公共人力資源服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)角色定位的比較研究
——以北京市為例

朱莉莉

(北京勞動(dòng)保障職業(yè)學(xué)院 北京 100029)

人力資源服務(wù)業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，是國(guó)家重點(diǎn)確定的鼓勵(lì)類發(fā)展行業(yè)。在人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，不同類型的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了重要職能，是人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的載體。2018年10月1日實(shí)施的《人力資源市場(chǎng)暫行條例》(國(guó)令第700號(hào))，將我國(guó)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)劃分為公共人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)。在人力資源配置過(guò)程中，公共人力資源服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)的角色定位不同。

公共人力資源服務(wù)以促進(jìn)就業(yè)為目的，向勞動(dòng)者和用人單位提供基礎(chǔ)性和公益性人力資源服務(wù)，主要載體是縣級(jí)及以上人民政府設(shè)立的公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)；經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)以提供有償人力資源服務(wù)為主，利用市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)模式，業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出多樣化和專業(yè)化的特點(diǎn)，對(duì)人力資源市場(chǎng)化配置起到了非常重要的作用。兩種服務(wù)體系角色定位不同，業(yè)務(wù)的側(cè)重點(diǎn)也不同，既有聯(lián)系也有區(qū)別。厘清兩種服務(wù)體系的關(guān)系，尋找結(jié)合點(diǎn)，對(duì)創(chuàng)新人力資源服務(wù)模式有著重要作用。

二、國(guó)內(nèi)外的研究與實(shí)踐現(xiàn)狀

(一)國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)人力資源服務(wù)領(lǐng)域的研究多集中于分別對(duì)經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)模式創(chuàng)新和公共人力資源服務(wù)發(fā)展方面，較少文獻(xiàn)針對(duì)兩種服務(wù)體系進(jìn)行對(duì)比研究。時(shí)博[1](2021)提出：“中國(guó)公共人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的制度創(chuàng)新，集中表現(xiàn)為公益性人力資源服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)有體制機(jī)制方面的剝離”，并從組織理論、供求關(guān)系和人力資本三個(gè)角度研究公共人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)制度創(chuàng)新的實(shí)踐路徑；田祥磊[2](2021)從公共人力資源服務(wù)均等化的角度具體分析了公共人力資源服務(wù)發(fā)展中面臨的問(wèn)題，并提出優(yōu)化建議；張東輝[3](2019)認(rèn)為，政府旗下的公共人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用公信力不斷創(chuàng)新服務(wù)手段，人才工作體制和機(jī)制的創(chuàng)新至關(guān)重要。在經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)研究領(lǐng)域內(nèi)，多數(shù)學(xué)者聚焦于人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)聚集研究。董良坤[4](2021)基于空間組織理論的分析視角，研究了人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚的構(gòu)成要素與主要特征，描述人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)“集中—集群—集聚”的形成機(jī)制。

(二)國(guó)外實(shí)踐情況

從國(guó)際層面看[5]，各國(guó)確定的公共人力資源服務(wù)在核心功能上存在著相同的基礎(chǔ)性功能，即均以保障勞動(dòng)者，尤其是特殊群體的就業(yè)權(quán)利、政策制定等為主，但是各國(guó)對(duì)公共就業(yè)服務(wù)的功能側(cè)重點(diǎn)不同，主要涉及普及性的自助服務(wù)與個(gè)性化服務(wù)的矛盾：公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的就業(yè)服務(wù)和職業(yè)指導(dǎo)服務(wù)是讓求職者獲得普遍、統(tǒng)一的服務(wù)，還是為部分求職者提供高水平的服務(wù)。此外，各國(guó)對(duì)各類公共就業(yè)服務(wù)功能的重視程度是不同的。如日本、澳大利亞、加拿大、美國(guó)等比較注重職業(yè)介紹和職業(yè)指導(dǎo)服務(wù)；而歐洲國(guó)家，如德國(guó)、法國(guó)等普遍重視培訓(xùn)支出。

從人力資源市場(chǎng)建設(shè)情況分析，美國(guó)的人力資源市場(chǎng)分類較細(xì)，分為由受教育水平較高的人才形成的待遇較好的市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)、壟斷性市場(chǎng)和手工制造類市場(chǎng)。德國(guó)有覆蓋全國(guó)的人才市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，官方的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)全部由國(guó)家職員組成，主要負(fù)責(zé)平衡人才市場(chǎng)、提供職業(yè)咨詢、發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金、履行監(jiān)督等。德國(guó)的私營(yíng)人才中介與官方的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)比較激烈。加拿大的人才中介組織有三類：一類是招聘服務(wù)企業(yè)；一類是全國(guó)就業(yè)協(xié)會(huì)，下設(shè)幾百個(gè)職業(yè)介紹所；還有一類是獵頭公司。它們工作各有側(cè)重，但也相互聯(lián)系并相互推薦人才，均在人力資源開(kāi)發(fā)和管理中起著重要的作用。

三、北京地區(qū)公共人力資源服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)發(fā)展對(duì)比分析

(一)從機(jī)構(gòu)數(shù)量看

近年來(lái)，北京市人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，行業(yè)規(guī)模日益擴(kuò)大，為穩(wěn)就業(yè)保就業(yè)、維護(hù)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展提供有力的人力資源服務(wù)支撐。截至2020年底，北京市人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)共有2263家，比2019年增加了528家，為近5年來(lái)增幅最大的一年。從2020年的機(jī)構(gòu)分布看，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為385家，比上年度增加了11家，占比為17.0%；經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)為1878家，比上年度增加了517家，占比為83%(見(jiàn)圖1)。

圖1 北京市近5年公共機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)比例

從近五年北京市人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的分布情況來(lái)看，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)的比例已經(jīng)從2016年的近3∶7逐漸變?yōu)?020年的2∶8，這說(shuō)明五年來(lái)，經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)數(shù)量增速很快。2020年新增加的機(jī)構(gòu)數(shù)量中，有97.9%的機(jī)構(gòu)為經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)數(shù)量，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量一直保持平穩(wěn)。

從機(jī)構(gòu)組成看，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)中占比最大的為公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)(91.7%)，其次為綜合性公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)(2.6%)、人才公共服務(wù)機(jī)構(gòu)(1.8%)、行業(yè)所屬服務(wù)機(jī)構(gòu)(3.9%)；經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)中占比最大的為民營(yíng)性質(zhì)的服務(wù)企業(yè)(94.1%)，其次分別是國(guó)有性質(zhì)的服務(wù)企業(yè)(3.89%)、外資性質(zhì)的服務(wù)企業(yè)(1.22%)和臺(tái)港澳資的服務(wù)企業(yè)(0.75%)。可見(jiàn)，在經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)中，民營(yíng)人力資源服務(wù)企業(yè)的數(shù)量已經(jīng)占據(jù)很大比例。

(二)從功能定位看

公共人力資源服務(wù)主要是由隸屬于各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門(mén)，以促進(jìn)就業(yè)為目的，由政府或社會(huì)出資，向勞動(dòng)者和用人單位提供的公益性人力資源服務(wù)。公共人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)政府確定的就業(yè)工作目標(biāo)任務(wù)，制定就業(yè)服務(wù)計(jì)劃，推動(dòng)落實(shí)就業(yè)扶持政策，組織實(shí)施就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，為勞動(dòng)者和用人單位提供就業(yè)服務(wù)，開(kāi)展人力資源市場(chǎng)調(diào)查分析，并受勞動(dòng)保障行政部門(mén)委托經(jīng)辦促進(jìn)就業(yè)的相關(guān)事務(wù)。北京市目前已形成市、區(qū)、街道和社區(qū)(村級(jí))四級(jí)公共人力資源服務(wù)體系，提供職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)崗位信息、人事代理等全方位的人力資源服務(wù)，突出了北京市公共就業(yè)服務(wù)“三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”的體系化特色。公共人力資源服務(wù)具有政策性強(qiáng)、權(quán)威性大、可信度高、覆蓋面廣等優(yōu)勢(shì)，對(duì)促進(jìn)人力資源合理配置發(fā)揮了巨大作用。

經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)是指由法人、其他組織和公民個(gè)人舉辦，為用人單位招用人員和勞動(dòng)者求職提供中介服務(wù)以及其他相關(guān)人力資源服務(wù)的經(jīng)營(yíng)性組織。在人力資源市場(chǎng)中，經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)具有機(jī)制靈活、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型快等優(yōu)勢(shì)，善于為企業(yè)和勞動(dòng)者提供個(gè)性化服務(wù)。經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新能力強(qiáng)，有助于解決企業(yè)的個(gè)性化用工需求。

(三)從業(yè)務(wù)量對(duì)比分析看

從服務(wù)人員的總數(shù)看，2020年全年北京市人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)人員共28325萬(wàn)人次，其中公共服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)人員為105萬(wàn)人次，人均服務(wù)量為205人次/每人年；經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)人員28219萬(wàn)人次，人均服務(wù)量7500人次/每人年。

經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)在服務(wù)總?cè)藬?shù)和人均服務(wù)人數(shù)上均遠(yuǎn)高于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，說(shuō)明經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，在大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展時(shí)代，充分利用技術(shù)手段升級(jí)，大大提升了服務(wù)能力，同時(shí)受經(jīng)營(yíng)利益驅(qū)動(dòng)，經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)有較強(qiáng)的工作積極性和主動(dòng)性，更加善于適應(yīng)市場(chǎng)變化，更容易贏得客戶青睞。

從2020年北京市人力資源服務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)看，分為以下4種情況(如圖2所示)：(1)在服務(wù)對(duì)象、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)招聘服務(wù)、人力資源外包服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)和測(cè)評(píng)服務(wù)的業(yè)務(wù)指標(biāo)方面，經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共服務(wù)機(jī)構(gòu)；(2)在現(xiàn)場(chǎng)招聘會(huì)、流動(dòng)人員檔案管理的業(yè)務(wù)指標(biāo)方面，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)要好于經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)； (3)在人力資源管理咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)指標(biāo)方面，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)相當(dāng)，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)略高于經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)；(4)勞務(wù)派遣服務(wù)和獵頭服務(wù)完全屬于市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。

圖2 北京市2020年公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)對(duì)比分析

從上述分析看，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上有重合，也有不同。經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)的多數(shù)業(yè)務(wù)指標(biāo)遠(yuǎn)超于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。一方面是受機(jī)構(gòu)數(shù)量的影響，經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量近年來(lái)增長(zhǎng)速度很快；但另一方面也說(shuō)明經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能定位不同。

經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)動(dòng)，能夠主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)變化，業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型靈活，創(chuàng)新能力不斷提高，以服務(wù)對(duì)象的需求為導(dǎo)向，可以給企業(yè)和勞動(dòng)者提供更加個(gè)性化的服務(wù)，市場(chǎng)化程度比較高的業(yè)務(wù)發(fā)展迅速。

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)受政策影響，肩負(fù)公共就業(yè)服務(wù)均等化的任務(wù)，基本面向就業(yè)困難群體。其作用主要體現(xiàn)在：一是政府承擔(dān)著維護(hù)人力資源市場(chǎng)公平、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的職責(zé)。通過(guò)提供公共人力資源服務(wù)，對(duì)人力資源市場(chǎng)中的信息不透明、就業(yè)歧視等市場(chǎng)缺陷問(wèn)題進(jìn)行調(diào)控，維護(hù)市場(chǎng)的正常運(yùn)行，幫助弱勢(shì)群體獲得有效的就業(yè)服務(wù)。二是政府落實(shí)促進(jìn)就業(yè)政策措施時(shí)，通過(guò)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)推行并保障各項(xiàng)政策得到有效貫徹。三是公共就業(yè)服務(wù)以免費(fèi)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)為主要方式，降低求職人員和招聘單位的求職招聘成本，保障人力資源市場(chǎng)在公平、均等的環(huán)境中運(yùn)行。

(四)從業(yè)務(wù)發(fā)展變化看

從公共人力資源服務(wù)領(lǐng)域來(lái)看，北京市有很多先進(jìn)的做法。如北京先后于2013年和2018年頒布實(shí)施《精細(xì)化公共就業(yè)服務(wù)暨職業(yè)指導(dǎo)工作室試點(diǎn)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》和《北京市精細(xì)化公共就業(yè)服務(wù)實(shí)施細(xì)則》；2018年同時(shí)頒布了《公共職業(yè)介紹和公共職業(yè)指導(dǎo)評(píng)價(jià)規(guī)范》。公共服務(wù)由規(guī)范化向精細(xì)化、專業(yè)化，進(jìn)而向精準(zhǔn)化、智慧化轉(zhuǎn)變，探索了“四精準(zhǔn)”公共就業(yè)服務(wù)模式。北京市基本形成了精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)指導(dǎo)、精準(zhǔn)匹配、精準(zhǔn)支持的“四精準(zhǔn)”全方位公共就業(yè)服務(wù)模式，將精準(zhǔn)化服務(wù)涵蓋用人單位招聘和求職者求職的全過(guò)程。2020年北京市公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)人員總數(shù)(106萬(wàn)人次)比2019年(84萬(wàn)人次)增加了22萬(wàn)人次。

從經(jīng)營(yíng)性人力資源領(lǐng)域看，北京市每年經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量和從業(yè)人數(shù)增速很快，分別達(dá)到22.13%和33.20%。這從一定程度上反映了人力資源業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，也說(shuō)明在人力資源配置手段上，市場(chǎng)化配置已經(jīng)成了主要渠道(見(jiàn)表1)。

表1 人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)基本情況表①

從整體人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展情況看，2017-2019年全國(guó)人力資源行業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量、從業(yè)人員、營(yíng)業(yè)總收入三年平均增長(zhǎng)率分別為14.51%、7.49%和16.67%，北京市2017-2019年平均增長(zhǎng)率分別為17.73%、50.55%和53.46%，均高于全國(guó)平均水平。這表明北京市人力資源行業(yè)發(fā)展速度和市場(chǎng)景氣指數(shù)高于全國(guó)平均水平，符合產(chǎn)業(yè)龍頭地區(qū)的特征(見(jiàn)表2)。

表2 北京市與全國(guó)人力資源服務(wù)發(fā)展對(duì)比分析②

四、公共人力資源服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)的關(guān)系

(一)互補(bǔ)關(guān)系

2019年，北京市常住人口為2153.6③萬(wàn)人，其中從業(yè)人員為1273.0萬(wàn)人，而2019年有1235.19萬(wàn)人次是通過(guò)市場(chǎng)擇業(yè)流動(dòng)。這說(shuō)明市場(chǎng)化的人力資源服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為北京市勞動(dòng)者就業(yè)的主渠道。而這其中，離不開(kāi)公共人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的共同努力。

雖然公共服務(wù)機(jī)構(gòu)由于政策原因和其不同于經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)的功能定位，業(yè)務(wù)能力弱于經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)，但是在解決大學(xué)畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力及“4050”人員等就業(yè)困難群體的就業(yè)問(wèn)題中，仍是最重要的主力軍。特別是在新冠疫情特殊時(shí)期，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)揮了極其重要的作用，建立用工保障專班，設(shè)立“人社服務(wù)專員”，聚焦保障疫情防控，建立用人需求檔案，分類提供用工指導(dǎo)和招聘服務(wù)，建立 “就業(yè)超市”“急聘平臺(tái)”等，對(duì)接企業(yè)需求，探索共享用工模式，發(fā)揮人力資源市場(chǎng)中介渠道作用和信息匯集優(yōu)勢(shì)，為勞動(dòng)者提供及時(shí)有效的人力資源市場(chǎng)供求信息，充分彌補(bǔ)了市場(chǎng)的缺陷，仍然是促進(jìn)就業(yè)的主力軍。

經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)是促進(jìn)就業(yè)的生力軍。隨著用人單位和勞動(dòng)者對(duì)人力資源服務(wù)需求逐漸多樣化和個(gè)性化，單靠公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從2020年人力資源服務(wù)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)看，經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)無(wú)論是網(wǎng)絡(luò)招聘、勞務(wù)派遣、獵頭服務(wù)等市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，還是測(cè)評(píng)服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)、人力資源外包等人才業(yè)務(wù)，均好于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)利用自身靈活機(jī)制、人力和資金等優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮了主觀能動(dòng)性和紐帶聯(lián)結(jié)作用，成為公共服務(wù)的有力補(bǔ)充。在促進(jìn)就業(yè)中，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)加強(qiáng)就業(yè)聯(lián)動(dòng)合作取長(zhǎng)補(bǔ)短，可以進(jìn)一步發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，提高就業(yè)服務(wù)水平，有效解決人力資源供求中的招聘難和求職難問(wèn)題，推動(dòng)就業(yè)工作的全面發(fā)展。

(二)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系

人力資源服務(wù)業(yè)務(wù)分為8種基本業(yè)態(tài)：招聘服務(wù)(可細(xì)分為高端人才訪尋、在線招聘、現(xiàn)場(chǎng)招聘、轉(zhuǎn)職服務(wù)等)、信息收集發(fā)布、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn)、測(cè)評(píng)、管理咨詢、人力資源服務(wù)外包(含勞務(wù)派遣、靈活用工等)、人力資源管理信息化。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上多有重合，如招聘服務(wù)、信息收集發(fā)布、培訓(xùn)服務(wù)等，在重合業(yè)務(wù)領(lǐng)域，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)又形成了業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。從2020年北京市人力資源服務(wù)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)看，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力尚不及經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)。雖然公共服務(wù)機(jī)構(gòu)受政策影響，沒(méi)有盈利指標(biāo)壓力，而且與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)相比，定位不同，職能不同，服務(wù)對(duì)象層次不同，任務(wù)目標(biāo)不同，且服務(wù)對(duì)象存在高預(yù)期、低意愿的現(xiàn)象，但是仍可借鑒經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)的一些特長(zhǎng)，提高創(chuàng)新能力，及時(shí)適應(yīng)市場(chǎng)新變化，提高信息技術(shù)手段，使自身業(yè)務(wù)能力大大提升。良好的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系有助于雙方相互提高服務(wù)水平，更好地為求職者提供良好的服務(wù)。

(三)合作關(guān)系

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)既有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，更重要的是合作關(guān)系。目前北京市已經(jīng)逐步探索公共服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)合作的模式，如信息發(fā)布平臺(tái)共享，由北京市公共服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)的“北京人社”APP，也可以供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)登錄進(jìn)入，共享發(fā)布的求職信息和崗位信息；同時(shí)，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)揮市場(chǎng)資源優(yōu)勢(shì)參與公共就業(yè)服務(wù)工作等，取得了一定的成效。

五、北京地區(qū)公共人力資源服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)發(fā)展中存在的問(wèn)題

(一)公共人力資源的業(yè)務(wù)能力有待進(jìn)一步提高

雖然公共人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)在職能上、服務(wù)對(duì)象和功能定位上有區(qū)別，但兩者還是有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的。經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)有更貼近顧客需求的服務(wù),更有利于與用人單位建立良好的合作關(guān)系, 因此它們的發(fā)展往往基于對(duì)優(yōu)質(zhì)崗位的掌握。再加上經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、智能自助服務(wù)等方面有優(yōu)勢(shì)，其豐富便捷的服務(wù)舉措更容易獲得市場(chǎng)認(rèn)可。

因此，在與經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)中,公共服務(wù)機(jī)構(gòu)就會(huì)產(chǎn)生危機(jī)感, 競(jìng)爭(zhēng)壓力逐漸增大，也開(kāi)始重視對(duì)于企業(yè)和求職者的服務(wù)。近年來(lái)，北京市公共服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷改革創(chuàng)新，探索公共就業(yè)服務(wù)新模式。但是由于政策性原因，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)靈活，適應(yīng)市場(chǎng)變化的反應(yīng)速度不如市場(chǎng)化程度更高的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)，特別是在大數(shù)據(jù)時(shí)代下智能服務(wù)手段不斷創(chuàng)新和應(yīng)用的背景下，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)有待進(jìn)一步提升改革創(chuàng)新能力。

(二)北京市人力資源服務(wù)行業(yè)中龍頭企業(yè)與國(guó)際企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力有差距，中檔規(guī)模的民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不如上海

據(jù)《2019HRoot全球人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)50強(qiáng)榜單與白皮書(shū)》顯示，全球前50強(qiáng)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)年?duì)I業(yè)收入約合16380億元(人民幣)，遠(yuǎn)超本市2020年行業(yè)總收入1496億元。全市營(yíng)業(yè)排名第一的北京外企人力資源服務(wù)公司營(yíng)業(yè)收入約100億元(人民幣)，與全球50強(qiáng)第一的德科公司營(yíng)業(yè)收入約1967億元(人民幣)相比，兩者競(jìng)爭(zhēng)力差距明顯。

此外，北京市中檔規(guī)模的民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力有待進(jìn)一步加強(qiáng)。從2020年調(diào)研收集的70家人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)來(lái)看，年總營(yíng)業(yè)額3411億元，其中有近一半的營(yíng)業(yè)額是央屬性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)(年?duì)I業(yè)額達(dá)千億，屬較大規(guī)模，如中智、誠(chéng)通等6-7家央企人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu))創(chuàng)造的；市屬的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)額(年?duì)I業(yè)額10-100億，屬中檔規(guī)模，大多為民營(yíng)企業(yè))占近一半，約1500億。同期浙江人力資源服務(wù)行業(yè)總營(yíng)業(yè)額約2300億，廣州市近1000億，蘇州市約為900億，而上海市約5028億。據(jù)此分析，北京還是位于前列，但是和上海相比，市場(chǎng)化程度有待進(jìn)一步提高。

從產(chǎn)業(yè)園發(fā)展情況看，北京人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園在產(chǎn)業(yè)聚集度、政策扶持、服務(wù)模式上還有待進(jìn)一步創(chuàng)新。應(yīng)鼓勵(lì)引導(dǎo)有需要、有條件的區(qū)建設(shè)區(qū)級(jí)人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園，申辦市級(jí)和國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園。支持產(chǎn)業(yè)園享受市級(jí)有關(guān)支持政策，更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、引進(jìn)各類人才、助力脫貧攻堅(jiān)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)重大戰(zhàn)略等方面的積極作用。

(三)公共服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)合作的力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)雖有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，更重要的是合作關(guān)系。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，廣東佛山通過(guò)政府準(zhǔn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，把公共服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的部分公共職能交給專業(yè)化程度更高的經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)去做。目前北京市已經(jīng)逐步探索出公共服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)合作的模式，如信息發(fā)布平臺(tái)的共享，由北京市公共服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)的“北京人社”APP，也可以供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)登錄進(jìn)入，共享分布的求職信息和崗位信息；同時(shí)，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)揮市場(chǎng)資源優(yōu)勢(shì)參與公共就業(yè)服務(wù)工作等，取得了一定的成效。今后可以逐漸加強(qiáng)合作的深度，拓展合作的廣度，政府放手力度再增強(qiáng)一些，充分發(fā)揮公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，真正做到“有為政府，有效市場(chǎng)”。

六、政策建議

(一)加強(qiáng)公共服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的合作，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)的作用

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)具有較大的合作發(fā)展空間。

首先，可以整合人力資源市場(chǎng)信息資源，建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)用人信息和求職信息的共享與服務(wù)。

其次，促進(jìn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)同服務(wù)人才配置。在產(chǎn)業(yè)園中引入公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供人才招聘、人事代理、檔案托管、流動(dòng)黨員、就業(yè)服務(wù)、社保經(jīng)辦等“一站式”公共服務(wù)。同時(shí)引入更多不同業(yè)態(tài)的優(yōu)質(zhì)人力資源服務(wù)企業(yè)入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供獵頭、咨詢、培訓(xùn)、測(cè)評(píng)、派遣、外包等市場(chǎng)化人力資源配置服務(wù)，二者共同構(gòu)成綜合性人才服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展與包容性增長(zhǎng)，共同服務(wù)于就業(yè)創(chuàng)業(yè)和人才配置。

最后，采用政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式，做好績(jī)效評(píng)價(jià)。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)具有政策性優(yōu)勢(shì)，經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)具有技術(shù)性和靈活性的優(yōu)勢(shì)，兩者強(qiáng)強(qiáng)結(jié)合，將職業(yè)介紹補(bǔ)貼、職業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)貼等政策的適用范圍擴(kuò)大至經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)，利用其專業(yè)性提高服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)建立科學(xué)規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，確保服務(wù)效果的提升。

(二)進(jìn)一步提高公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著公共就業(yè)服務(wù)均等化的任務(wù)，基本面向在人力資源市場(chǎng)中處于弱勢(shì)的就業(yè)困難群體。由于政策性因素，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)沒(méi)有盈利指標(biāo)的壓力，且服務(wù)人群比較復(fù)雜，所以相對(duì)于經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，服務(wù)對(duì)象總數(shù)和業(yè)務(wù)量呈現(xiàn)較低水平。經(jīng)營(yíng)性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)具有機(jī)制靈活、技術(shù)更新快、適應(yīng)市場(chǎng)變化能力強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)。

首先，從業(yè)務(wù)方面，雖然兩者的定位不同，但是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)仍可借鑒經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)提升的經(jīng)驗(yàn)，提高自身業(yè)務(wù)能力；可以積極探索公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)合作新模式，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)雙贏。

其次，合理設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，圍繞實(shí)現(xiàn)就業(yè)服務(wù)的核心目標(biāo)展開(kāi)，注重采用客觀、先進(jìn)的方法評(píng)估公共就業(yè)服務(wù)績(jī)效，必要時(shí)可通過(guò)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)評(píng)估服務(wù)效果。

最后，可以借助公共宣傳平臺(tái)，打造促進(jìn)就業(yè)的行動(dòng)戰(zhàn)略品牌，利用品牌的力量促進(jìn)就業(yè)。

(三)建立多層次的人力資源服務(wù)體系

目前，人力資源市場(chǎng)快速發(fā)展，求職者和用人單位對(duì)人力資源服務(wù)的需求越來(lái)越多元化，人力資源服務(wù)也呈現(xiàn)出多樣化的服務(wù)形式。人力資源服務(wù)的市場(chǎng)逐步現(xiàn)代化，服務(wù)工作的內(nèi)容也逐漸增多。因此，應(yīng)建立多元化、多層次的人力資源服務(wù)體系，增加人力資源服務(wù)供給。

首先，經(jīng)營(yíng)性服務(wù)先解決市場(chǎng)性的、個(gè)性化的需求，重點(diǎn)培育一批有核心產(chǎn)品、成長(zhǎng)性好、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的人力資源服務(wù)企業(yè)集團(tuán)，發(fā)揮大型人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的綜合性服務(wù)功能。

其次，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)主要定位于滿足求職能力較弱的勞動(dòng)者的服務(wù)需求，經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的發(fā)展不應(yīng)該削弱公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的地位，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著長(zhǎng)期失業(yè)者和其他就業(yè)困難群體的特殊就業(yè)服務(wù)任務(wù)。

最后，由勞動(dòng)服務(wù)部門(mén)通過(guò)政策性安排，如公益性崗位進(jìn)行兜底服務(wù)。通過(guò)多層次的人力資源服務(wù)體系，各有職責(zé)，確保滿足不同類型求職者和用人單位的需求。

(四)繼續(xù)推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

人力資源服務(wù)行業(yè)的發(fā)展始終離不開(kāi)政府的宏觀調(diào)控和政策的支持，北京市進(jìn)一步優(yōu)化了人力資源服務(wù)行政許可事項(xiàng)，提升了服務(wù)便利度，人力資源市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境在持續(xù)優(yōu)化中。建設(shè)服務(wù)型政府是構(gòu)建良好營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵。要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，不斷強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，創(chuàng)新內(nèi)容和形式，提高政府服務(wù)能力，提升政府服務(wù)水平和質(zhì)量。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：2019年和2020年北京市人力資源服務(wù)行業(yè)發(fā)展情況報(bào)告。

② 數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年北京市人力資源服務(wù)行業(yè)發(fā)展情況報(bào)告。

③ 數(shù)據(jù)來(lái)源：2020年北京統(tǒng)計(jì)年鑒。