中央蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督述論(1931—1934)

劉 毅

提要：黨領(lǐng)導(dǎo)下的國有企業(yè)外部監(jiān)督探索肇始于中央蘇區(qū)。企業(yè)工作人員、資產(chǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營活動構(gòu)成了國營企業(yè)外部監(jiān)督的基本面向。國家政權(quán)監(jiān)督和社會監(jiān)督共同構(gòu)架起了中央蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督體系，其中國家政權(quán)監(jiān)督的形成機理可以在“外部監(jiān)督目標(biāo)—國家權(quán)力結(jié)構(gòu)”的分析框架下進行理解。工農(nóng)民主專政的國體、權(quán)力社會化的歷史趨勢以及政府監(jiān)督的有限性，則為社會監(jiān)督作為補足性力量介入國營企業(yè)監(jiān)督格局提供了解釋。受特定歷史環(huán)境影響，中共領(lǐng)導(dǎo)下的國營企業(yè)外部監(jiān)督實踐孕育了頗具蘇區(qū)特色的監(jiān)督風(fēng)格，其中所蘊含的若干理念、原則和經(jīng)驗，對于推動構(gòu)建現(xiàn)代國有企業(yè)外部監(jiān)督體系和推進監(jiān)督能力現(xiàn)代化仍有其啟發(fā)意義。

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，強化外部監(jiān)督是黨領(lǐng)導(dǎo)國有企業(yè)所秉持的一貫方針。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對國有企業(yè)深化改革和健康發(fā)展極為重視，多次在不同場合就加強國有企業(yè)監(jiān)管、防止國有資產(chǎn)流失提出要求。監(jiān)督是治理的內(nèi)在要素，國有企業(yè)監(jiān)督內(nèi)含于國有企業(yè)治理之中，國有企業(yè)治理是國家治理體系的重要組成部分。其實早在中央蘇區(qū)時期，中共就已經(jīng)圍繞國營企業(yè)外部監(jiān)督問題展開了探索。在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)下，回顧和總結(jié)中央蘇區(qū)時期國營企業(yè)外部監(jiān)督的歷史和經(jīng)驗，可以為新時期改進和完善中國特色國有企業(yè)監(jiān)督體制機制提供歷史維度的參照。

圍繞中央蘇區(qū)國營企業(yè)監(jiān)督問題的既往研究多關(guān)注于內(nèi)部治理，在外部監(jiān)督方面少有問津。即使有所涉及，也多置于廉政史領(lǐng)域進行且缺乏專論。這種研究格局無疑制約了在這一問題討論上的全面性和精細性。其一，盡管腐敗治理是國營企業(yè)外部監(jiān)督的重要目標(biāo)，但并不意味著其構(gòu)成了外部監(jiān)督的全部，僅將視野停留于廉政史領(lǐng)域，容易導(dǎo)致對其他企業(yè)監(jiān)督領(lǐng)域的忽視和遺漏；其二，“中國革命對國營企業(yè)的影響是目前國營企業(yè)研究的一個核心與根本問題”。只有立足于國有企業(yè)治理角度對這一問題展開專門審視，才有助于總結(jié)蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督的特征和規(guī)律，借助從中提煉出來的更為清晰的分析框架，更好地思考國家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)治理目標(biāo)轉(zhuǎn)型背景下，國有企業(yè)外部監(jiān)督體制機制調(diào)整的可能進路，實現(xiàn)歷史研究方法“據(jù)古鑒今，以立時治”的價值。

一、監(jiān)督目標(biāo)的框定：中央蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督的主要面向

黨領(lǐng)導(dǎo)國有企業(yè)的實踐始于中央蘇區(qū)。新生政權(quán)從蘇區(qū)實際出發(fā)，理性看待國有經(jīng)濟建設(shè)問題，“蘇維埃在目前不應(yīng)當(dāng)企圖壟斷所有的生產(chǎn)事業(yè)，但創(chuàng)辦并發(fā)展一些特別需要與特別有利的國有企業(yè)，則是可以而且應(yīng)當(dāng)?shù)摹?。本著必要且可能的原則，蘇區(qū)政府從投資興辦軍工企業(yè)入手，初步構(gòu)建起由國營工業(yè)企業(yè)、國營商業(yè)企業(yè)和國營金融業(yè)企業(yè)組成的國營企業(yè)體系。

圖1 蘇區(qū)國營企業(yè)體系

工業(yè)企業(yè)是蘇區(qū)發(fā)展國營企業(yè)的重中之重，其中又以建立軍工企業(yè)為首要任務(wù)，“我們蘇維埃工業(yè)的建設(shè)，首先是軍事工業(yè)”。國營軍工企業(yè)來源大致有三：一是蘇區(qū)新辦，二是對繳獲的國民黨企業(yè)進行改造，三是對根據(jù)地已有企業(yè)的整合。這一時期主要的軍工企業(yè)有中央紅軍兵工廠、中央軍委被服廠等各大兵工廠、被服廠等。同時，在自給為主、兼顧出口的發(fā)展方針下，蘇區(qū)政權(quán)基于生產(chǎn)生活物資的保障需要，投資興辦了一批民用工業(yè)企業(yè)，如瑞金紡織廠、中華樟腦廠、中華紙業(yè)公司等。這些“國營工業(yè)雖然數(shù)量有限，卻是蘇區(qū)經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)中堅”。在工業(yè)之外，蘇區(qū)政府也兼顧發(fā)展商業(yè)和金融業(yè)，以鞏固根據(jù)地經(jīng)濟基礎(chǔ)。國營商業(yè)企業(yè)主要是基于彌補生產(chǎn)能力有限下的物資結(jié)構(gòu)性缺陷、促進物資流通而創(chuàng)辦的一類企業(yè)，其中既包括直接經(jīng)營若干項必要商品的各類國營商店，也包括有計劃地組織對外貿(mào)易、促進稀缺物資輸入和富余商品輸出的商業(yè)組織，如中華貿(mào)易公司、對外貿(mào)易局、糧食調(diào)劑局等。國營金融業(yè)企業(yè)則是基于金融調(diào)控需要而創(chuàng)辦的一類企業(yè)，主要包括中華蘇維埃共和國國家銀行及其省級分行，以及湘贛省工農(nóng)銀行、合作社銀行等地方性國有銀行等。

支援戰(zhàn)爭、保障民需、充裕財政和穩(wěn)定金融秩序，是蘇區(qū)政權(quán)發(fā)展國營企業(yè)的直接目的。這些目的的實現(xiàn)有賴于企業(yè)運行的健康與平穩(wěn)。然而，在蘇區(qū)國營企業(yè)中，難免會夾雜一些“工作不積極、疏忽與廢弛職務(wù)、把蘇維埃工作放在不要緊的位置等等的分子”，甚至貪污腐化乃至故意破壞企業(yè)財產(chǎn)、影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序的工作人員，這些無疑將極大增加企業(yè)道德風(fēng)險，進而導(dǎo)致發(fā)展國營企業(yè)、鞏固根據(jù)地經(jīng)濟基礎(chǔ)目標(biāo)的落空。投資創(chuàng)辦國營企業(yè)是蘇區(qū)政權(quán)對有限資源的審慎配置，所涉領(lǐng)域往往直接關(guān)乎國計民生和政權(quán)安全，考慮到單純的企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制在防控風(fēng)險上的局限性，基于抑制企業(yè)道德風(fēng)險的外部監(jiān)督機制的建構(gòu)也就成為必需。

但這一層面上的“必需”還僅僅是籠統(tǒng)和抽象的，它可以在各類規(guī)范中得到具體的反映。規(guī)范是治理者對治理需求篩選后的回應(yīng)，反映了最終確定的治理范圍和面向。國營企業(yè)外部監(jiān)督作為企業(yè)治理的重要組成部分，需要下沉到規(guī)范梳理層面對其進行還原。從中央蘇區(qū)時期的規(guī)范性文件來看，國營企業(yè)外部監(jiān)督并未形成一套獨立的文本形態(tài)，而是內(nèi)嵌于蘇區(qū)政權(quán)監(jiān)督體系之中，是后者的一個子系統(tǒng)。涉及國營企業(yè)外部監(jiān)督的法令政策主要有以下幾類：一是政權(quán)機構(gòu)組織法律規(guī)范。其中既包括綜合性組織法律如《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》，也包括某些單行組織法令如《工農(nóng)檢察部的組織條例》。在規(guī)范名稱上，則有“組織法”“組織綱要”“組織條例”等多種形式。政權(quán)機構(gòu)組織法律規(guī)范往往規(guī)定了特定國家機構(gòu)的職能權(quán)限和履職要求，這也是國營企業(yè)外部監(jiān)管權(quán)限賦予的主要載體，從中可直觀地反映出國營企業(yè)外部監(jiān)督的重點。二是刑事法律法令。如規(guī)制國營企業(yè)工作人員經(jīng)濟犯罪問題的《關(guān)于懲治貪污浪費行為的訓(xùn)令》等。三是其他有關(guān)國營企業(yè)監(jiān)管的行政法令或政策。如《蘇維埃國有工廠管理條例》、《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會審計條例》等。在對相關(guān)規(guī)范的梳理過程中，可以展現(xiàn)中央蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督的主要面向(表1)：

表1 中央蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督面向的規(guī)范梳理

行政法令《中央工農(nóng)檢察人民委員部訓(xùn)令第二號———關(guān)于檢查蘇維埃政府機關(guān)和地方武裝中的階級異己分子及貪污腐化動搖消極分子問題》階級異己分子,官僚腐化動搖消極分子各級政府委任的工作人員《蘇維埃國有工廠管理條例———中華蘇維埃共和國人民委員會命令(中字第十六號)》1.廠長不執(zhí)行上級命令;2.浪費金錢物料。國有工廠廠長《中華蘇維埃國家工廠支部工作條例》消極怠工,偷竊行為,故意破壞公物,破壞廠規(guī)等行為國有工廠工作人員《同志審判會臨時規(guī)則》官僚腐化、消極怠工、貪污浪費的分子企業(yè)《群眾審判會組織綱要》1.各種妨害蘇維埃利益的行為;2.違反企業(yè)紀(jì)律、尚未達到犯法程度的行為,包括官僚腐化、消極怠工,不遵守勞動紀(jì)律,看不起工農(nóng)分子等。企業(yè)《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會審計條例》貪污、浪費/行政政策《各省縣工農(nóng)檢察部目前的中心任務(wù)》插腰包、打埋伏及種種浪費財政的現(xiàn)象/《檢舉運動工作綱要》1.階級異己分子;2.貪污腐化消極怠工分子;3.官僚主義分子。蘇維埃機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)《中共中央關(guān)于成立中央黨務(wù)委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會的決議》違反黨的總路線的各種不正確的傾向(官僚)主義及腐化現(xiàn)象/

由此可歸納出中央蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督面向的主要特征：

首先，從橫向(行為類型)來看，企業(yè)人員、資產(chǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營活動構(gòu)成了國營企業(yè)外部監(jiān)督的三大版塊。其中，對人員的監(jiān)督包括兩類：一為其所實施的(包括積極作為和消極不作為)有損于企業(yè)利益的行為，如貪污、浪費(含玩忽職守所導(dǎo)致的浪費)、偷盜等侵害企業(yè)財產(chǎn)權(quán)益的行為；二為官僚主義、瀆職(含消極怠工)，違反法令、上級要求和企業(yè)規(guī)章制度等行為。前者與針對企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)督(目標(biāo)是防止企業(yè)資產(chǎn)流失，包括利用不充分意義上的流失)，在目標(biāo)上恰好構(gòu)成對合關(guān)系。圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)督關(guān)注于兩個方面：一是企業(yè)管理上的疏漏，如賬目混亂、紀(jì)律松弛等；二是企業(yè)生產(chǎn)任務(wù)完成情況。一言以蔽之，外部監(jiān)督是圍繞著企業(yè)的人、財、物和經(jīng)營管理活動而展開的。

其次，從縱向(行為性質(zhì))來看，工作缺點和錯誤，違規(guī)、違紀(jì)、違法直至犯罪行為，共同構(gòu)成了國營企業(yè)外部監(jiān)督的數(shù)個層次。外部監(jiān)督的根本目的是治理和防范各類企業(yè)風(fēng)險。以是否違反法律規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)，可以將企業(yè)風(fēng)險分為合規(guī)風(fēng)險與合法風(fēng)險。前者指的是因違反企業(yè)管理規(guī)章、紀(jì)律、政策要求等違規(guī)、違紀(jì)行為帶來的風(fēng)險，后者則包括普通違法行為(違反行政、經(jīng)濟法律法令)和犯罪行為(違反刑事法律法令)引致的風(fēng)險。是以這一時期的國營企業(yè)外部監(jiān)督實踐已嘗試對不同性質(zhì)的行為風(fēng)險進行分層規(guī)制。橫向?qū)用嫘袨轭愋偷膹V泛性和縱向?qū)用嫘袨樾再|(zhì)的梯次性，共同框定了蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督的基本面向，反映了特定歷史環(huán)境對建立國營企業(yè)外部監(jiān)督制度提出的需求，也體現(xiàn)了治理者對完善企業(yè)治理需求的回應(yīng)和歸納。

二、監(jiān)督格局的架構(gòu)：中央蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督體系及其形成機理

蘇區(qū)政權(quán)圍繞國營企業(yè)布置了內(nèi)部治理和外部監(jiān)督兩道“防線”。后者表現(xiàn)為由多支監(jiān)督力量共同參與形成的監(jiān)督格局。以監(jiān)督權(quán)源是否具有公權(quán)力屬性為標(biāo)準(zhǔn)，不同類型的外部監(jiān)督方式可分別歸入國家政權(quán)監(jiān)督(權(quán)力監(jiān)督)和社會監(jiān)督(權(quán)利監(jiān)督)中。

(一)國家政權(quán)監(jiān)督

1.黨內(nèi)監(jiān)督。中央蘇區(qū)黨內(nèi)監(jiān)督方面的規(guī)范性文件并未直接出現(xiàn)國營企業(yè)或相近字眼，但從中央黨務(wù)委員會和省、縣監(jiān)察委員會“監(jiān)視黨章和黨決議的實行，檢查違反黨的總路線的各種不正確的傾向(官僚)主義及腐化現(xiàn)象等，并與之作無情的斗爭”的職權(quán)表述來看，國營企業(yè)確為黨內(nèi)監(jiān)督所覆蓋。除成立專門監(jiān)督機構(gòu)外，巡視制度也是黨內(nèi)監(jiān)督的一種形式。黨內(nèi)監(jiān)督主要體現(xiàn)為對企業(yè)黨組織和黨員工作人員的監(jiān)督，而對人的監(jiān)督又是黨內(nèi)監(jiān)督的重中之重?！包h員擔(dān)負著最重要的工作?！乐挂磺懈倭呕澪鄣痊F(xiàn)象的產(chǎn)生，黨必須嚴格的執(zhí)行紀(jì)律……一切違反蘇維埃法律對于革命有損害行為的黨員，必須比非黨員工農(nóng)分子受更嚴厲的革命紀(jì)律制裁。”黨紀(jì)約束成為國營企業(yè)外部監(jiān)督的核心防線。

2.行政監(jiān)督。行政監(jiān)督在國營企業(yè)外部監(jiān)督體系中占有很大比重，且隨著政府職能機構(gòu)和職權(quán)的調(diào)整而調(diào)整(表2)：

表2 蘇區(qū)國營企業(yè)外部行政監(jiān)督體系

勞動行政部門監(jiān)督:各級勞動行政部門省、縣、區(qū)、市勞動行政部門內(nèi)的勞動保護科,具體包括勞動檢查所,以及在工業(yè)發(fā)展區(qū)域?qū)ｉT設(shè)置的衛(wèi)生檢查所、技術(shù)檢查所及經(jīng)濟評判所:企業(yè)、工廠的勞動生產(chǎn)條件、衛(wèi)生狀況。1.《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》(1931年11月中央執(zhí)行委員會第一次全體會議通過)2.《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法(草案)》

由上表可知，行政監(jiān)督是蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督治理的一項基礎(chǔ)性手段。其中，財政監(jiān)督以國有資產(chǎn)管理、銀行和貨幣監(jiān)管為主要面向；各級國民經(jīng)濟部門內(nèi)部設(shè)置專門性職能機構(gòu)，圍繞企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營活動展開監(jiān)督，進一步實現(xiàn)了外部監(jiān)督的專業(yè)化；蘇區(qū)工農(nóng)檢察機關(guān)在職能定位上是對蘇俄工農(nóng)檢察機關(guān)“一般監(jiān)督權(quán)”的移植，具有監(jiān)督范圍上的廣泛性，國營企業(yè)及其工作人員從一般工作錯誤、缺點到犯罪行為均被納入其監(jiān)督視野；檢查企業(yè)賬目和收支情況、實現(xiàn)企業(yè)資產(chǎn)保值增值則是審計機關(guān)的基本職責(zé)；勞動行政部門則主要立足于勞動者權(quán)益保障的立場確定其監(jiān)督側(cè)重點。以上行政主體共同參與國營企業(yè)監(jiān)督，初步搭建起多元化的外部行政監(jiān)督格局。

3.審計監(jiān)督?！岸K大”后，中央審計委員會調(diào)整為直接受國家最高權(quán)力機關(guān)中央執(zhí)行委員會領(lǐng)導(dǎo)的機構(gòu)，對一切國家企業(yè)的財政收支獨立行使審計權(quán)。這就使得審計監(jiān)督獲得了與行政監(jiān)督平級的地位。1934年2月《審計條例》公布，貪污浪費被明確為審計委員會裁判檢舉的主要對象。同年3月至9月，中央審計委員會對國有企業(yè)開展巡回審計，形成《中央審計委員會審查國家企業(yè)會計的初步結(jié)論》。除此之外，審計機關(guān)還專門對金融業(yè)企業(yè)如國家銀行的預(yù)決算制度和國庫的發(fā)款通知書進行了審計稽查，經(jīng)審計后認為，“國家企業(yè)如銀行，是正確地執(zhí)行了預(yù)決算制度的”。

(二)社會監(jiān)督

1.群眾監(jiān)督。群眾監(jiān)督主要有兩種方式：一是由群眾主動進行的監(jiān)督。“每個革命的民眾都有揭發(fā)蘇維埃工作人員的錯誤缺點之權(quán)”，群眾有權(quán)就企業(yè)或其工作人員存在的問題向工農(nóng)檢察部門提出控告。二是某些國家政權(quán)監(jiān)督主體吸收群眾參與有關(guān)監(jiān)督活動。如工農(nóng)檢察部門在對國營企業(yè)檢查后，“應(yīng)向該機關(guān)或國家生產(chǎn)事業(yè)的全體工作人員報告檢察的結(jié)果(如在工廠，召集全工廠的工人和職員全體大會)”。城市蘇維埃有關(guān)會議“最好是到與所討論的問題有關(guān)的企業(yè)和機關(guān)去開，為的是吸收群眾參加所討論的問題”。吸收群眾參與有關(guān)監(jiān)督活動主要出于三個目的：一是督促問題企業(yè)進行整改；二是起到教育第三方的作用；三是主動將國家政權(quán)監(jiān)督置于群眾監(jiān)督之下，增強監(jiān)督工作的透明度和公信力。

2.社會組織監(jiān)督。蘇區(qū)政府通過“不同時空、不同范圍內(nèi)多層次、相交叉的群團網(wǎng)絡(luò)，有效地管理著蘇區(qū)社會，……成為現(xiàn)代社會民眾動員和社會組織的一種典范”。群團組織成為民眾監(jiān)督蘇區(qū)治理的橋梁，“公民對蘇維埃的意見也容易反映到蘇維埃來”。涉及國營企業(yè)的群團監(jiān)督主要有：其一，工會組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的監(jiān)督。全總蘇區(qū)執(zhí)行局曾在如下領(lǐng)域?qū)鵂I企業(yè)展開監(jiān)督：一是企業(yè)經(jīng)營管理和生產(chǎn)任務(wù)完成情況。如劉少奇、陳云等蘇區(qū)總工會負責(zé)人都先后在全總蘇區(qū)執(zhí)行局國家企業(yè)部部長馬文的陪同下檢查了解企業(yè)生產(chǎn)和管理方面的情況。劉少奇在《論國家工廠的管理》中也列舉了國營企業(yè)無法完成生產(chǎn)任務(wù)、缺乏生產(chǎn)計劃、勞動紀(jì)律松弛、產(chǎn)品質(zhì)量差、浪費生產(chǎn)原料、公物失竊，以及管理人員不熟悉企業(yè)基本情況、產(chǎn)品庫存等許多企業(yè)管理方面“不可忍耐的狀況”，并將相關(guān)問題的出現(xiàn)歸結(jié)于“經(jīng)濟機關(guān)、工廠管理機關(guān)的官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)”，“國家經(jīng)濟機關(guān)并沒有嚴格地去追究”。二是企業(yè)人員的履職行為。劉少奇結(jié)合考察蘇區(qū)國營工廠時發(fā)現(xiàn)的違反廠規(guī)廠紀(jì)和勞動紀(jì)律等“用舊的態(tài)度對待新的勞動”的情況，通過撰寫《用新的態(tài)度對待新的勞動》來引導(dǎo)糾正。三是勞動法的執(zhí)行情況。監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行勞動法令是各級工會的基本職責(zé)之一，作為指導(dǎo)蘇區(qū)工會工作的全總蘇區(qū)中央執(zhí)行局自然也不例外。其二，共青團的監(jiān)督。少共蘇區(qū)中央局要求在企業(yè)中組建青年輕騎隊，在企業(yè)團委領(lǐng)導(dǎo)下對生產(chǎn)經(jīng)營活動進行監(jiān)督。

3.輿論監(jiān)督。蘇區(qū)舉辦的各類報紙是輿論監(jiān)督的主陣地，“引導(dǎo)工農(nóng)群眾對于自己的政權(quán)盡到批評、監(jiān)督、擁護的責(zé)任”被列為其職能定位之首?！都t色中華》的“突擊隊”“鐵錘”欄目、少共蘇區(qū)中央局機關(guān)報《青年實話》“輕騎隊”欄目都刊登過與國營企業(yè)監(jiān)督有關(guān)的文章。如《紅色中華》“警號”欄目以諷刺手法對被服廠、兵工廠、草鞋廠的浪費行為提出批評。此外，有些國家政權(quán)監(jiān)督主體也將對國營企業(yè)開展監(jiān)督檢查的具體情況在報上公示，引導(dǎo)輿論監(jiān)督力量介入。如中央工農(nóng)檢察委員會、中央審計委員會均先后在《紅色中華》上刊發(fā)本部門對國營企業(yè)的監(jiān)督檢查情況。這既是為了督促企業(yè)在輿論監(jiān)督壓力下改進管理，也展現(xiàn)了國家政權(quán)監(jiān)督主動接受社會再監(jiān)督的姿態(tài)。

(三)蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督格局形成機理的解釋

“由考據(jù)而義理”的史學(xué)研究章法要求對制度的研究不能止步于描繪性的史實重現(xiàn)，更應(yīng)汲汲于解釋性的原理闡釋?！巴獠勘O(jiān)督目標(biāo)—國家權(quán)力結(jié)構(gòu)”可用于釋明中央蘇區(qū)國營企業(yè)外部國家政權(quán)監(jiān)督體系的形成機理。

中央蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督的目標(biāo)大致有二：一是企業(yè)資產(chǎn)保值，包括防止物未盡其用的價值減損，主要通過對貪污、浪費的治理來實現(xiàn)；二是企業(yè)生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量，即實現(xiàn)支援革命戰(zhàn)爭和政權(quán)建設(shè)的任務(wù)。外部國家政權(quán)監(jiān)督體系的設(shè)計即以實現(xiàn)上述目標(biāo)為己任，二者屬于“結(jié)構(gòu)—功能”的關(guān)系。首先，監(jiān)督目標(biāo)的實現(xiàn)會對監(jiān)督體系提出要求，并由此影響后者的具體架構(gòu)。如為了有效“提高省縣范圍內(nèi)的各業(yè)生產(chǎn)，參與省縣范圍內(nèi)國有企業(yè)之監(jiān)察與管理”，省、縣國民經(jīng)濟部內(nèi)部就組建了設(shè)計科，“隨時將其辦理情形，報告上級機關(guān)。”這是第一個層次的關(guān)系。其次，中央蘇區(qū)特定歷史階段內(nèi)的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)框定了外部國家政權(quán)監(jiān)督體系架構(gòu)的可能界限，如中共雖然早在六大上就提出了要成立國民經(jīng)濟部管理經(jīng)濟建設(shè)的計劃，但中央國民經(jīng)濟部到1933年4月11日才正式成立，在此之前，來自國民經(jīng)濟部門的專門性監(jiān)督就因缺乏機構(gòu)載體而不可能建立。

工農(nóng)民主專政的國家體制、權(quán)力社會化的歷史趨勢和政府監(jiān)督的有限性，則共同構(gòu)成了社會監(jiān)督介入國營企業(yè)外部監(jiān)督的原動力。首先，人民主權(quán)是蘇區(qū)政權(quán)有別于歷史上的任何一種政權(quán)的根本特征?！盀榱遂柟坦まr(nóng)民主專政，蘇維埃必須吸引廣大民眾對于自己工作的監(jiān)督與批評……這種充分的民主精神也只有蘇維埃制度下才能存在?！碧K區(qū)政權(quán)監(jiān)督體系正是架構(gòu)在這一法理之上，國營企業(yè)外部社會監(jiān)督也從中獲得了國體層面的保障。其次，隨著近代公民權(quán)利意識的覺醒和國家治理方式的轉(zhuǎn)變，權(quán)力多元化和社會化成為新的趨勢。蘇區(qū)政權(quán)在國營企業(yè)外部監(jiān)督領(lǐng)域注意對社會力量的援用，并通過立法將一部分監(jiān)督權(quán)力賦予社會力量，從而形成了由蘇區(qū)政權(quán)主導(dǎo)，蘇區(qū)公民、群團和輿論參與的共治格局。最后，社會監(jiān)督所內(nèi)含的獨特優(yōu)勢使其具有不可替代性，應(yīng)作為國家政權(quán)監(jiān)督的補充力量在蘇區(qū)國營企業(yè)治理中發(fā)揮作用。綜言之，將社會力量引入蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督格局兼有體制保障、價值基礎(chǔ)和治理需求。

三、監(jiān)督風(fēng)格的形成：中央蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督的主要特色

中央蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督是黨在國有經(jīng)濟建設(shè)問題上所作的最早嘗試。受特定的時代背景和歷史環(huán)境影響，在這一領(lǐng)域也形成了某些頗具蘇區(qū)特色的監(jiān)督風(fēng)格。

第一，在監(jiān)督模式上，提倡不同監(jiān)督力量之間的整合與協(xié)作

一是提倡國家政權(quán)監(jiān)督主體之間的協(xié)作，充分激發(fā)監(jiān)督合力。蘇區(qū)政權(quán)通過構(gòu)建不同形式的協(xié)作式監(jiān)督機制，防止監(jiān)督力量分散所導(dǎo)致的監(jiān)督效果消解。第一種形式，為不同國家政權(quán)監(jiān)督主體就某一特殊事項開展聯(lián)合監(jiān)督。如《中華蘇維埃共和國國家銀行暫行章程》規(guī)定，工農(nóng)檢察人民委員部可以派員對國家銀行“現(xiàn)金存款及會計年度終了時之決算為共同檢查”。第二種形式，是在某些國家政權(quán)監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置性質(zhì)為規(guī)劃和建議機關(guān)的各種委員會。“在各部部長之下，應(yīng)該有它的委員會”，如工農(nóng)檢察部委員會主席、國民經(jīng)濟部長，裁判部長及省一級軍事行政機關(guān)的首長均為省及中央直屬市審計委員會當(dāng)然的委員。又如各級財政部下設(shè)立財政委員會，作為討論和建議關(guān)于財政各種問題的機關(guān)，除本部有關(guān)負責(zé)人參與外，還應(yīng)吸納國民經(jīng)濟部的代表，分庫或支庫的主任，銀行行長等人員參加。這類委員會在實際中演化成為各部部長聯(lián)席會議，在一定程度上為部門之間的溝通協(xié)作搭建了平臺。第三種形式，為不同政權(quán)監(jiān)督主體之間建立常態(tài)化聯(lián)系機制。如蘇區(qū)要求地方各級工農(nóng)檢察委員會應(yīng)與黨的各級監(jiān)察委員會合在一個機關(guān)內(nèi)辦公，以便取得密切的聯(lián)系。以上協(xié)作式監(jiān)督機制的構(gòu)建有效凝聚了監(jiān)督力量，提升了監(jiān)督效能。

二是提倡國家政權(quán)監(jiān)督力量與社會監(jiān)督力量的聯(lián)合，走“專群結(jié)合”路線。“蘇維埃的工作作風(fēng)，是群眾化……一切脫離群眾的辦法，都是官僚主義的作風(fēng)?！痹谶@種理念支配下，蘇區(qū)創(chuàng)新性地探索“國家政權(quán)監(jiān)督主體+群眾性監(jiān)督組織”的監(jiān)督形式，即由某些國家機關(guān)發(fā)動或組織群眾，以某種特殊身份或特定組織形態(tài)，在發(fā)起機構(gòu)指導(dǎo)下對國營企業(yè)開展監(jiān)督(表3)：

表3 “專群結(jié)合”模式下的群眾監(jiān)督組織

工農(nóng)檢察機關(guān)臨時的檢舉委員會由各團體(工會、農(nóng)業(yè)工會、青年團、輕騎隊、赤衛(wèi)隊、婦女代表會、立法會、反帝擁赤會,如鄉(xiāng)一級的檢舉要貧農(nóng)團參加等等)開會選舉的積極分子充當(dāng),由工農(nóng)檢察部代表擔(dān)任檢舉委員會主席對企業(yè)工作人員進行檢舉。派出成員到各機關(guān)、各部門搜集材料線索,查明犯有錯誤或罪行的,召開檢舉群眾大會、同志審判會1.《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法(草案)》(1933年12月12日中央執(zhí)行委員會頒布)2.《檢舉運動工作綱要》(1933年5月20日)臨時的同志審判會召集蘇維埃各企業(yè)全體工作人員大會及附近的群眾,“選舉審判委員三人,推定主席人,組織審判委員會來擔(dān)任審判的工作”審理國營企業(yè)工作人員違紀(jì)但未違法的案件《同志審判會臨時規(guī)則》(1933年5月)臨時的群眾審判會在所在企業(yè)召集全體工作人員大會,選舉三人或五人組成主席團,擔(dān)任審判工作,主席團指定主席一人,書記由主席指定審理國營企業(yè)工作人員違紀(jì)但未違法的案件《群眾審判會組織綱要》(1933年5月)區(qū)、鄉(xiāng)團委輕騎隊來自于蘇區(qū)機關(guān)、企業(yè)等各條線的青年群眾只有獲得蘇維埃政府(如工農(nóng)檢察部)的委托,才可以檢查蘇維埃內(nèi)的工作,或清查某些機關(guān)的賬目《輕騎隊的組織與工作大綱》(1933年12月20日)

由上表可見，“專群結(jié)合”監(jiān)督模式主要可歸為兩類：一是國家機構(gòu)與社會組織的聯(lián)合，如工農(nóng)檢察機關(guān)發(fā)起成立的突擊隊、臨時設(shè)立的檢舉委員會，分別體現(xiàn)為工農(nóng)檢察機關(guān)與共青團、工會以及其他社會團體之間的協(xié)作；二是國家機構(gòu)與群眾個體的聯(lián)合，如工農(nóng)通訊員、臨時成立的群眾審判會，則系工農(nóng)檢察機關(guān)邀請?zhí)囟ㄈ罕?，以個人身份參與監(jiān)督或?qū)⑵浼{入臨時性的監(jiān)督組織。從某種意義上來說，這種監(jiān)督模式實現(xiàn)了國家政權(quán)監(jiān)督主體與社會監(jiān)督主體在監(jiān)督覆蓋范圍和監(jiān)督力量上的同步延伸與拓展。

工農(nóng)檢察部門之所以能夠在組織群眾性監(jiān)督組織方面獨樹一幟，主要是由其機構(gòu)性質(zhì)和職能所決定的?！岸K大”通過的《蘇維埃建設(shè)決議案》要求各級工農(nóng)檢察委員會“必須經(jīng)過各種群眾團體，領(lǐng)導(dǎo)廣大工農(nóng)群眾來進行反官僚主義的以及反貪污浪費的斗爭”，中央工農(nóng)檢察委員會因此也要求各級工農(nóng)檢察機關(guān)與“青年團體的輕騎隊員，紅色中華的鐵錘隊以及其他機關(guān)的突擊隊，取得組織的和工作上的密切聯(lián)系”。此外，某些群眾性組織的主管機構(gòu)也鼓勵群眾性組織積極參與或配合國家政權(quán)監(jiān)督機關(guān)的工作，如少共蘇區(qū)中央局要求“輕騎隊?wèi)?yīng)當(dāng)與工農(nóng)檢査部發(fā)生密切的關(guān)系，要求他們派代表出席會議，輕騎隊也可派自己的代表去工農(nóng)檢查部工作，供給他們以不支生活費的檢查人員”。

第二，在監(jiān)督依據(jù)上，重視監(jiān)督體制和監(jiān)督方式的成文化、法制化保障

依法治國在企業(yè)層面的要求就是依法治企，治理的法治化也意味著監(jiān)督的法治化。蘇區(qū)政權(quán)非常重視經(jīng)濟立法工作，這一治理導(dǎo)向在國營企業(yè)外部監(jiān)督領(lǐng)域體現(xiàn)為：

一是以立法明確監(jiān)督權(quán)源的正當(dāng)性。中央蘇區(qū)“開創(chuàng)了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民政府運用法律思維和法律方式確立社會經(jīng)濟秩序、開展經(jīng)濟建設(shè)的新紀(jì)元”。蘇區(qū)政權(quán)堅持從監(jiān)督必須于法有據(jù)的原則出發(fā)，圍繞國營企業(yè)外部監(jiān)督問題完善有關(guān)法律規(guī)范?！兜胤教K維埃政府的暫行組織條例》等綜合性國家機構(gòu)組織法、《工農(nóng)檢察部的組織條例》等單行組織法規(guī)，以及《蘇維埃國有工廠管理條例》等行政法律法令和《中共中央關(guān)于成立中央黨務(wù)委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會的決議》等黨內(nèi)法規(guī)中的有關(guān)立法規(guī)范和政策規(guī)定，共同為國營企業(yè)的國家政權(quán)監(jiān)督提供了立法依憑。在社會監(jiān)督方面，無論是個體、群眾組織還是輿論監(jiān)督，也都能從有關(guān)規(guī)范中獲得正當(dāng)性基礎(chǔ)。

二是以立法明確監(jiān)督范圍和內(nèi)容。如表1所展現(xiàn)，政權(quán)機構(gòu)組織法律規(guī)范、行政法令、行政政策和黨內(nèi)法規(guī)分別對不同國家政權(quán)監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍和內(nèi)容進行了劃分與明確。盡管其中的某些規(guī)范表達因監(jiān)督經(jīng)驗的相對有限和特殊的歷史環(huán)境而存在粗放式和泛政治化的傾向，但蘇區(qū)政權(quán)試圖將國營企業(yè)外部監(jiān)督范圍和內(nèi)容成文化、法制化的取向也是顯而易見的。除此之外，少量實體性法規(guī)如《懲治貪污浪費辦法》也進一步為企業(yè)及其工作人員在發(fā)生某些違法情形時提供了處罰標(biāo)準(zhǔn)。

三是以立法明確監(jiān)督形式和程序。如《工農(nóng)檢察部的組織條例》對工農(nóng)檢察機關(guān)開展監(jiān)督時需要遵守的法定調(diào)查程序規(guī)定的極為細致。從專門檢察委員會等監(jiān)督組織形式的設(shè)置、監(jiān)督檢察情況的討論、監(jiān)督檢察結(jié)果的通報，到具體建議的提出、執(zhí)行和公開等，都有十分詳細的規(guī)定。由其組織和領(lǐng)導(dǎo)的群眾性監(jiān)督組織如突擊隊和各種形式的審判會，在履職權(quán)限和程序上也有專門規(guī)則加以約束?！秾徲嫍l例》關(guān)于監(jiān)督結(jié)果通報和執(zhí)行制度、被處分人的復(fù)議權(quán)等程序性規(guī)定則為國營企業(yè)審計提供了規(guī)范支撐。這些常態(tài)化、制度化的監(jiān)督方式，初步構(gòu)建起法制化的國營企業(yè)外部監(jiān)督框架，為國營企業(yè)外部監(jiān)督的規(guī)范化運行提供了立法保障，是蘇區(qū)政權(quán)踐行依法治企理念的最初探索。

第三，在監(jiān)督理念上，“寓防于懲”的修復(fù)性監(jiān)督觀開始萌芽

有些國家政權(quán)監(jiān)督主體在履行監(jiān)督職責(zé)時，已經(jīng)注意從監(jiān)督效果出發(fā)，對自身監(jiān)督工作中的不足展開反思，在這些自我反思中，已經(jīng)蘊含了預(yù)防性治理的監(jiān)督理念。如中央工農(nóng)檢察委員會在發(fā)出開展第二次檢舉運動的倡議時，指出過去僅僅“將檢察運動形成了消極的洗刷壞分子，沒有在每一檢舉中從積極方面來轉(zhuǎn)變與改善機關(guān)的工作”。這反映出重懲罰、輕預(yù)防的監(jiān)督理念在有些監(jiān)督機構(gòu)還根深蒂固。這一傾向在隨后的監(jiān)督活動中得到了有效糾正。以中央審計委員會與中央工農(nóng)檢察委員會針對部分國營企業(yè)開展的監(jiān)督實踐為例(表4)：

表4 部分監(jiān)督機構(gòu)對涉案企業(yè)發(fā)案原因的剖析和有關(guān)建議

從上表可見，中央工農(nóng)檢察委員會在查處中央印刷廠會計楊其茲、中央造幣廠會計科長凌全香等貪污案中，不僅深刻反思導(dǎo)致問題的制度根源，還就修復(fù)企業(yè)管理漏洞提出建議，幫助被監(jiān)督企業(yè)堵漏建制。中央審計委員會在《中央審計委員會審查國家企業(yè)會計的初步結(jié)論》中除了指出被監(jiān)督企業(yè)存在的問題，還專門就相關(guān)問題產(chǎn)生的原因進行了總結(jié)歸納，為幫助發(fā)案企業(yè)完善經(jīng)營管理指明了方向。這反映出相關(guān)監(jiān)督職能部門開始嘗試跳出就案辦案的固有思維，將監(jiān)督價值延伸到完善企業(yè)治理的場域。

第四，在監(jiān)督能力上，監(jiān)督活動的專業(yè)化程度不高，行政化色彩較為濃厚

受制于特定的時代背景、有限的監(jiān)督資源和相對貧乏的監(jiān)督經(jīng)驗，蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督的某些短板也是顯而易見的。這反映出這一時期的監(jiān)督能力還相對滯后：

一是監(jiān)督工作的專業(yè)化程度還不高。其一，在監(jiān)督面向上未能做出更為精細的劃分。在描述作為監(jiān)督客體的不法行為時，沒有以精準(zhǔn)的法律概念進行分類，有些規(guī)范表述還較為籠統(tǒng)或高度政治化，這在一定程度上成為重復(fù)監(jiān)督、多頭治理的濫觴。其二，監(jiān)督權(quán)配置專業(yè)化不足，就同一監(jiān)督事項配置多個監(jiān)督主體，如在官僚主義、貪腐、浪費、消極怠工等易發(fā)多發(fā)風(fēng)險領(lǐng)域，就聚集了多個監(jiān)督主體，形成“疊床架屋”的監(jiān)督格局。其三，監(jiān)督主體履職能力的專業(yè)化不足。蘇區(qū)干部非常缺乏，在各種工作中都感到困難，而干部選任中對工農(nóng)成分的片面強調(diào)，加劇了政權(quán)機關(guān)工農(nóng)化的傾向，其中“有些工農(nóng)出身的干部，不會寫算，不會管帳，差不多成了一般的現(xiàn)象”，遑論掌握專門的企業(yè)監(jiān)管知識和技能。在群眾監(jiān)督方面，監(jiān)督者素質(zhì)的參差不齊，也制約了監(jiān)督專業(yè)化水平的提升。

二是監(jiān)督活動的行政化色彩還較為濃厚。其一，依賴于政府全能式監(jiān)管。在戰(zhàn)時經(jīng)濟建設(shè)環(huán)境下，國營企業(yè)外部國家監(jiān)督的覆蓋范圍極為廣泛，國營企業(yè)成為實質(zhì)意義上的“國家工廠”或“生產(chǎn)車間”。其二，偏好于運動式監(jiān)督。以運動方式推進蘇區(qū)工作是蘇區(qū)治理特色之一，“經(jīng)濟建設(shè)……不能……單獨的去進行的，必須與廣大的擴大紅軍運動、查田運動、選舉運動、執(zhí)行勞動法、檢舉運動等工作取得最密切的聯(lián)系，才能保障著經(jīng)濟建設(shè)工作順利的進展”。國營企業(yè)外部監(jiān)督很大一部分也是在檢舉運動等活動中完成的。在可支配監(jiān)督資源貧乏的情況下，運動式治理雖然可以為區(qū)域治理體系的完善提供時間和環(huán)境，但其突發(fā)性、運動性、周期性特征，從根本上說則是與沒有形成完備的國家制度基礎(chǔ)，缺乏豐富的治國理政經(jīng)驗，對于社會問題的處理沒有形成制度化、合法化、規(guī)范化的方式方法有關(guān)。而且在運動式治理中，群眾參與監(jiān)督的角色容易由“見證者”轉(zhuǎn)為“決策者”，在運動式治理中“存在著嚴重的極端民主化傾向，比如以群眾大會處理社會問題，任憑與會多數(shù)群眾在情緒激昂下表示的意見來決定重要問題乃至判決人犯”，這又反過來強化了國營企業(yè)外部監(jiān)督的非穩(wěn)定性、非規(guī)范性和非常效性。

結(jié)語

“從現(xiàn)代化的理論框架來看，近百年來為振興中國而進行的各種政治、經(jīng)濟、文化運動，都可以統(tǒng)稱為探索中國現(xiàn)代化的運動。”經(jīng)營國營事業(yè)對于黨領(lǐng)導(dǎo)下的蘇區(qū)政權(quán)來說是一個嶄新的課題，也是一個富有現(xiàn)代化內(nèi)涵的歷史重任。蘇區(qū)政權(quán)堅持從根據(jù)地實際出發(fā)，在國營企業(yè)外部監(jiān)督領(lǐng)域成功探索出許多符合歷史階段性發(fā)展特征的監(jiān)督理念、原則和經(jīng)驗，適應(yīng)了根據(jù)地經(jīng)濟建設(shè)和鞏固新生政權(quán)的現(xiàn)實需要?，F(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)督制度中依然蘊含著蘇維埃時期的基因，某些蘇區(qū)時期的實踐經(jīng)驗依然可以為當(dāng)下國有企業(yè)外部監(jiān)督體系的完善和監(jiān)督能力的提升提供啟示。如以外部監(jiān)督目標(biāo)與國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的耦合為標(biāo)尺，建構(gòu)新型國有企業(yè)大監(jiān)督格局；以權(quán)利社會化和監(jiān)督規(guī)范化為坐標(biāo)，優(yōu)化“權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”的格局和方式；以依法治企為原則，使外部監(jiān)督逐漸形成對法治化治理的路徑依賴；以促進企業(yè)合規(guī)經(jīng)營為目標(biāo)，建立預(yù)防主導(dǎo)型企業(yè)外部監(jiān)督模式；以加強監(jiān)督隊伍建設(shè)為路徑，提升國有企業(yè)外部監(jiān)督能力等。對蘊含于中央蘇區(qū)國營企業(yè)外部監(jiān)督實踐探索之中的歷史邏輯和經(jīng)驗的挖掘，有助于繼續(xù)沿著蘇區(qū)時期即已啟動的現(xiàn)代化軌跡繼續(xù)前行，使國有企業(yè)外部監(jiān)督體系和監(jiān)督能力真正從傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代。