發(fā)達(dá)的城市地區(qū)還不能行得通，別說在農(nóng)村地區(qū)了;一部分則認(rèn)為廢物分類過于煩瑣，在農(nóng)村地區(qū)，村民普遍認(rèn)知的有經(jīng)濟(jì)價值，可以重復(fù)使用的東西有啤酒瓶、紙箱、廢棄的電氣和電子設(shè)備等，而其他具有潛在污染和資源價值的物品，例如生物廢物、玻璃、用過的電池和農(nóng)作物秸稈等，不屬于其回收利用的范圍。因此，這不是真正的資源化利用。

3.2 農(nóng)村生活垃圾處理的政策建議

3.2.1 利用循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“垃圾”生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)資源化利用。

農(nóng)村里的生活垃圾源頭分類可以實(shí)現(xiàn)生活垃圾的資源化利用，有條件的地區(qū)可以率先實(shí)行源頭分類。首先，要加強(qiáng)宣傳垃圾資源化利用的教育，各級各部門應(yīng)該和各地方村委會相互合作，利用網(wǎng)絡(luò)、電視等多樣的輿論宣傳形式，加大關(guān)于環(huán)境惡化和污染對農(nóng)民自身環(huán)境和身心健康的影響的宣傳力度，以及普及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，普及農(nóng)村生活垃圾分類知識，讓村民懂得怎樣對生活垃圾進(jìn)行合理的分類。其次，分類要具有科學(xué)性，分類方法應(yīng)在厘清各種垃圾處置方向的基礎(chǔ)上制定。推進(jìn)以“建設(shè)—作業(yè)—轉(zhuǎn)移”的 BOT模式為核心實(shí)現(xiàn)廢物收集、運(yùn)輸、維護(hù)設(shè)置為新型農(nóng)村生活垃圾運(yùn)輸模式之一，實(shí)現(xiàn)垃圾的“分類溯源，回收利用” [8]。第三，根據(jù)不同的生活環(huán)境和做法，制定適當(dāng)?shù)霓r(nóng)村生活垃圾分類目標(biāo)和要求，制定符合實(shí)際的農(nóng)村生活垃圾分類處理方案和垃圾處理設(shè)施布局和計劃。在垃圾分資源化利用的方面，要加快創(chuàng)建以無害化處理和資源化利用為基礎(chǔ)的生活垃圾分類回收體系。滿足農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的要求。要合理規(guī)劃設(shè)計，加快建設(shè)農(nóng)村生活垃圾資源化產(chǎn)業(yè)園，制定解決餐廚垃圾和農(nóng)產(chǎn)品市場化垃圾問題的總體方案，使農(nóng)村地區(qū)最大限度地利用當(dāng)?shù)氐纳罾Y源。

3.2.2 探索政府保底的多元投入機(jī)制實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理體系。

在農(nóng)村的生活垃圾資源化利用是一項(xiàng)重要的民生工程，政府兜底是責(zé)任。但是，農(nóng)民作為主要受益的群眾，也要一定程度的承擔(dān)費(fèi)用。2021年中央一號文件指出健全農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系，推進(jìn)源頭分類減量、資源化處理利用，建設(shè)一批有機(jī)廢棄物綜合處置利用設(shè)施。健全農(nóng)村人居環(huán)境設(shè)施管護(hù)機(jī)制。有條件的地區(qū)推廣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化第三方治理 [9-10]。地方的農(nóng)村垃圾處理設(shè)施的建設(shè)費(fèi)主要由政府承擔(dān)，但是在進(jìn)行垃圾處理過程中所產(chǎn)生的運(yùn)營的費(fèi)用必須由地方政府、村委會和村民共同承擔(dān)。根據(jù)各地的實(shí)際情況，各級政府都可以摸索以政府為主體的各種市場投資相結(jié)合的體制，慢慢發(fā)展成為地方政府主導(dǎo)的農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的市場機(jī)制，對當(dāng)?shù)厥袌鲞M(jìn)行干預(yù)。通過財政手段、稅收手段以及財政政策用來使社會勢力和企業(yè)參加到生活垃圾的資源化回收利用中來，創(chuàng)建共建共享機(jī)制，以“政府+市場+村民”的投資方式提高農(nóng)村垃圾分類治理的效果，以實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、村民自治和市場融合的協(xié)同治理體系。

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