解碼中國國家治理奇跡〔*〕
——基于“中央總體—民眾個體—地方單體”新機制考察

楊志軍， 高小平

(1.中國海洋大學 國際事務與公共管理學院， 山東 青島 266100；2.中國行政管理學會， 北京 100017)

一、研究緣起

如果改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展是“中國奇跡(China’s Miracle)”，那么改革開放以來的國家治理更可能是“中國奇跡”。國家治理的“中國奇跡”需要公共管理學者進行解讀，深入探討其發(fā)生的內(nèi)在機理?！?〕本文提出，中國國家治理取得成功的關(guān)鍵在于堅持“民眾個體”的人民性立場，充分發(fā)揮中央總體和地方單體兩個方面的積極性。所謂中央總體，指的是廣義的中央政府，包括黨中央、國務院及其部委機構(gòu)以及橫向的黨中央機構(gòu)；地方單體是指廣義的地方政府，包括從省級到縣級行政區(qū)域(直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層)的治理主體。這兩個治理主體擁有一個共同的作用對象——民眾個體。在現(xiàn)實場景中，以民眾個體方式出現(xiàn)的有個體戶、市場主體、納稅人以及由公民所構(gòu)成的各式各類社會組織等。在馬克思的“社會人”概念視閾下，民眾個體是人的主體性和社會性的統(tǒng)一，政治性和經(jīng)濟性的統(tǒng)一。中央總體和地方單體兩個積極性手段，歸根到底是為實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展，民眾個體是這種發(fā)展的主體，亦是依歸。如果把民眾個體作為實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展的主體，那么中央總體和地方單體都必須依靠這個主體；如果把民眾個體作為實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展的目的，那么中央總體和地方單體就是兩種積極性手段。所以，在新時代的歷史進程中，如何繼續(xù)夯實基于“民眾個體”的人民性立場，從充分發(fā)揮中央和地方兩個方面的積極性到注重運用中央總體、地方單體和民眾個體三個方面的積極性，從而在動態(tài)平衡的發(fā)展過程中維持國家治理穩(wěn)定，鍛造國家治理奇跡，是推動現(xiàn)代化建設的一項國策。

其一，我們需要認識到，中央總體服務于國家長期戰(zhàn)略愿景和發(fā)展規(guī)劃的制定實施，地方單體致力于有效執(zhí)行，但是在中央總體推進國家治理過程中，常常會出現(xiàn)地方單體治理行為間斷問題，二者并不總是保持步調(diào)一致。換言之，中央總體所作出的各項安排，需要長期的穩(wěn)定的可持續(xù)的政策，而地方單體卻存在短期的易變的和不可持續(xù)的政策。這種地方單體治理間斷行為往往與“一放就亂”和“一鬧就靈”兩個悖論有關(guān)，影響中央總體的穩(wěn)定以及由此帶來的國家治理威脅不容小覷。中央總體一直都在解決這個問題，學術(shù)研究將其概括為四個方面：一是調(diào)整央地關(guān)系。改革開放以來中國的中央和地方關(guān)系經(jīng)歷了由泛化治理模式向“中央管大事、地方管小事”的分化治理模式的轉(zhuǎn)型實踐，〔2〕當代中國的央地關(guān)系呈現(xiàn)為“復雜且靈活的動態(tài)調(diào)整”，是中國共產(chǎn)黨人力求“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的探索過程?！?〕二是建立激勵機制。中央政府通過縱向行政發(fā)包和橫向晉升錦標賽的方式，營造出“官場+市場”的治理格局，在體制化結(jié)構(gòu)和制度化權(quán)力上有力地約束了地方和市場的無序?！?〕三是健全決策模式。中國政府施行一種“共識型”決策模式，〔5〕正是政策共同體、思想庫和利益相關(guān)者參與政策過程，形成了轉(zhuǎn)型期中國政策過程的共識框架和決策模型，從而抑制了自上而下和由內(nèi)而外的治理風險?！?〕四是推動安全治理。從正確認識和處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系到統(tǒng)籌發(fā)展和安全，我國適時提出了總體國家安全觀。站在傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全交織角度，總體國家安全觀是一種高級形態(tài)的非傳統(tǒng)國家安全觀；〔7〕從應急管理與安全治理關(guān)系看，制度實踐正從內(nèi)外有別走向內(nèi)外一體?！?〕

其二，我們需要注意，從世界范圍看，地方單體治理行為間斷是一個普遍現(xiàn)象。西方國家至今尚未找到一種既能克服地方單體治理行為間斷，又能保證中央總體治理穩(wěn)定的有效辦法，由于存在政黨杠隔和政策否決的權(quán)力，西方國家中央政府在難以保證自身穩(wěn)定的情況下，自然也就難以應對地方單體治理行為間斷。導致地方單體治理行為間斷固然有政治經(jīng)濟分權(quán)因素的影響，但也可能是中央總體治理本身就不穩(wěn)定，如果找不到一種有效的解決辦法，任由這種治理間斷行為持續(xù)，又會進一步加劇中央總體治理的不穩(wěn)定，這是目前以美國為代表的西方國家所面臨的困境。中國國家治理剛好相反，中央總體在保持自身治理穩(wěn)定的前提下，不僅能夠較好地規(guī)制地方單體治理間斷行為，從而有效規(guī)避地方單體治理間斷行為對國家治理穩(wěn)定的影響，而且，地方單體即便存在治理行為間斷也無損于中央總體穩(wěn)定。這個中國國家治理奇跡的根本原因就在于我們抓住了“人民性”這個根本特性，中央總體、地方單體加上民眾個體形成了一個三角平衡，從而鑄就了中國之治。不同于從“國家基礎權(quán)力”視角回答中國城市化發(fā)展并未引起政治動蕩〔9〕的國家治理奇跡，我們基于“民眾個體”的人民性視角回答中央總體治理地方單體間斷行為，這也有利于回答：我們到底做對了什么以及未來需要防范什么，才能做得更好。

綜上，本文首先闡明在“中央總體—地方單體”關(guān)系格局中，中國和西方(主要是美國)分別呈現(xiàn)結(jié)合與分離的機理；然后指出，在中央總體和地方單體相結(jié)合的前提基礎上，新時期以來逐步形成基于“中央總體—民眾個體—地方單體”的雙重委托—代理新機制，進而建立國家治理穩(wěn)態(tài)機制。未來，需要采取可行的防范思路和措施，繼續(xù)夯實雙重委托—代理機制，將兩個方面的積極性擴展為中央總體、地方單體和民眾個體三個方面的積極性，方能持續(xù)鍛造中國國家治理奇跡。

二、中央總體與地方單體相結(jié)合的本土歸類

國家治理穩(wěn)定主要存乎于中央總體和地方單體關(guān)系格局，取決于中央總體穩(wěn)定前提下的地方單體作為。本文不采用國內(nèi)目前通用的具體事務分析，過程分析或財權(quán)、事權(quán)和責權(quán)的結(jié)構(gòu)或功能分析，而是從地方單體治理間斷行為入手，將其定義為一種政策行為。因為從中央到地方各級治理主體，都需要依靠法律、制度和政策來實現(xiàn)有效治理，從現(xiàn)代國家程序(形式)民主與內(nèi)容(實質(zhì))民主看，一切治理行為在根本上都是政策行為。如果把中央總體和地方單體之間的關(guān)系理解為政策行為，那么可以建立一個“基于中央總體要求之下的地方單體作為”模型(如圖1所示)，這個模型也是地方單體政策行為的歸類模型，從而動態(tài)呈現(xiàn)我國中央總體與地方單體相結(jié)合的行為模式。

圖1 “總體要求—單體作為”歸類模型

政策工具(亦稱為政府工具、治理工具)可以劃分為強制性工具(管制、公共企業(yè)和直接提供)、非強制性工具(家庭、社區(qū)、志愿者組織和市場)及混合工具(信息、規(guī)勸、補貼、產(chǎn)權(quán)拍賣和稅收等)，還包括市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段?！?0〕政策工具一般用來分析具體的政府治理行為，滿足地方政府對某一類公共事務的治理要求。這種基于工具的劃分很難窮盡中央總體和地方單體行為，也很難囊括二者的關(guān)系模式，在“以人民為中心”的發(fā)展理念下，二者的關(guān)系以一種中央要求和地方作為的形式展開，由此形成四種情形：

(一)政策真空(policy vacuum)

政策真空狀態(tài)是中央總體要求弱，地方單體作為小。政策真空不是指中央和地方均不關(guān)心經(jīng)濟社會發(fā)展需求，或者針對現(xiàn)實問題不加以治理，漠視以人民為中心的執(zhí)政與行政理念，而是指經(jīng)濟社會發(fā)展需求暫時還未出現(xiàn)，沒有上升為政策問題，也沒有進入政策議程。如果以10年為界，政策真空指向超前議題——超越當前時代的議題，例如，關(guān)于奇點和元宇宙〔11〕治理。在新一輪信息科技革命中，大數(shù)據(jù)被廣泛應用，分享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，改變了人們的生活方式。不僅如此，大數(shù)據(jù)的廣泛應用，也使得政務服務發(fā)生了質(zhì)的變革。這兩個時代特點既有大數(shù)據(jù)信息科技的新革命背景，又在政治、經(jīng)濟和社會等多個領(lǐng)域產(chǎn)生作用，但是互聯(lián)網(wǎng)科技革命首先帶來的是社會生產(chǎn)生活方式以及國家治理方式的改變，下一步必然走向更為深入的議題，我們應該如何規(guī)劃總體要求和單體作為，相應的政策似乎還未出現(xiàn)。其中一個很重要的議題是，隨著人工智能的發(fā)展，人類一旦突破圖靈測試，人腦和電腦的聯(lián)機作業(yè)將會把人類帶向奇點世界，但是，在未來的奇點世界中，各個國家如何開展針對與現(xiàn)實社會平行的虛擬社會的有效治理，當前還未見端倪。

(二)政策空轉(zhuǎn)(policy idling)

政策空轉(zhuǎn)狀態(tài)是中央總體要求強，但地方單體作為小。中央總體作出了極強的政策指示和安排，但是地方單體往往缺乏響應或響應微弱，這種情況我們稱之為“政策空轉(zhuǎn)”，其指向地方不作為。李克強總理多次強調(diào)：“身在崗位不作為、拿著俸祿不干事，庸政懶政怠政，也是一種腐?。　薄罢呖辙D(zhuǎn)”造成中央政策難以得到積極貫徹，改革措施難以快速落地，現(xiàn)實中的問題第一時間難以得到有效處置，它會加速惡化行政生態(tài)，在政府內(nèi)部形成人才“逆向淘汰”氛圍。這種情形會導致在基層中出現(xiàn)“推手式”“擺拍式”“二傳手”“等上岸”四類干部，表現(xiàn)形式有：沒好處不辦事、愛清閑磨洋工、怕出事拒擔責、扮雙面做好人、干事多回報少、迷機關(guān)缺務實、好開會多套話、喜簡單圖省事?！?2〕更早一些時候，公共政策專家提出過“政策空傳”，即當政策文本不能轉(zhuǎn)化為具體行動，以及政府職能部門與社會不能有機互動，政策目標達成度低，政策實施呈現(xiàn)為象征性執(zhí)行，就會出現(xiàn)政策實施過程中的“空傳現(xiàn)象”，簡稱“政策空傳”?！?3〕嚴格來說，政策空傳屬于政策空轉(zhuǎn)的一種形式，地方單體搞“上有政策、下有對策”，落實行動成了會議對會議、政策對政策、文件對文件的過程，使中央總體政策出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

(三)政策創(chuàng)新(policy innovation)

政策創(chuàng)新狀態(tài)是中央總體要求強，地方單體作為大。毛澤東同志說過：“要把我們的人搞得多多的，把敵人的人搞得少少的”，換句話說，就是把支持我們的人搞得多多的，把反對我們的人搞得少少的。上下聯(lián)動、內(nèi)外互通，把團結(jié)和合作搞得多多的，才能實現(xiàn)政策穩(wěn)定，這里面的關(guān)鍵一招是政策創(chuàng)新。例如“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一次辦好”等改革就是在“放管服”改革總體要求下出現(xiàn)的地方單體作為。政策創(chuàng)新的動力源泉是“人民對美好生活的向往”。在黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展理念之下，中央政府提出“深化‘放管服’改革，優(yōu)化營商環(huán)境”政策行動，這是中央總體的政策指示和要求。地方單體圍繞這一目標，紛紛開展管轄區(qū)域內(nèi)的政策創(chuàng)新，當某一區(qū)域率先發(fā)起并取得政策成功經(jīng)驗之后，又會引起區(qū)域之間的競相學習和效仿，這樣就形成橫向政府間的政策學習和經(jīng)驗擴散。首要條件是這些政策創(chuàng)新產(chǎn)生于自上而下的發(fā)展理念和精神傳導，沒有中央總體要求，地方單體行為極易脫軌。

(四)政策逾矩(policy derailment)

政策逾矩狀態(tài)是中央總體要求弱，但地方單體作為大。地方單體不作為的另一面是亂作為，與政策空轉(zhuǎn)相對應的是政策逾矩。例如，在《國務院辦公廳關(guān)于督查問責典型案例的通報》(國辦發(fā)〔2017〕53號)中，16個典型案例有三分之二以上都是地方亂作為現(xiàn)象，涉及亂收費、項目嚴重拖期、監(jiān)管不到位、職責不到位、套取資金等問題?！?4〕這些是督查問責較早的案例，最近的一則案例更為典型，發(fā)生在河北省霸州市。2021年9月份，霸州市政府辦公室印發(fā)《霸州市非稅收入征管工作考核獎懲辦法》，違規(guī)提出將非稅收入與征收單位支出掛鉤，并將非稅收入完成情況納入鄉(xiāng)科級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部績效考核。據(jù)不完全統(tǒng)計，2021年10月1日—12月6日，霸州市15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))入庫和未入庫罰沒收入6718.37萬元，是1—9月罰沒收入(596.59萬元)的11倍，涉及企業(yè)和個體工商戶2547家，平均每家罰款、收費2.64萬元?！?5〕其中的錯誤做法是用法治化手段開展非法活動，即違規(guī)出臺非稅收入考核辦法，向下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))下達非稅收入任務，組織開展運動式執(zhí)法，出現(xiàn)大面積大規(guī)模亂收費、亂罰款、亂攤派問題。與“三亂”問題相對應的是政策創(chuàng)新的典型經(jīng)驗以及由此出現(xiàn)的好辦法，為此國務院辦公廳2011年11月15日發(fā)出通報，對國務院第八次大督查發(fā)現(xiàn)的48項典型經(jīng)驗做法給予表揚。〔16〕

從上述四類政策行為看，既有政策創(chuàng)新這樣有利于國家治理穩(wěn)定的積極行為，也有政策空轉(zhuǎn)和政策逾矩這樣的消極行為。之所以出現(xiàn)政策創(chuàng)新，是因為地方單體很好地發(fā)揮了治理能動性，或者說中央總體所制定的政策目標有利于地方單體響應和跟進。對此，韓博天指出：“中國的政策過程都是建立在中央和地方互動這樣一個基本模式之上：即中央確定政策目標，政策實施的工具卻是由地方自己摸索和嘗試，最后才在全國范圍內(nèi)推廣。這種反復試驗及不斷反饋的機制加上中國巨大的地方差異，非常適合發(fā)現(xiàn)多樣化的政策工具和培育不同的動員組織模式，這讓中央政府無論面對何種情況都能找到相應的政策工具?！薄?7〕而出現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)和逾矩，則是地方單體治理走向反面，出現(xiàn)了間斷。有人從贏利型和保護型經(jīng)紀概念出發(fā)，研究指出，改革開放以來，中國地方政府的角色已經(jīng)從改革前的“代理型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?！?8〕雖然這是一種基于行為進程的概括化研究，但是確實也反映出了地方單體治理走向間斷的實質(zhì)。換言之，地方單體治理趨于創(chuàng)新?lián)Q來的中央總體穩(wěn)定，是地方單體跟隨中央總體的政策目標設定，積極開展各式各類政策行動帶來的成果，趨于間斷則是利益分化機制造成的。這樣我們就在兩個方面回答了影響國家治理穩(wěn)定的問題。

實際上，這是因為中央總體能夠堅持“以人民為中心”，而地方單體卻很難時時保持“以人民為中心”，二者之間存在步調(diào)不一致的問題。就像人的自利動機一樣，我們不要做損人利己、損人不利己、不損人也不利己的事，多做既不損人又利己的事，然而現(xiàn)實情況卻并非如此。即便如此，只要中央總體及時地對地方單體治理間斷行為予以防范、糾偏和消解，就能夠保證國家治理穩(wěn)定。再加之，如果中央總體重視地方單體的政策試驗及所獲得的政策創(chuàng)新經(jīng)驗，挑選、提煉成為“典型經(jīng)驗”并推廣開來，這就意味著中央總體在保證政令暢通、令行禁止之外，還對地方單體治理保有某種適度的彈性，這樣才能夠維持治理體系的動態(tài)均衡，從而實現(xiàn)國家治理穩(wěn)定。這又是二者的矛盾性和一致性的現(xiàn)實經(jīng)驗，因此，二者統(tǒng)一于國家治理穩(wěn)定目標，前者對后者的糾偏機制的關(guān)鍵在于中央總體治理的社會性，即在科層控制之外還有基于民眾個體的人民性，這就是本文加入的一個新變量，其解釋機制將在本文第四個部分予以揭示。

三、中央總體與地方單體相分離的西方困境

在西方“中央總體—地方單體”的單一委托—代理機制中，一談到國家治理不穩(wěn)定，很多人便會想到分權(quán)和自治的“聯(lián)邦制”。但是，地方單體治理行為間斷、中央總體治理不穩(wěn)定，并不全由聯(lián)邦制造成。在單一制和聯(lián)邦制之間，還有兩個重要的解釋機制——政黨杠隔和政策否決。換言之，我們在應對地方單體治理間斷行為時有來自單一制的優(yōu)勢，但并不是僅僅依靠單一制來解決。西方在應對地方單體治理間斷行為時，未能找到一種能夠同時帶來中央總體治理穩(wěn)定的辦法，并且在中央總體治理不穩(wěn)定的情形下也很難保證地方單體治理行為不發(fā)生間斷，這是由地方單體和中央總體相分離造成的。與西方國家的治理體系相對比，就可以發(fā)現(xiàn)我國治理體系特色所帶來的制度優(yōu)勢。下面列舉三個案例來加以說明。

案例一：攻占國會運動。

2021年1月6日，美國首都華盛頓發(fā)生嚴重“暴亂”事件，大批支持特朗普的民眾占領(lǐng)了美國國會。起因是按照選舉流程，經(jīng)過最后的“點票”環(huán)節(jié)，國會將于1月6日正式確認總統(tǒng)選舉結(jié)果。在這最后蓋棺定論的關(guān)鍵時刻，特朗普于1月2日發(fā)了條推文，稱：“大型抗議集會將于1月6日上午11時在華盛頓特區(qū)舉行。地點詳情后告。停止偷竊選舉！”隨后，美國白宮也正式發(fā)布消息，稱特朗普將于6日上午10:50出發(fā)前往橢圓形草坪，在“拯救美國集會”上發(fā)表講話。支持者們在當天早上11點抵達集會現(xiàn)場，特朗普對支持者們發(fā)表演講，稱“我們永不退讓，這是不可能的(we will never give up,we will never concede)”。在集會上，特朗普除了大呼選票作假之外，還號召前來參加集會的狂熱民眾下午前往國會山國會大廈外，抗議即將進行的選舉人票再次清點并宣布獲勝者的兩院會議。當天上午，也就是在暴亂之前，參眾議院內(nèi)部的認證過程不順利，一度被支持“選票作假”論者打亂，他們在國會上制造混亂，堅稱選舉過程不合法，特朗普的任期應該繼續(xù)。下午2點過后，趕來國會山的民眾，開始向國會大廈發(fā)起進攻，一直持續(xù)到晚間。暴亂的結(jié)果是參與暴動的民眾沖入國會大廈，導致會議中斷，4人死亡，多人受傷。BBC記者說，這是國會大廈1814年被英軍焚燒后第二次被占領(lǐng)，那一次是英軍試圖奪回對美國的控制權(quán)，而這一次是特朗普試圖奪回對美國的控制權(quán)?！?9〕

事件的啟示是：

(1)美國社會分裂程度前所未有，社會的貧富差距日益擴大，種族矛盾不斷激化，已經(jīng)達到不可調(diào)和的程度。

(2)信息科技帶來社交媒體的普及，新聞自由權(quán)被政治精英操控，演變?yōu)樯縿用癖姷暮戏üぞ撸纬伞拜浾摫┱薄?/p>

(3)精英之間共識瓦解，撕裂加深，政治極化加重，非此即彼、非黑即白、你死我活的政治競爭觀念充斥，“政治正確”價值觀被極化政治顛覆。

長期以來，政黨公開競爭是資本主義制度對外標榜的優(yōu)勢，承載著自由、民主、平等的“美國夢”，體現(xiàn)著美國人民享有“完全的”自由權(quán)利的優(yōu)越性。當歷史車輪行進至21世紀的第二十個年頭，資本主義制度在民主價值與治理效能之間的矛盾反而愈發(fā)突出，其實質(zhì)是政黨杠隔。這種“現(xiàn)代化富足”的矛盾，代表著西方國家治理體系面臨失靈困境，正在走向政治衰敗?！?0〕

客觀地講，政黨公開競爭制度在追逐工業(yè)化、現(xiàn)代化以及美國夢的過程中確實發(fā)揮過作用，能夠最大限度地激發(fā)民眾個體的創(chuàng)造性。但是，當美國的工業(yè)化之路完成、現(xiàn)代化目標實現(xiàn)之后，發(fā)展路徑反而被鎖死，促成這種優(yōu)勢的資本主義制度反而成為破壞性的力量，競爭性選舉演變?yōu)閮牲h或多個政黨之間的杠隔，進而帶來廣泛的社會沖突，國家治理陷入一個怪圈：在所謂的先進政治理念指引下，越往前走，矛盾反而越突出，可以采用的方法越來越少，空間也越來越狹小。

案例二：穆斯林禁令。

2017年1月27日，特朗普簽署了“穆斯林禁令”，標題為“阻止外國恐怖分子進入美國的國家保護計劃”。其內(nèi)容是：在未來90天內(nèi)，禁止向伊拉克、敘利亞、伊朗、蘇丹、索馬里、也門和利比亞7個伊斯蘭國家的普通公民發(fā)放簽證，以防止從這些特朗普所謂的“高危地區(qū)”輸入恐怖主義。其涉及范圍廣泛，即使沒有犯罪記錄或恐怖主義背景的移民也將被阻擋在美國國門之外；禁令還要求美國國務院和國土安全部制定更加嚴格的難民背景情況審查機制。特朗普一邊簽署一邊表示：“我們不需要他們來這里。我們要確保我們的士兵在海外抗衡的威脅(指‘極端伊斯蘭恐怖分子’)不進入美國本土?！苯罟己螅紫纫齺韺W術(shù)界的不滿。在全美各地的校園里，許多學者帶著警惕和抵抗的情緒進行回應，例如哈佛大學就在當天晚上舉行了游行活動。包括11名諾貝爾獎得主在內(nèi)的數(shù)千名美國學者在周五下午集體簽署了一份請愿書，抨擊特朗普此舉帶有歧視，危害國家安全。隨后，華盛頓、明尼蘇達等4個州對特朗普政府提起訴訟。2017年1月28日，紐約聯(lián)邦法院下令暫停執(zhí)行禁令，這是法院系統(tǒng)最早的一份反禁令。2017年2月3日，美國華盛頓州西雅圖聯(lián)邦地區(qū)法院法官詹姆斯·羅巴特頒布限制令，暫時在全國范圍內(nèi)凍結(jié)總統(tǒng)特朗普上周簽發(fā)的“禁穆令”，禁令所涉七國的公民將會正常申請入境。而當天，波士頓聯(lián)邦法院宣布為了保護國家安全，應該立刻重新執(zhí)行禁令。美國司法部于當?shù)貢r間2月4日針對暫停特朗普移民禁令的法院裁決向聯(lián)邦上訴法院提起上訴，要求立即推翻該裁決。5日，上訴法院駁回了這一上訴請求，要求雙方補充詳細的證據(jù)材料?！?1〕

案例三：疫情政策混亂。

自新冠肺炎疫情蔓延以來，州長與總統(tǒng)之間的頻繁“對罵”成為美國抗疫政治的常態(tài)，聯(lián)邦政府以及各州之間也不斷出現(xiàn)相互爭搶醫(yī)護物資現(xiàn)象。早在2020年4月19日，特朗普在白宮例行疫情簡報會上表示，已經(jīng)有418萬美國人接受了新冠病毒檢測，這(數(shù)據(jù))在世界任何地方都創(chuàng)造了紀錄，超過了許多國家的總和。隨后，多位州長表示反對，馬里蘭州州長拉瑞·霍根接受美國有線電視新聞網(wǎng)采訪時表示，特朗普政府試圖推卸責任，說州長們有大量的測試能力，這樣的說法是絕對錯誤的。華盛頓州州長英斯利則指出，特朗普曾在社交媒體上公然呼吁抗議者“解放”數(shù)個州，這是在敦促“非法活動”，這很危險。在美國新冠肺炎的確診病例突破100萬大關(guān)后，紐約州第一個作出決斷性措施，州長安德魯·科莫在與其他5個州共同協(xié)商后，決定自行制定疫情防控措施?？颇J為，正是聯(lián)邦政府一再忽視美國疫情的嚴重程度，所以6個州才決定不再支持特朗普的言論。在疫情得到緩解后，圍繞美國是否適合復工、何時復工等問題，特朗普又與各州州長爭論不止。他堅稱總統(tǒng)有“絕對權(quán)力”決定何時重啟經(jīng)濟，而不是各州州長。在回應中，科莫稱：“我不同意特朗普的言論，我們只有選出來的總統(tǒng)，美國沒有國王，人民也不想要國王?！碧乩势毡患づ谕铺厣洗罅R科莫：“科莫每天都在打電話討物資，缺這缺那的，我都幫他搞定了?，F(xiàn)在他卻要搞獨立！不準！”〔22〕

后兩個案例體現(xiàn)出美國政府結(jié)構(gòu)的“政策否決”特點，具體解釋有三個方面：

其一，地方單體借助司法權(quán)力對中央總體命令的否決。案例二中，穆斯林禁令作為聯(lián)邦政府發(fā)布的行政命令，本應在地方政府中得到執(zhí)行，但是一旦地方政府對此項政令提起諸如違反人權(quán)、限制自由等方面的違憲訴訟，從地方法院到上訴法院再到最高法院，都可以受理，此時，就會出現(xiàn)地方針對中央政府的政令執(zhí)行間斷現(xiàn)象。在三權(quán)分立結(jié)構(gòu)中，聯(lián)邦最高法院有權(quán)裁定聯(lián)邦和各州的任何法令違憲而不被執(zhí)行(當然，聯(lián)邦法院也受到總統(tǒng)和國會的制約)，這就給了地方政府不受聯(lián)邦政府政令管轄的權(quán)力，地方政府通過司法權(quán)力可以選擇不執(zhí)行中央政令，這樣一來，地方單體治理間斷行為就使得中央總體治理出現(xiàn)了不穩(wěn)定，從而影響國家治理穩(wěn)定。

其二，緊急事件和特殊時期對聯(lián)邦制優(yōu)勢的否決。1787年美國憲法廢除了邦聯(lián)制，確立了聯(lián)邦制。聯(lián)邦制的確立，改變了美國過去邦聯(lián)時期政治關(guān)系無序的狀態(tài)，使國家權(quán)力的運作步入正軌，并且隨著社會的發(fā)展，聯(lián)邦政府與地方政府政治關(guān)系處于不斷調(diào)整的過程中，從而保障了社會政治的安定和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展?！?3〕但是一旦遇到緊急事件和處于特殊時期，聯(lián)邦制的優(yōu)勢便蕩然無存，缺陷更是暴露無遺。例如，面對疫情，聯(lián)邦政府與許多州再次展現(xiàn)出彼此齟齬和協(xié)調(diào)困難的老毛?。宦?lián)邦制下的選舉政治顯現(xiàn)出決策者無法以戰(zhàn)略性眼光處理重大危機而只關(guān)注自身短期選舉利益的嚴重陋習；“追責索賠”鬧劇則顯示出美國從聯(lián)邦到州在已然毒化的政治氛圍中抗疫乏力的政治失能現(xiàn)象?！?4〕

其三，社會權(quán)力對中央權(quán)力的否決。從以權(quán)力制約權(quán)力到以權(quán)利制約權(quán)力再發(fā)展到以社會制約權(quán)力，〔25〕既是歷時演進的結(jié)果，也有共時特征。社會制約權(quán)力的主要載體是新聞媒體。從傳統(tǒng)的報紙、演講等單一形式發(fā)展到電視電影電報再到互聯(lián)網(wǎng)社交媒體，社會團體和新聞輿論制約權(quán)力的能力越來越突出，輿論權(quán)成為名副其實的“第四種權(quán)力”。案例二中，美國學術(shù)界在請愿書中寫道：美國是一個民主國家，可劃分種族和宗教身份與我們堅持的價值和原則相違背。不利于美國國家利益，嚴重損害了美國在高等教育和研究領(lǐng)域的領(lǐng)導地位。案例三中，《紐約時報》《華盛頓郵報》、美國哥倫比亞廣播公司(CBS)、美國有線電視新聞(CNN)等美國眾多新聞媒體強烈質(zhì)疑和反對特朗普的防疫措施，都是以社會制約權(quán)力，社會權(quán)力行使否決中央權(quán)力的佐證。

綜上可見，中國在自上而下權(quán)力體系“集中—分散”格局下，地方單體治理間斷行為沒有過多地損耗中央總體權(quán)威，由此保證了國家治理的穩(wěn)定性；美國在自上而下權(quán)力體系“分立—分化”格局下，中央總體治理本身不具穩(wěn)定性，加劇了地方單體治理行為間斷，而地方單體治理間斷行為又反過來加重了中央總體治理不穩(wěn)定，破解這種循環(huán)的方法十分有限。在“上有政策、下有對策”帶來地方單體治理行為間斷的世界普遍現(xiàn)象之下，西方國家在三權(quán)分立和中央對地方施行政治經(jīng)濟分權(quán)后，中央總體和地方單體處于不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)中，民眾個體始終處于政策外圍。如果說社會組織的權(quán)力和輿論權(quán)代表著民眾的權(quán)利，但是誰來監(jiān)督輿論權(quán)，這又是一個死結(jié)。因此，在多元和革新的社會中，中央總體、地方單體和民眾個體三者應該是一種什么樣的關(guān)系，又要如何聯(lián)動，才能建立一個穩(wěn)固的三角關(guān)系，只有解決了這些問題，才能探索到國家治理穩(wěn)定的恒久定律。遺憾的是，西方世界目前還沒有重視這些問題，更沒有找到有效的解決辦法。

四、建立“中央總體—民眾個體—地方單體”新機制

近代中國處于地方社會動亂、地方單體治理行為間斷和中央總體不穩(wěn)定的狀態(tài)。孫中山先生說過，中國雖四萬萬之眾，實等于一盤散沙。中國革命和建設之所以能夠取得成功，就是在沒有穩(wěn)固的中央權(quán)威的基礎上找到了建立并鞏固這個權(quán)威的方法，把中國人民有效地組織起來，方才擺脫中國“一盤散沙，人人得以欺之”的悲慘境遇。正如毛澤東同志所說：“我們應當將全中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)，用偉大的人民群眾的集體力量，擁護人民政府和人民解放軍，建設獨立民主和平統(tǒng)一富強的新中國”?！?6〕

改革開放以來，這一方法的核心機制是“委托—代理”。“為了使地方政府和各類組織獲得充分發(fā)展的動力，委托代理的分權(quán)機制發(fā)揮了基礎性的作用，構(gòu)成中國改革以來公共治理的基本特征。”〔27〕與委托—代理機制相關(guān)的解釋是“上下分治”，其原理相當于“燒鍋爐”，即中央總體在應對地方單體治理間斷行為時扮演“氣閥門”的角色。在鍋爐蒸汽逐漸累積的過程中，閥門為防范蒸汽“炸鍋”采取了松緊控制措施，這與高壓鍋原理一致。即使是在超大規(guī)模國家存在分散燒鍋爐的情境之下，來自地方單體作為的風險依然能夠在中央閥門的調(diào)控過程中，得到有效的抑制和改進，從而形成中央總體和國家治理穩(wěn)定。這樣一來，中國上下分治的風險始終處于可控狀態(tài)?！?8〕中央的氣閥門兼具及時止損和主動預防雙重功能，即使在一些重要領(lǐng)域，地方分權(quán)的程度超過了效率原則的限度，形成“過度分權(quán)”，中央總體采取垂直管理與屬地管理、中央直接控制與屬地管理相結(jié)合的治理模式，也能夠?qū)⒐彩聞罩卫砼c國家治理之間的沖突予以化解?！?9〕

但是，這種委托—代理機制是單一機制，只有上行和下行，沒有平行維度，導致社會問題非常突出，現(xiàn)代化問題與成就一樣多，國家治理陷入“成長的煩惱”和“成長的代價”陷阱中，社會問題成為“成長的負擔”，甚至是“成長的障礙”。其原因是：在單一委托—代理機制下，自上而下的監(jiān)控機制無法有效地校正地方政府的行為。如果弱化自上而下的代理機制，而地方的代理機制又未能得到強化，則可能出現(xiàn)地方單體治理流弊。〔30〕分散燒鍋爐或高壓鍋原理雖然擴充了治理容量，保持了治理彈性，能夠消除上下分治的體制內(nèi)自我演進和體制外公共沖擊的雙重風險，但是這種機制的動力和可持續(xù)性令人擔憂。正是由于我們沒有很好地掌握氣閥松緊程度，始終把閥門置于緊閉狀態(tài)，所以才使得社會矛盾緊張、沖突井噴。這個方法就像是力道平衡和時機抉擇，過去的經(jīng)驗恰好說明單一委托—代理機制在操作和使用上的不當，而非嫻熟和成功。

最近十年來，我們逐步正視現(xiàn)代化進程中的成長經(jīng)驗和煩惱，找到了一個方法，建立了一種中央總體克服地方單體變動及行為間斷的雙重委托—代理機制。這個機制和方法的核心就是明確提出“以人民為中心”的發(fā)展理念，納入“民眾個體”關(guān)鍵變量，建立基于“民眾個體”的人民性立場，將中央總體和地方單體擴展為三個主體，從而形成一個穩(wěn)固的三角關(guān)系，并且該關(guān)系一直處于持續(xù)增強的狀態(tài)(如圖2所示)。

圖2 基于“中央總體—民眾個體—地方單體”的雙重委托—代理機制模型

圖2中，從單一委托—代理轉(zhuǎn)向雙重委托—代理，最大的變化是人民至上、以人民為中心發(fā)展理念的提出與踐行。單一委托—代理機制是一種單層結(jié)構(gòu)，民眾個體在外圍；雙重委托—代理機制是雙層結(jié)構(gòu)，民眾個體變?yōu)橹醒肟傮w和地方單體兩個代理者的委托主體?！敖骄褪侨嗣瘛⑷嗣窬褪墙健薄耙磺袨榱巳嗣?、一切依靠人民”“為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政”“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”所體現(xiàn)的人民性是所有代理權(quán)最本質(zhì)的根源。這里的人民不是抽象的，而是鮮活的、具體的，以“民眾個體”為基體的人民是最根本的賦權(quán)者和委托者，中央總體和地方單體各自行使代理人職能；在自上而下科層制治理體系中，各級地方單體由上對下地行使委托權(quán)，由下對上地行使代理權(quán)。

盡管中央總體和地方單體之間的張力依然存在，但是現(xiàn)在通過雙重委托—代理機制已經(jīng)有效克服了地方單體經(jīng)常性的治理行為間斷問題。這種源于實踐的雙重委托—代理機制的建立，也與學術(shù)界較早提出的防范思路相吻合：“目前委托代理機制的轉(zhuǎn)型，應當是從單一的委托代理向雙重委托代理機制的方向發(fā)展。在沿用目前的國家、地方和基層政府的委托代理機制前提下，可以同時開發(fā)新的代理機制。即本區(qū)域公民和地方政府之間的委托代理關(guān)系?！薄?1〕只是這種地方民眾賦予的代理權(quán)，不僅在地方層面產(chǎn)生效益，也對中央有益，其委托賦權(quán)的傳導機制是雙向的。這樣，加入“民眾個體”變量后，所建立的雙重委托—代理關(guān)系模型，是一種正在成型并不斷走向成熟的穩(wěn)固機制，不僅解決了西方國家長期想解決卻解決不了的難題，而且成為維持并增強中國國家治理穩(wěn)定的核心機制，是解碼中國國家治理奇跡的鑰匙。

這種雙重委托—代理機制，又存在于差序信任與平序信任并存格局、新型舉國體制及共識型決策體制之中；中央總體、地方單體和民眾個體包含央地關(guān)系和政社關(guān)系兩個維度，前者采用“建章立制+四個治理”，解決“一放就亂”悖論，后者采用城市精細化治理和打造共建共治共享的社會治理格局，解決“一鬧就靈”悖論(如圖3所示)。這兩個維度共同作用于維持并增強國家治理穩(wěn)定。

圖3 雙重委托—代理機制的作用原理

在全社會廣泛參與的脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性勝利后，基層民眾對各級干部的信任正在從原有的差序信任邁向平序信任，“距離悖論”被逐步消解，原有的“中央干部是親人，身邊干部是仇人”的情況發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。從某種程度上說，從差序邁向平序、二者并存的格局對于雙重委托—代理機制的運用是有益的，一方面，能夠持續(xù)激發(fā)地方單體守正創(chuàng)新、擔當作為，另一方面，能夠持續(xù)強化中央總體權(quán)威，使得中央總體要求下的地方單體作為更加符合目標預期，保持國家治理穩(wěn)定中的動態(tài)平衡。從傳統(tǒng)舉國體制向新型舉國體制轉(zhuǎn)變，以及中央總體堅持共識型決策體制對雙重委托—代理機制的作用也是一種增強。新型舉國體制不是重走計劃經(jīng)濟時期“政府強力主導、忽視市場作用”的老路，也不是效仿新自由主義倡導的“完全依賴市場、不要政府介入”?！?2〕其本質(zhì)是在堅持集中力量辦大事的制度優(yōu)越性基礎上，充分發(fā)揮中央總體開展頂層設計和統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方力量的優(yōu)勢，對增強中央總體行使對民眾個體的代理權(quán)，更好地發(fā)揮其對地方單體的委托權(quán)大有裨益，從而形成更強的國家自主性。再者，中央總體堅持共識型決策體制，通過集思廣益、開門決策，凝聚各方智慧，達成廣泛共識，形成決策自主性和開放性的統(tǒng)一，有利于增進中央總體權(quán)威，從而提升國家治理效能。

由此可見，“一個格局、兩個體制”共同形成了雙重委托—代理機制的結(jié)構(gòu)化背景和制度化條件，對雙重委托—代理機制具有很強的規(guī)定性和約束性，反過來，雙重委托—代理機制的優(yōu)化升級又會進一步增強平序信任、鞏固新型舉國體制和助推共識型決策體制。在央地關(guān)系維度，著眼于健全中央和地方兩個方面的積極性的體制機制，中央總體頂層設計先有“建立事權(quán)和支出責任相適應的制度”，后有“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，也就是說通過建章立制和“四個治理”來解決“一管就死、一放就亂”的治亂循環(huán)怪圈?！?3〕在政社關(guān)系層面，通過實施城市精細化治理和打造共建共治共享社會治理格局，旨在解決“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，無事就是本事”的“一鬧就靈”困境。因為從“粗糙的擺平”邁向“精致的治理”包含了復雜性倒逼、相互學習、技能提升以及認知分化等多重邏輯；與過去相對任意、粗暴和強硬的“粗糙的擺平”不同，“精致的治理”具有理性、精細、主動和柔性等明顯特點，實現(xiàn)了體制、機制和技術(shù)的優(yōu)化升級，因而也更加成熟、定型和有效。〔34〕所以，發(fā)揮中央總體和地方單體兩個方面的積極性比只發(fā)揮一個方面的積極性要好，發(fā)揮中央總體、地方單體和民眾個體三個方面的積極性要比發(fā)揮兩個方面的積極性好?！霸摴芷饋砭湍軌蜓杆俚毓芷饋恚摲砰_又能夠有序地放開，收放自如，進退裕如，這是一種能力?！薄?5〕

五、夯實新機制、持續(xù)鍛造中國國家治理奇跡的若干思路

目前，西方國家找不到有效的方法解決中央總體不穩(wěn)定和地方單體治理行為間斷，造成國家治理權(quán)威損耗，治理效能低下；我國則通過發(fā)揮中央總體、地方單體和民眾個體三個方面的積極性，堅持人民性立場，建立基于“民眾個體”的雙重委托—代理機制，正在解決“一放就亂”和“一鬧就靈”兩個悖論。找到這個方法并建立這個新機制是國家治理的大智慧，只有進一步采取有力措施夯實新機制，才能夠更好地凝聚民心、匯集民意，鞏固中央總體權(quán)威，治理地方單體間斷行為，從而增強國家治理的穩(wěn)定性。

(一)加強法治在治理底層民眾草根動員中的關(guān)鍵作用

黨的十八大以來，由于我們調(diào)整思路、改變策略，采取了城市精細化治理和打造共建共治共享的社會治理格局，使得公開化的集體行動、社會抗議和群體性事件逐漸式微，但是潛在的底層民眾抗議風險仍然存在。從相關(guān)重要研究來看，不管是原子化還是組織化、基于利益訴求還是情感宣泄的群體性事件，走過了一條依法抗爭、依勢抗爭甚至是以氣抗爭、以身抗爭、以死抗爭的道路。事實證明，有些抗爭路徑是不可取的，單純依靠地方單體治理社會沖突的方法也行不通?，F(xiàn)在已經(jīng)形成的基本共識是：民意猶如水流，不負責任的開閘泄洪和盲目自信的圍追堵截，都會走向善治的反面。把人民至上、生命至上、健康至上的人民性觀念擺上至高位置，徹底扭轉(zhuǎn)社會沖突困局，重新夯實民眾個體在雙重委托—代理機制穩(wěn)固三角中的作用，需要做的是進一步法治化。

所謂加強法治，一是訴諸司法的草根動員是對制度主義治理模式的一種有益補充，在提高國家治理績效方面具有獨特的意義和價值，完全可以被模式化，可以運用到類似的或其他問題的治理過程中去?！?6〕二是圍繞“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”目標，運用法治精神和手段，不僅成本小，而且固根本、穩(wěn)預期、利長遠。為此，可以強化以下三項措施：(1)建立健全司法巡查和人民調(diào)解制度。不同于西方聯(lián)邦政府設立各層級的聯(lián)邦法院體系，我國司法巡查制度和人民調(diào)解制度旨在化解基層社會主要矛盾。例如，“楓橋經(jīng)驗”的當代轉(zhuǎn)化就是把社會矛盾化解在基層，化解在田間地頭。就這個方面而言，還需要持續(xù)創(chuàng)新體制機制，著眼于讓矛盾回到法院，發(fā)揮司法的公正性，樹立法律的權(quán)威性，這與民眾信任中央總體權(quán)威并不矛盾，反而能夠減緩地方單體治理緊張和行為間斷壓力，讓司法系統(tǒng)成為地方的幫手、助手和推手。(2)建立信訪維穩(wěn)的分級分類診斷處置制度。與人體類似，社會矛盾的出現(xiàn)表示社會這個有機體也會生病。因此，要建立信訪維穩(wěn)的分級分類診斷處置制度。類似于人生病后的分級分類診療制度，對信訪來源首先進行分級診斷，這是層次上的，而后對信訪類型進行分類處置，這是專業(yè)性的。把層次上的分級和專業(yè)性的分類相結(jié)合，自上而下地把這個分級診斷判別指標體系建立起來，把分類處置的規(guī)范和方法制定出來，明確哪些問題放在地方解決，哪些問題需要到國家信訪層面解決，哪些問題不需要解決，這樣就能夠一勞永逸地解決越級上訪、矛盾往上傳遞和集中堆積問題。(3)建立健全社會組織參與化解社會矛盾的體制機制。目前針對社會組織的改革主要集中在四類社會組織的直接登記上，今后，我們要將整體社會組織的功能發(fā)揮出來，通過政策法規(guī)，引導和規(guī)范各式各類基層組織和社會組織合法參與矛盾化解的地位和權(quán)限。

(二)開展互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機構(gòu)改革，防范虛擬世界“一盤散沙”危機傳導

互聯(lián)網(wǎng)不是法外之地。誠如前述案例，當西方政治領(lǐng)導人追逐私利，運用自身影響力綁架民意的時候，“互聯(lián)網(wǎng)虛擬共和國”就會將網(wǎng)民暴政轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實暴力。在中國，互聯(lián)網(wǎng)從萌生開始，我們就認識到互聯(lián)網(wǎng)安全與監(jiān)管的必要性，特別是在以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的分享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)萌生之后，我們審時度勢，采取包容審慎監(jiān)管原則，及時出臺法律法規(guī)(我國是全球第一個制定網(wǎng)約車監(jiān)管政策的國家)，順應分享經(jīng)濟潮流，釋放改革紅利。但是，全球互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管都面臨著相似的問題：一方面，“網(wǎng)絡空間天朗氣清、生態(tài)良好，符合人民利益。網(wǎng)絡空間烏煙瘴氣、生態(tài)惡化，不符合人民利益。誰都不愿生活在一個充斥著虛假、詐騙、攻擊、謾罵、恐怖、色情、暴力的空間?！绷硪环矫?，我們又要“形成良好網(wǎng)上輿論氛圍，不是說只能有一個聲音、一個調(diào)子，而是說不能搬弄是非、顛倒黑白、造謠生事、違法犯罪，不能超越了憲法法律界限”?！?7〕

“過不了互聯(lián)網(wǎng)這一關(guān)就過不了長期執(zhí)政這一關(guān)。”〔38〕互聯(lián)網(wǎng)民意最大的問題就是虛擬世界極易形成“一盤散沙”危機，這是由互聯(lián)網(wǎng)的去中心化、去權(quán)威化、民粹化等多中心或無中心特質(zhì)決定的。因此，必須防范網(wǎng)絡虛擬世界的“一盤散沙”傳導并轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實危機，激發(fā)傳統(tǒng)國民性，引發(fā)集體無意識運動。為了防患于未然，必須下先手棋，要在中央總體層面再次開展頂層設計，優(yōu)化重組互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機構(gòu)。《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》第一章第八條規(guī)定“國家網(wǎng)信部門負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡安全工作和相關(guān)監(jiān)督管理工作”。而國家網(wǎng)信部門的權(quán)力又是分散的，不僅有黨中央的機構(gòu)，也有國務院的部門，這些機構(gòu)在各自職責范圍內(nèi)負責網(wǎng)絡安全保護和監(jiān)督管理工作。例如，目前黨管意識形態(tài)的主要部門是中宣部、中央政法委、中央網(wǎng)信辦(與國家網(wǎng)信辦是一個機構(gòu)兩塊牌子)，在政務方面則有國務院電信主管部門、公安部門和其他有關(guān)機關(guān)等。建議黨和國家機構(gòu)改革可以將負責互聯(lián)網(wǎng)信息安全監(jiān)管的部門合并為“國家信息安全監(jiān)管部(委)”，或者將中央網(wǎng)信辦改組為“國家網(wǎng)絡信息安全委”，整合黨和政府的其他機構(gòu)。這樣就從黨的機構(gòu)變成獨立的政務機構(gòu)，歸口屬于國務院，在領(lǐng)導體系上屬于中共中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會，這樣便于發(fā)揮政務管理的積極性。這個政務機構(gòu)要成為專門的民意收集和分析機構(gòu)，有利于將超前管理與具體防范有機結(jié)合，將數(shù)據(jù)分析和機制創(chuàng)新有機結(jié)合，將決策輸入與意見輸出有機結(jié)合，集中精力阻斷造謠、信謠和傳謠機制，避免辟謠成為有關(guān)部門的主要工作，幫助黨中央凝聚民心、匯集民意，這對于維護地方單體發(fā)展與安全格局，增強中央總體治理權(quán)威，進而促進國家治理穩(wěn)定大有裨益。

(三)提升“政府間政策創(chuàng)新與擴散”在國家治理中的顯示度

黨的十八大以來，中央總體提出要深化放管服改革、優(yōu)化營商環(huán)境。在深入推進放管服改革過程中，各地方單體發(fā)揚先行先試、主動探索的精神，取得了可喜的成效，形成中央和地方及地方政府間你追我趕、學習效仿的發(fā)展格局。這得益于中央總體精準定位放管服改革，把精簡(簡政放權(quán))、高效(放管結(jié)合)和服務(優(yōu)化服務)三者結(jié)合起來，政府治理活動朝向系統(tǒng)化、科學化、法治化、智能化發(fā)展。這便是中國特色政府間政策創(chuàng)新與擴散經(jīng)驗模式，這個經(jīng)驗模式首先依靠中央總體的執(zhí)政綱領(lǐng)和施政導向，即中央政府根據(jù)黨中央確立的執(zhí)政理念和經(jīng)濟社會發(fā)展目標，通過行政系統(tǒng)自上而下輸出治理指令。這個治理指令堅持粗細結(jié)合、虛實結(jié)合、統(tǒng)分結(jié)合原則，給地方單體留足自主空間，地方單體在中央“留白”情境之下根據(jù)自身基礎和條件因地制宜、因城施策。在取得成效之后，綜合集成本地治理經(jīng)驗，垂直上行輸入國家決策，水平橫向輸送先進“真經(jīng)”，形成政府間政策創(chuàng)新經(jīng)驗復制推廣。

這種具有中國特色的政府間政策創(chuàng)新與擴散經(jīng)驗模式，依據(jù)中央“令”開展地方“試”，著重中央“統(tǒng)”推動地方“分”，可以完整表述為：在黨中央堅強有力領(lǐng)導下，在中央政府科學施政的指引下，各地方政府圍繞深化放管服改革、優(yōu)化營商環(huán)境，積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作，把中央決策轉(zhuǎn)化為地方行動，把人民愿望吸收進治理體系，走出了一條將政策試點與創(chuàng)新相結(jié)合、政策創(chuàng)新與吸納相結(jié)合、政策吸納與擴散相結(jié)合的中央決策與地方執(zhí)行有機統(tǒng)一的新型政府治理之路，從而成就蔚為大觀的中國之治。這樣的概括在實踐上有足夠佐證，在理論上也有充分借鑒。政策創(chuàng)新與擴散理論模型由美國貝瑞夫婦創(chuàng)立，用來解釋美國許多州(或地方)采取政策創(chuàng)新方法之所以呈現(xiàn)差異性的原因，該理論認為采納政策創(chuàng)新的方法不僅是由政治體制的不同特點決定，也受多種政策傳播過程的影響。該理論對不同政治體制和行政治理條件下地方政府試點創(chuàng)新經(jīng)驗具備方法上的共通性，也具有理論模型的適切改造性，國內(nèi)學術(shù)界在理論和實證兩方面都已經(jīng)具備了相當?shù)难芯炕A，形成了一大批豐碩的研究成果。因此，這種經(jīng)驗模式不是直接來自西方公共管理理論，而是在中央總體和地方單體互動實踐中探索而來，構(gòu)成中國獨特的國家治理體系和制度優(yōu)勢內(nèi)容，可以充實進世界治理體系產(chǎn)生普適性，可以與未來國家治理相連接而具有延續(xù)性，成為治理工具箱中的新工具，在累積和擴充中具有廣闊的空間和強勁的活力。

(四)建立基于“4P”標準的高效能治理評價體系，推動高質(zhì)量發(fā)展

目前在我國，一方面，中央總體立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局；另一方面，地方單體仍然堅持追求GPD增速和總量，地方政府間角逐經(jīng)濟增長速度，爭當經(jīng)濟總量先鋒。這種基于“多重目標下的任務驅(qū)動”，〔39〕容易造成地方政府角色模糊和職能扭曲，這樣不可避免地就會出現(xiàn)地方單體治理行為間斷。再者，由于中國目前面臨發(fā)展不平衡不充分的客觀現(xiàn)實，地方單體之間存在著資源稟賦、工業(yè)基礎和地理區(qū)域等方面的差異，其目標定位和戰(zhàn)略措施也不盡相同。例如，圍繞中央總體提出的“高質(zhì)量發(fā)展”，有些地方單體在討論研究高質(zhì)量現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設、高效能社會治理體系建設、高品質(zhì)公共服務設施體系建設三個改革攻堅計劃和高質(zhì)量發(fā)展評價指標體系；有的地方單體則在大力推行“強省會”戰(zhàn)略。

為此，首先，中央總體需要持續(xù)提倡和強化“以人民為中心”的人民性立場，整合多元異質(zhì)目標，提煉、凝聚和達成共識，使得地方單體在相對單一的經(jīng)濟增長目標中嵌入社會和民眾需求。這就要求改變地方封閉型政策體制，轉(zhuǎn)向有限開放和有序參與的決策體制，在決策結(jié)構(gòu)中尋求“多方滿意”結(jié)果，增進政策合法性和民主性，夯實雙重委托—代理機制的社會根基，打造民眾對中央總體和地方單體的平序信任格局。其次，把基于人民支持率、人民決策權(quán)、人民獲得感、人民滿意度的“4P”標準作為地方政策及治理的最高標準，與全過程人民民主評價體系相結(jié)合，貫穿運用于地方單體治理全過程?？捎芍泄仓醒虢M織部牽頭、國家公務員局主持、中央和國家機關(guān)工作委員會參與設計完成“4P”指標評價體系并建立考評及反饋系統(tǒng)。將“社情民意反映、專家咨詢、社會公示、公民聽證、政策討論、網(wǎng)上評議、意見征詢”等納入制度化建設日程，確立時間表和路線圖，逐漸代替原有的干部和部門考核評價體系，促進地方各級領(lǐng)導干部選人用人走向制度化治理模式。再次，建立基于“4P”標準的高效能治理評價體系，目的在于通過多種發(fā)展路徑，促使地方單體推動高質(zhì)量發(fā)展。這些路徑又必須是在社會主義現(xiàn)代化、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、國防和軍事現(xiàn)代化戰(zhàn)略藍圖擘畫下，中央總體層面持續(xù)加強頂層設計，通過創(chuàng)新治理工具箱，為地方單體治理提供政治經(jīng)濟社會效益產(chǎn)出。例如，基于“4P”標準的高效能治理評價體系就可以在區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等方面實施，在加快建設全國統(tǒng)一大市場中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

前行之路依然漫長。新時代欲增強治理活力，保持治理穩(wěn)態(tài)，還有三個重點：其一，基于“民眾個體”人民性立場的政黨綱領(lǐng)表述需要與治理模式和工具創(chuàng)新相結(jié)合，必須持續(xù)擴容中央總體治理工具箱，采用新工具引領(lǐng)地方單體治理，有利于及時糾偏和預防其治理行為間斷，夯實雙重委托—代理機制的超大規(guī)模社會穩(wěn)態(tài)基礎；其二，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，繼續(xù)全面深化改革，把加強頂層設計和堅持問計于民統(tǒng)一起來，把堅持系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和分層次、分階段、分步驟統(tǒng)一起來，把完整、準確、全面理解和貫徹新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展與世情、國情、黨情、民情結(jié)合起來，在科學指引和高效運行兩個方面增強雙重委托—代理機制的穩(wěn)定性。其三，完善中央總體與地方單體之間的決策與執(zhí)行高效互動機制，健全“各改革領(lǐng)域的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃”——“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃”——“年度重點工作分解”——“重點工作部門分工與落實”的“五層級規(guī)劃決策與任務執(zhí)行一體化”新模式，〔40〕通過建立基于“4P”標準的高效能治理評價體系并貫徹實施督查督辦機制與問責機制，將“全國一盤棋思想”貫徹在從中央到地方、從組織到個人的日常工作行為之中，型構(gòu)當代中國現(xiàn)代化發(fā)展的制度創(chuàng)新與政策更新雙重內(nèi)生動力機制。總之，通過夯實雙重委托—代理基礎和優(yōu)化雙重委托—代理體系，就可以消解地方單體治理行為間斷，強化國家治理權(quán)威，凸顯國家治理優(yōu)勢，鍛造國家治理奇跡，實現(xiàn)中華民族偉大復興。

注釋：

〔1〕該觀點是何艷玲教授在出席2021廣東社會科學學術(shù)年會之“新時代基層社會治理：使命與趨勢”分會場時所作報告《重新理解中國治理現(xiàn)代化》中提出的。

〔2〕宣曉偉：《治理現(xiàn)代化視角下的中國中央和地方關(guān)系——從泛化治理到分化治理》，《管理世界》2018年第11期。

〔3〕朱旭峰、吳冠生：《中國特色的央地關(guān)系:演變與特點》，《治理研究》2018年第2期。

〔4〕周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2017年，第8頁。

〔5〕王紹光、樊鵬：《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》，北京：人民出版社，2013年，第7頁。

〔6〕陳玲：《制度、精英與共識：尋求中國政策過程的解釋框架》，北京：清華大學出版社，2011年。

〔7〕劉躍進：《總體國家安全觀視野下的傳統(tǒng)國家安全問題》，《當代世界與社會主義》2014年第6期。

〔8〕張海波：《中國總體國家安全觀下的安全治理與應急管理》，《中國行政管理》2016年第4期。

〔9〕謝岳、葛陽：《城市化、基礎權(quán)力與政治穩(wěn)定》，《政治學研究》2017年第3期。

〔10〕陳振明主編：《政策科學——公共政策分析導論》(第二版)，北京：中國人民大學出版社，2005年，第177-192頁。

〔11〕元宇宙“Metaverse”，是整合了多種新技術(shù)而產(chǎn)生的新型虛實相融的互聯(lián)網(wǎng)應用和社會形態(tài)，通過利用科技手段進行鏈接與創(chuàng)造的，與現(xiàn)實世界映射與交互的虛擬世界，具備新型社會體系的數(shù)字生活空間，通俗地講就是“虛擬現(xiàn)實”。

〔12〕趙陽、陽建、王井懷、陳文廣：《2018，基層治理十大靶點(二)》，《求是》2019年第3期。

〔13〕李瑞昌：《中國公共政策實施中的“政策空傳”現(xiàn)象研究》，《公共行政評論》2012年第3期。

〔14〕《國務院辦公廳關(guān)于督查問責典型案例的通報》國辦發(fā)〔2017〕53號，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/15/content_5202737.htm?trs=1。

〔15〕《關(guān)于河北省霸州市出現(xiàn)大面積大規(guī)模亂收費亂罰款亂攤派問題的督查情況通報》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/hudong/ducha/2021-12/17/content_5661671.htm。

〔16〕《國辦通報表揚國務院第八次大督查發(fā)現(xiàn)的48項典型經(jīng)驗做法》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/hudong/2021-11/15/content_5651031.htm。

〔17〕〔德〕韓博天：《紅天鵝：中國獨特的治理和制度創(chuàng)新》，石磊譯，北京：中信出版社，2018年，“前言”，第xviii頁。

〔18〕楊善華、蘇紅：《從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，《社會學研究》2002年第1期。

〔19〕《震驚全球，美國人民發(fā)起“占領(lǐng)國會”運動》，觀察者網(wǎng)，https://user.guancha.cn/main/content?id=443801；《美國“占領(lǐng)”運動矛頭轉(zhuǎn)向國會山》，觀察者網(wǎng)，https://www.guancha.cn/Project/2012_01_17_64434.shtml。

〔20〕楊志軍、徐琳航：《現(xiàn)代化富足的矛盾：西方國家治理體系失靈與政治衰敗分析》，《浙江社會科學》2021年第3期。

〔21〕《特朗普簽署“穆斯林禁令”：停止向7個伊斯蘭國家發(fā)簽證 拒絕敘利亞難民》，觀察者網(wǎng)，https://www.guancha.cn/global-news/2017_01_28_391747.shtml；《特朗普“穆斯林禁令”已被美國行政、司法機關(guān)玩兒成繞口令》，觀察者網(wǎng)，https://www.guancha.cn/global-news/2017_02_05_392718.shtml。

〔22〕《紐約時報復盤美國疫情：特朗普為何忽視警告、一錯再錯》，中國日報網(wǎng)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1663927282006901610&wfr=spider&for=pc；《外媒探究：美國疫情爆表之際 特朗普在做什么？》，中國經(jīng)濟網(wǎng)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1670708469601366336&wfr=spider&for=pc。

〔23〕張定河：《美國聯(lián)邦制的基本原則及其歷史演變》，《文史哲》1998年第1期。

〔24〕李海東：《美國聯(lián)邦制運轉(zhuǎn)紊亂導致疫情泛濫》，《人民論壇》2020年第17期。

〔25〕參見郭道久：《以社會制約權(quán)力：民主的一種解析視角》，天津：天津人民出版社，2005年。

〔26〕《毛澤東文集》第五卷，北京：人民出版社，1996年，第348頁。

〔27〕〔30〕〔31〕彭勃：《社會沖突困局與地方發(fā)展主義》，《經(jīng)濟社會體制比較》2009年第2期。

〔28〕曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，《社會學研究》2011年第1期。

〔29〕曹正漢、聶晶、張曉鳴：《中國公共事務的集權(quán)與分權(quán)：與國家治理的關(guān)系》，《學術(shù)月刊》2020年第4期。

〔32〕眭紀剛：《新型舉國體制新在哪里？》，半月談網(wǎng)，http://m.banyuetan.org/szjj/detail/20210126/1000200033135991611625366193950888_1.html?ivk_sa=1024320u。

〔33〕張效羽：《如何避免“一管就死、一放就亂”》，《學習時報》2019年12月25日。

〔34〕韓志明：《從“粗糙的擺平”到“精致的治理”——群體性事件的衰變及其治理轉(zhuǎn)型》，《政治學研究》2020年第5期。

〔35〕曹東勃：《收放自如 避免“一管就死 一放就亂”》，《中國青年報》2020年4月3日。

〔36〕謝岳、黨東升：《草根動員：國家治理模式的新探索》，《社會學研究》2015年第3期。

〔37〕習近平：《在網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上的講話》，《人民日報》2016年4月26日。

〔38〕《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，《人民日報》2021年11月17日。

〔39〕楊志軍、肖貴秀：《環(huán)保專項行動：基于運動式治理的機制與效應分析》，《甘肅行政學院學報》2018年第1期。

〔40〕唐亞林：《使命—責任體制：中國共產(chǎn)黨新型政治形態(tài)建構(gòu)論綱》，《南京社會科學》2017年第7期。