城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施探討
——以寶雞市香泉鎮(zhèn)項目為例

吉亞飛

（陜西省土地工程建設(shè)集團有限責任公司，陜西西安 710075）

耕地是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，堅守18億畝耕地紅線具有十分重大的意義，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目能增加有效耕地面積，對國家的糧食安全、社會穩(wěn)定具有保障作用[1-3]。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實施是為了促進節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，通過土地整治等工程手段、舊宅基地騰退等措施，在保證區(qū)域內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約集約建設(shè)用地、改善農(nóng)民居住環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、促進土地資源的高效和可持續(xù)利用的目標[4-6]。通過開展增減掛鉤項目，充分發(fā)揮國土資源政策對地方經(jīng)濟發(fā)展及扶貧開發(fā)的支持促進作用[7-8]。增減掛鉤項目的實施，對城鎮(zhèn)化進程有明顯的促進作用，可有效改善拆舊區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化大發(fā)展，落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有利于改善農(nóng)村居住環(huán)境、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通條件等[9-10]。本文以寶雞市陳倉區(qū)香泉鎮(zhèn)增減掛鉤項目為例，對項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀、拆舊區(qū)復墾條件、拆舊區(qū)復墾潛力、復墾后經(jīng)濟效益進行了分析。該項目通過對舊宅基地復墾，形成了“田成片、路配套”的農(nóng)田結(jié)構(gòu)，改良了開墾地塊的生態(tài)環(huán)境，營造了優(yōu)良的區(qū)域環(huán)境。

1 項目區(qū)概況

香泉鎮(zhèn)地處寶雞市陳倉區(qū)西部山區(qū)，地理坐標介于東經(jīng) 106°39′26″～106°52′06″、北緯 34°24′57″～34°40′40″之間。項目區(qū)地處中國西北內(nèi)陸，地形地貌為隴山山系關(guān)山余脈深山區(qū)丘陵溝壑地帶，海拔在850～1 850m之間，屬南暖溫帶半濕潤季風氣候，年平均日照時數(shù)2 000 h，年平均氣溫10℃，年降水量600～650mm，全年無霜期 180～250 d，土壤 pH 值為7。截至2019年末，項目區(qū)轄15個行政村、64個村民小組，共3 029戶、12 056人。全鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入3 155元。全鎮(zhèn)大家畜存欄2 753頭、豬3 997頭、羊1 214只、家禽41 400只，私營和個體工商戶共378戶，從業(yè)人員1 102人。本文按照“整村推進、尊重民意、符合規(guī)劃、規(guī)模控制”原則，通過對農(nóng)村建設(shè)用地潛力的調(diào)查，結(jié)合各鎮(zhèn)實際情況，確定陳倉區(qū)香泉鎮(zhèn)麻池村、康家溝村、七一村、陳家溝村、劉家溝村、孫家村、各河口村、硤里村、三泉村的78個地塊作為拆舊區(qū)，涉及12個行政村，共58.67 hm2。

2 拆舊區(qū)土地利用現(xiàn)狀

項目區(qū)總面積58.67 hm2，由78個拆舊地塊構(gòu)成，涉及搬遷群眾896戶、2 297人。拆舊地塊分布相對零散，拆舊區(qū)住宅多為土木結(jié)構(gòu)，舊宅建筑為土坯外墻，已嚴重風化，建筑質(zhì)量差，住宅結(jié)構(gòu)不合理，實用性差。同時，宅基地周邊附屬設(shè)施占地面積較大，拆舊區(qū)土地資源利用粗放，嚴重影響村莊整體面貌。公建配套設(shè)施不足，村級小學、黨員活動室建筑質(zhì)量較差，村內(nèi)缺乏文化站、休閑廣場等公共基礎(chǔ)設(shè)施。道路交通條件差，部分路面尚未硬化，遇雨雪天氣道路泥濘不堪，道路兩側(cè)雜亂，環(huán)境較差。當?shù)鼐用裨诎徇w后已得到政府妥善安置，拆除廢棄房屋后住房有保障。根據(jù)2018年陳倉區(qū)土地變更調(diào)查成果和現(xiàn)場核查確認，本次城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目拆舊區(qū)所涉及的相鄰鎮(zhèn)、村土地權(quán)屬界址清楚；拆舊地塊權(quán)屬為集體所有，集體建設(shè)用地所有權(quán)歸各村集體經(jīng)濟組織所有，四至清楚，無爭議。

3 拆舊區(qū)復墾條件

在對拆舊區(qū)進行復墾時，針對拆舊地塊實際情況進行適宜性分析，使得項目區(qū)內(nèi)土地利用結(jié)構(gòu)更加合理。

3.1 拆舊區(qū)工程施工條件

拆舊區(qū)建設(shè)用地復墾具備工程施工條件。首先，交通條件相對較好，復墾的農(nóng)村居民點用地和采礦用地都有道路相通，雖然多為土路，但是能夠滿足車輛機械進入，進行機械化復墾。其次，復墾工程難度較小，本次復墾的農(nóng)村居民點土層較厚，平整地塊可以內(nèi)部挖填平衡，外運土方需求量較少；最后，項目區(qū)通水通電，可滿足施工要求。

3.2 拆舊區(qū)復墾地塊土地利用條件

拆舊區(qū)建設(shè)用地復墾為耕地，具有很好的利用價值。復墾地塊可種植農(nóng)作物或經(jīng)濟作物，與周邊地塊連接成大片，便于機械化耕作和田間管理。項目區(qū)拆舊區(qū)所在地氣候條件較好、降水充沛、土壤肥沃，適合作物的生長。實施此項目，可以大大提高土地的利用率和產(chǎn)出率，對于改善當?shù)氐穆糜苇h(huán)境、改變生產(chǎn)條件、防治自然災害、綠化美化環(huán)境等都具有重要意義。

4 拆舊區(qū)復墾潛力

按《土地整治項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（TD/T 1012—2016）關(guān)于農(nóng)村居民點復墾新增耕地潛力測算方法，經(jīng)實地抽樣調(diào)查及典型樣本估算，并結(jié)合當?shù)赝恋貜蛪椖炕厩闆r進行綜合分析后，確定本次拆舊區(qū)可復墾面積58.67 hm2，預計可新增耕地52.66 hm2，新增耕地率89.76%。通過土地平整、翻耕、道路工程，增施有機肥，可以改善新增耕地質(zhì)量、提高項目區(qū)土地利用效率、增加耕地有效面積。根據(jù)《陳倉區(qū)農(nóng)用地分等成果》和耕地等別補充完善工作成果，結(jié)合拆舊區(qū)周邊耕地實際情況，采用多因素綜合評價方法綜合評價，復墾后經(jīng)過5年培肥耕種，可以確保新增耕地等別達到11～12等，實現(xiàn)與周邊耕地質(zhì)量相等。

5 復墾后經(jīng)濟效益

項目區(qū)拆舊地塊復墾后，其經(jīng)濟效益表現(xiàn)為土地復墾后作物產(chǎn)量增加帶來的經(jīng)濟效益。拆舊地塊面積58.67 hm2，復墾后預計新增耕地面積52.66 hm2，種植的農(nóng)作物以小麥和玉米為主，耕作制度一年兩熟。根據(jù)復墾后作物預計產(chǎn)量和單價（冬小麥產(chǎn)量約6 t/hm2，單價 2.4 元/kg；春玉米產(chǎn)量約 7.5 t/hm2，單價2.2元/kg），可測算出拆舊區(qū)規(guī)劃復墾后年均可增加直接經(jīng)濟效益162.72萬元。

6 項目優(yōu)化措施

6.1 建筑物拆除與生態(tài)處理工程

在項目實施前，結(jié)合生態(tài)優(yōu)先的原則，提前規(guī)劃擬拆除的建筑物垃圾，并結(jié)合實際情況進行生態(tài)循環(huán)處理。針對陳倉西山地區(qū)土地緊缺的現(xiàn)實情況，對擬拆除的土坯房墻土拆除后進行搗碎，就地碾壓作為耕作層，并施加有機肥料、保水劑以及生物炭，完成廢棄土坯房墻土的再利用。針對其他廢棄建筑材料，將廢棄磚塊、瓦塊等材料分選和破碎后，充當路基原料進行筑路，不僅可以對廢棄建筑垃圾進行回收處理，還可以提升道路的整體強度，從而提升道路的整體質(zhì)量。

6.2 土地平整工程

建筑物拆除后，依據(jù)項目區(qū)地形實際，對局部不平整、地勢低洼地帶就近挖高墊低，挖土深度在0.4～0.8m之間。實施客土回填后，使項目區(qū)地塊土層厚度達到0.5m以上，田面高差控制在15 cm以內(nèi)。根據(jù)實際情況，在地面坡度較大的地塊內(nèi)布置田坎，田坎坡度控制在63°～70°。田埂高出田面0.4m，上寬0.3m、下寬0.5m，田埂應修筑成等腰梯形狀。

6.3 灌溉與排水工程

本項目主要對旱地進行土地整治，田塊設(shè)計時，保留1/500～1/300的比降，以滿足排水需要，且周邊耕地已配套排水設(shè)施，無須另外布設(shè)。

6.4 田間道路工程

項目區(qū)復墾地塊分布零散且周邊道路系統(tǒng)相對完善，對原有田間道進行整修，根據(jù)項目區(qū)實際情況新建部分生產(chǎn)路，田間道路以泥結(jié)石路面為主，生產(chǎn)路以素土路面為主，基分層壓實，壓實度不小于0.94。結(jié)合項目區(qū)實際情況，項目區(qū)田間道比田面高出0.3m，路面寬度為3m，路肩寬0.5m，橫向坡度3%。生產(chǎn)路比田面高出0.3m；路面寬度設(shè)計為3m，路肩寬0.5m，橫向坡度2%。

6.5 農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程

在保護項目區(qū)田埂、邊坡原有植被的基礎(chǔ)上，選擇表土裸露區(qū)域播撒易成活、多年生的苜蓿草籽，并定期澆水養(yǎng)護，在進入項目區(qū)的現(xiàn)有道路或泥結(jié)石道路兩側(cè)做好農(nóng)田防護措施。該類工程措施能減弱風蝕、水蝕，提高該區(qū)域水土保持效益。