自然保護(hù)地整合優(yōu)化研究
——以白水縣為例

鄧艾

（陜西自然資源勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司，陜西西安 710043）

2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2019〕42號(hào)），提出要建立分類科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力、管理有效的以國家公園、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。2020年2月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》（自然資函〔2020〕71號(hào)），此文件明確了編制自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案。

當(dāng)前，我國自然保護(hù)地在保護(hù)生物多樣性、保護(hù)自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用[1]，但部分自然保護(hù)地范圍劃定和功能分區(qū)不夠科學(xué)合理，與其他自然保護(hù)地交叉重疊，歷史遺留問題較多，管控措施針對(duì)性操作性不強(qiáng)，各種矛盾沖突尖銳，迫切需要對(duì)自然保護(hù)地范圍及功能分區(qū)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，同時(shí)對(duì)各類自然保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化。本文以陜西省白水縣為例，通過梳理縣域自然保護(hù)地現(xiàn)狀，分析了現(xiàn)有保護(hù)地存在的問題，提出了一系列整合優(yōu)化措施，以期為自然保護(hù)地整合優(yōu)化提供參考。

1 白水縣自然保護(hù)地現(xiàn)狀

白水縣地處陜西省關(guān)中平原東部北側(cè)，是關(guān)中與陜北的咽喉要地，南接蒲城縣，北鄰延安市黃龍縣、洛川縣，東連澄城縣，西靠銅川市印臺(tái)區(qū)、宜君縣，全縣面積達(dá)986.6 km2。白水縣境內(nèi)涉及自然保護(hù)地2處，分別為陜西白水林皋湖國家濕地公園和陜西省方山森林公園，批復(fù)面積共計(jì)2 194.7 hm2，占白水縣面積的2.22%。

1.1 陜西白水林皋湖國家濕地公園

陜西白水林皋湖國家濕地公園于2014年通過國家林業(yè)局批復(fù)試點(diǎn)建設(shè)，并于2019年通過國家林業(yè)和草原局驗(yàn)收，正式成為陜西白水林皋湖國家濕地公園，濕地公園規(guī)劃建設(shè)總面積769.7 hm2，落界總面積656.71 hm2。

1.2 陜西省方山森林公園

陜西省方山森林公園落界總面積1 425.03 hm2，按區(qū)域劃分為3個(gè)功能區(qū)，分別為：生態(tài)保育區(qū)，面積為 289.89 hm2；核心景觀區(qū)，占地 166.33 hm2；一般游憩區(qū)，面積968.81 hm2。

2 自然保護(hù)地存在的問題

2.1 不同類型自然保護(hù)地交叉重疊

白水縣境內(nèi)涉及自然保護(hù)地2處，自然保護(hù)地落界矢量面積總計(jì)2 081.74 hm2，占全縣面積的2.11%。陜西省方山森林公園和陜西白水林皋湖國家濕地公園之間存在交叉重疊情況，重疊面積達(dá)到了6.32 hm2，占白水縣自然保護(hù)地落界面積的0.3%。經(jīng)過實(shí)地調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，該重疊部分為森林生態(tài)系統(tǒng)，以刺槐和油松為主，與方山森林公園的生態(tài)系統(tǒng)和植被情況一致，應(yīng)該歸屬陜西省方山森林公園范疇[2]。

2.2 保護(hù)空缺情況分析

陜西省方山森林公園原保護(hù)類型為人工林，其兩側(cè)有經(jīng)過長期保護(hù)管理的國家二級(jí)公益林，是與原森林公園生態(tài)功能緊密相關(guān)、生物多樣性豐富、集中連片度較高的重要生態(tài)單元。因此，擬將陜西省方山森林公園兩側(cè)重點(diǎn)國家二級(jí)公益林劃入保護(hù)空缺區(qū)域，以保證生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性。方山森林公園保護(hù)空缺面積共330.10 hm2。

2.3 自然保護(hù)地內(nèi)矛盾沖突概況

2.3.1 城鎮(zhèn)建成區(qū)。自然保護(hù)地內(nèi)存在城鎮(zhèn)建成區(qū)面積0.02 hm2，全部分布在陜西白水林皋湖國家濕地公園范圍內(nèi)。

2.3.2 永久基本農(nóng)田。自然保護(hù)地內(nèi)存在永久基本農(nóng)田44.82 hm2，其中：陜西白水林皋湖國家濕地公園范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田面積為15.30 hm2，陜西省方山森林公園范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田面積為29.52 hm2。

2.3.3 成片集體人工商品林。自然保護(hù)地內(nèi)成片人工商品林總面積17.04 hm2，均存在于陜西白水林皋湖國家濕地公園范圍內(nèi)。

2.3.4 村莊和人口。自然保護(hù)地內(nèi)涉及村莊2個(gè)，總?cè)藬?shù)1 206人，面積14.49 hm2。其中：陜西白水林皋湖國家濕地公園范圍內(nèi)存在村莊1個(gè)，人數(shù)1 165人，面積共計(jì)10.50 hm2；陜西省方山森林公園范圍內(nèi)存在村莊1個(gè)，人數(shù)41人，面積共計(jì)3.99 hm2。

2.3.5 礦業(yè)權(quán)。自然保護(hù)地內(nèi)存在礦業(yè)權(quán)沖突，主要為石油天然氣探礦權(quán)，總面積1 489.10 hm2。其中：陜西白水林皋湖國家濕地公園范圍內(nèi)探礦權(quán)面積97.59 hm2，陜西省方山森林公園范圍內(nèi)探礦權(quán)面積1 391.51 hm2。

2.3.6 其他情況。其他情況主要涉及因密集矛盾問題調(diào)出的周邊區(qū)域，因矛盾問題調(diào)整造成保護(hù)地空間不連續(xù)的細(xì)碎圖斑以及陜西白水林皋湖國家濕地公園存在跨行政區(qū)邊界的情況。針對(duì)以上情況，均需進(jìn)行整合優(yōu)化，涉及面積共計(jì)112.79 hm2。其中，涉及陜西白水林皋湖國家濕地公園面積98.77 hm2、陜西省方山森林公園面積14.02 hm2。

3 自然保護(hù)地整合優(yōu)化措施與建議

3.1 整合優(yōu)化措施

針對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的永久基本農(nóng)田、集中連片的集體人工商品林、鎮(zhèn)村建設(shè)用地以及為保持生態(tài)系統(tǒng)完整、連通性需調(diào)出的其他區(qū)域，以解決歷史遺留和現(xiàn)實(shí)矛盾問題為宗旨；區(qū)域內(nèi)集中連片度較高的重要生態(tài)單元，生態(tài)系統(tǒng)連續(xù)完整，具有潛在重要生態(tài)價(jià)值需調(diào)入的區(qū)域，以“應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡?！睘樵瓌t[2]，嚴(yán)格按照自然資源部、國家林業(yè)和草原局《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》（自然資函〔2020〕71號(hào)）文件精神，對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化調(diào)整。

3.1.1 自然保護(hù)地調(diào)出區(qū)域整合優(yōu)化。一是嚴(yán)守“三條控制線”不重疊、不交叉底線，在不影響主要保護(hù)對(duì)象的前提下將矛盾沖突的集中永久基本農(nóng)田調(diào)出，調(diào)出后不影響濕地生態(tài)系統(tǒng)和動(dòng)植物等主要保護(hù)對(duì)象，在堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的同時(shí)保障糧食安全，也方便濕地公園保護(hù)與永久基本農(nóng)田保護(hù)的管理工作。二是對(duì)分布在遠(yuǎn)離重要江河干流源頭、兩岸、重要水庫周邊區(qū)域以外的成片集體人工商品林予以調(diào)出。三是對(duì)鎮(zhèn)村人口少，人為活動(dòng)有限，生產(chǎn)生活方式對(duì)濕地生態(tài)功能不會(huì)造成明顯影響的集中鎮(zhèn)村用地予以調(diào)出。四是針對(duì)其他調(diào)出區(qū)域情況，該部分主要分布在集中永久基本農(nóng)田、集體人工商品林、鎮(zhèn)村用地周邊區(qū)域，考慮到該區(qū)域連同矛盾沖突圖斑區(qū)域與居民的生產(chǎn)生活聯(lián)系緊密，共同組成了農(nóng)村生產(chǎn)生活單元，形成集中連片的生產(chǎn)生活用地圈，故對(duì)該部分區(qū)域連同矛盾圖斑一并調(diào)出。另外，針對(duì)因調(diào)出上述矛盾沖突部分后而處于零星、破碎分布狀，造成保護(hù)地空間不連續(xù)的細(xì)碎圖斑，且調(diào)出可以保持自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)的完整性、連通性，故作調(diào)出處理。五是針對(duì)林皋湖濕地公園邊界跨越至銅川境內(nèi)的沖突集體人工商品林區(qū)域作調(diào)出處理，以避免保護(hù)地后期管理中出現(xiàn)不必要的權(quán)屬爭議。

白水縣自然保護(hù)地共調(diào)出地塊面積為175.84hm2，其中，濕地公園中調(diào)出地塊總面積為133.11 hm2，森林公園中調(diào)出地塊總面積為42.73 hm2，主要包括沖突調(diào)出及沖突調(diào)整后處于零星分散狀的其他調(diào)出部分（表 1）。

表1 白水縣自然公園整合優(yōu)化調(diào)出匯總情況

3.1.2 自然保護(hù)地調(diào)入?yún)^(qū)域整合優(yōu)化。自然保護(hù)地調(diào)入主要為陜西省方山森林公園周邊調(diào)入范圍，陜西白水林皋湖國家濕地公園未涉及調(diào)入情況。陜西省方山森林公園原保護(hù)類型為人工林，其周邊區(qū)域有規(guī)模較大的國家二級(jí)公益林，經(jīng)過長期保護(hù)管理已形成了與原森林公園生態(tài)功能緊密相關(guān)、生物多樣性豐富、集中連片度較高的重要生態(tài)單元，區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)連續(xù)完整，具有潛在的重要生態(tài)價(jià)值。因此，將該區(qū)域調(diào)入陜西省方山森林公園中，調(diào)入總面積為330.1 hm2，均為國家二級(jí)公益林，無權(quán)屬爭議，實(shí)地現(xiàn)狀為灌木林地、有林地及其他林地。

3.1.3 自然保護(hù)地整合優(yōu)化結(jié)果。白水縣整合優(yōu)化后各類自然保護(hù)地共計(jì)2處，均為自然公園，面積合計(jì)2 229.68 hm2，占國土面積的2.27%，較批復(fù)面積計(jì)算的自然保護(hù)地實(shí)際占比提高0.04%，較落界面積實(shí)際占比提高0.15%。其中：森林公園面積合計(jì)1 712.39 hm2，占比76.80%；濕地公園面積合計(jì)517.29 hm2，占比 23.20%。

3.2 整合優(yōu)化建議

3.2.1 保護(hù)管理工作的實(shí)施性與有效性需要結(jié)合實(shí)際工作。自然保護(hù)地范圍比較大，地形地貌復(fù)雜，經(jīng)過科學(xué)評(píng)估劃定的邊界沒有與具有明顯特征的自然地形地貌結(jié)合，部分保護(hù)區(qū)域過于分散。在實(shí)際保護(hù)中，不利于人們對(duì)自然保護(hù)地的辨識(shí)，增加了侵?jǐn)_風(fēng)險(xiǎn)；不利于保護(hù)管理工作的進(jìn)行，降低了保護(hù)的有效性[3]。

3.2.2 自然保護(hù)地保護(hù)與開發(fā)兼顧不夠?！熬G水青山就是金山銀山”理念不單單強(qiáng)調(diào)保護(hù)。在現(xiàn)行自然保護(hù)地相關(guān)政策中，關(guān)注點(diǎn)在于如何調(diào)整，但疏于如何管控，大大降低了地方政府、社會(huì)組織、個(gè)人對(duì)自然保護(hù)地保護(hù)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的認(rèn)同感和預(yù)期性，不利于吸引更多保護(hù)資源投入自然保護(hù)地中。

3.2.3 明確征收補(bǔ)償機(jī)制。永久基本農(nóng)田、人工商品林、建設(shè)用地等人為活動(dòng)的矛盾沖突地類調(diào)整方式，應(yīng)該與征收補(bǔ)償機(jī)制一同進(jìn)行。對(duì)不得調(diào)出的矛盾沖突地類，應(yīng)及時(shí)與相關(guān)利益人對(duì)接，積極處理好自然保護(hù)地與人的關(guān)系[4]。