西部地區(qū)金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制研究

岳廣龍 楊效林 張琴

作者單位：寧波大學(xué)商學(xué)院

貧困問題一直都是世界各國致力于解決的社會問題。對于我國來說，經(jīng)過多年的努力，于2020年底如期完成新時代脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧。為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了堅實基礎(chǔ)，但也要深刻認識到鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨的一系列問題，特別是我國西部地區(qū)，因其特有的自然條件和發(fā)展現(xiàn)實等原因，鞏固拓展脫貧攻堅成果任重道遠。從脫貧攻堅到鞏固拓展脫貧攻堅成果，金融需求發(fā)生了轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟社會也對金融機構(gòu)提出了更高要求。今年政府工作報告更是指出“支持脫貧地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)”“促進脫貧人口持續(xù)增收”。因此，如何充分發(fā)揮金融的支撐作用，構(gòu)建長效機制，對于西部地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面促進鄉(xiāng)村振興具有重大的現(xiàn)實意義。

一、現(xiàn)狀

（一）西部地區(qū)基本情況

我國西部地區(qū)包括12個省、直轄市、自治區(qū)，分別為陜西、四川、云南、貴州、甘肅、青海、重慶和寧夏、廣西、西藏、新疆和內(nèi)蒙古。2012年摸底排查顯示，西部地區(qū)貧困人口數(shù)量5086萬人，在國家及相關(guān)部門脫貧工作的努力下，2020年底我國西部地區(qū)農(nóng)村貧困人口數(shù)量已經(jīng)清零，這標(biāo)志著我國金融扶貧進入一個新時期。

我國西部地區(qū)由于地處內(nèi)陸，交通不便，現(xiàn)有基礎(chǔ)薄弱、社會經(jīng)濟發(fā)育程度低、自然條件差等因素導(dǎo)致其發(fā)展較慢，因此，西部地區(qū)農(nóng)戶收入水平較全國平均水平仍有不小差距，相對貧困人口占比較大。西部的相對貧困人口多分布在甘肅、寧夏、青海和新疆等地區(qū)，其中大部分的相對貧困人口居住在資源短缺以及生態(tài)環(huán)境惡劣的山區(qū)?？梢娢鞑康貐^(qū)作為我國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場和鄉(xiāng)村振興的主陣地，也是新階段推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重點區(qū)域。

（二）西部地區(qū)金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果的現(xiàn)狀

1.金融服務(wù)體系日趨完善。西部地區(qū)為了加大鞏固拓展脫貧攻堅成果的金融支持力度，積極推進各地農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融機構(gòu)擴大分支機構(gòu)，加大對ATM等自助設(shè)備的投入力度，以便為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┓奖愀咝У慕鹑诜?wù)。2015—2021年，我國西部地區(qū)的銀行業(yè)金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點數(shù)量不斷增加。截至2021年末，西部地區(qū)共計擁有6.1萬個銀行業(yè)金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點，每萬人金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點數(shù)達到1.63個，平均一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融機構(gòu)網(wǎng)點個數(shù)從2015年的4.29個增加到2021年的4.47個（見表）。

表 2015—2021年我國西部地區(qū)金融機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點總體設(shè)置情況

《2021中國金融年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，四川共有各類銀行業(yè)機構(gòu)389家、證券期貨基金經(jīng)營機構(gòu)524家、保險機構(gòu)105家、小額貸款公司466家、融資性擔(dān)保公司498家；陜西信用合作社鋪設(shè)1.32萬個助農(nóng)服務(wù)點，發(fā)行3123.1萬張銀行卡，注冊334.48萬戶互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字銀行用戶；貴州的法人城商行和村鎮(zhèn)銀行達到了全縣覆蓋；重慶擁有300家小微專營支行及社區(qū)支行等機構(gòu)；甘肅省的銀行業(yè)金融機構(gòu)拓展了金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，滿足了貧困農(nóng)戶在存取款、轉(zhuǎn)賬等基本服務(wù)方面上的需求，加快了農(nóng)村流動服務(wù)網(wǎng)點建設(shè)，并且加大了對自助銀行等設(shè)備的布設(shè)力度?？梢?，西部地區(qū)的金融服務(wù)體系正不斷完善。

2.金融投入力度不斷加大。西部地區(qū)各省市區(qū)的金融機構(gòu)充分利用政策優(yōu)勢，在把資金投向基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重點領(lǐng)域的同時，還不斷滿足農(nóng)戶的多樣化需求，積極創(chuàng)新貸款品種，加大金融對于支持貧困戶脫貧致富的力度。根據(jù)2022年各省市區(qū)政府工作報告、中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒和中國金融年鑒的數(shù)據(jù)顯示，2021年末，云南省金融扶貧貸款余額為3567.98億元，同比增長10.1%，其中，建檔立卡貧困人口及已脫貧人口的貸款為544.95億元、個人及產(chǎn)業(yè)帶動扶貧貸款為838.75億元，項目扶貧貸款余額為2227.30億元；2021年底，西藏的扶貧貸款余額為1457.46億元，有7.45萬戶建檔立卡貧困戶，西藏首創(chuàng)性地做出全額投放166.09億元的易地扶貧搬遷貸款的舉措，實施幫扶項目2126個，為了支持易地扶貧搬遷融資需求，成功建設(shè)1129個安置點，覆蓋23.6萬人。

在鞏固拓展脫貧攻堅成果方面，保險業(yè)也做出了很多努力。根據(jù)中國保險年鑒數(shù)據(jù)，截至2021年末，西部地區(qū)保費收入和保險賠付支出分別同比增長8.8%和12.6%，相關(guān)保險機構(gòu)結(jié)合貧困戶的發(fā)展現(xiàn)狀提供了針對性的保險產(chǎn)品。例如，中國人壽針對云南貧困人口的實際情況，在保險起付線和理賠標(biāo)準(zhǔn)方面做出了調(diào)整，創(chuàng)新推出適合貧困人口的大病保險扶貧產(chǎn)品。四川省通過農(nóng)業(yè)保險為農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供1075億元的兜底保障，僅農(nóng)業(yè)保險賠付支出就高達21.82億元，占財政補貼金額的2倍以上。截至2021年二季度末，四川省的特色金融扶貧產(chǎn)品“扶貧保”在全省130個縣推行，覆蓋貧困農(nóng)戶多達360.6萬戶，累計提供風(fēng)險保障2481.5億元。截至2020年8月，重慶實行保險聯(lián)動機制，通過脫貧保、產(chǎn)業(yè)扶貧保和防貧返貧保三者聯(lián)動扶貧為全市建檔立卡貧困戶以及貧困邊緣戶提供包括但不限于意外傷害、大病補充以及農(nóng)房等方面的保障，有效降低了扶貧風(fēng)險，保費全由財政資金繳納，累計投入約1.53億元，覆蓋了165.9萬貧困群體。

3.金融扶貧模式呈現(xiàn)多樣化。我國西部地區(qū)在金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果的一系列實踐中，形成了多種金融扶貧模式，對貧困地區(qū)實現(xiàn)順利脫貧、鞏固拓展脫貧攻堅成果起到了重要的作用。例如，甘肅省為了緩解貧困農(nóng)戶生產(chǎn)資金不足的問題，推動貧困地區(qū)經(jīng)濟增長，引進了80多個具有地方特色的產(chǎn)品，用以滿足農(nóng)村發(fā)展需求，推動形成了多種金融扶貧模式，包括“信用+公益創(chuàng)業(yè)/產(chǎn)品創(chuàng)新”“信貸+金融”的扶貧模式。重慶市為了滿足農(nóng)戶發(fā)展資金的需要以及順應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢，推出了“保險+農(nóng)戶”“銀行+農(nóng)戶”和“公司+農(nóng)戶信貸”金融扶貧模式，例如，郵儲銀行重慶分行與人保財險重慶分公司共同開發(fā)出單筆最高可貸30萬元的保證保險小額貸款；郵儲銀行重慶分行推出了“農(nóng)業(yè)發(fā)展公司+飼料經(jīng)銷商/養(yǎng)殖戶”融資服務(wù)模式。西藏那曲市累計發(fā)放“免抵押、免擔(dān)?！泵撠毴丝谛☆~貸款3.91億元，累計發(fā)放“公司＋合作社＋牧戶”“政府風(fēng)險補償基金＋合作社＋牧戶”等模式的產(chǎn)業(yè)帶動貸款7筆累計金額3000萬，累計發(fā)放新型經(jīng)營主體類貸款3600萬。寧夏固原市因地制宜圍繞全市的特色農(nóng)業(yè)扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建“金融+財政+產(chǎn)業(yè)+扶貧”多主體參與的金融扶貧模式，緩解了貧困戶發(fā)展資金不足問題，有效防范了金融風(fēng)險，助力了扶貧；四川涼山為了帶動當(dāng)?shù)刎毨魧崿F(xiàn)穩(wěn)定增收，通過農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保和結(jié)對幫扶的方式創(chuàng)新推出了“再貸款+‘政擔(dān)銀企戶’扶貧貸款”模式。

二、存在的問題

雖然西部地區(qū)金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果取得了巨大成就，但在實踐中還存在諸多問題，影響西部地區(qū)金融鞏固拓展脫貧攻堅成果，主要包括金融服務(wù)提供不足、金融扶貧目標(biāo)偏移以及容易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象等。

（一）金融服務(wù)供給仍顯不足

在金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果的新形勢下，西部脫貧地區(qū)對金融服務(wù)產(chǎn)生了新的需求，原本的金融供給產(chǎn)品略顯不足。雖然我國不斷鼓勵和支持金融機構(gòu)投身于扶貧事業(yè)開發(fā)中，但是真正參與到金融扶貧中去的就只有農(nóng)商行、中國農(nóng)業(yè)銀行以及政策性銀行等主要機構(gòu)。隨著信貸需求的擴大，僅依靠這些機構(gòu)扶貧是遠遠不夠的，還需要其他金融機構(gòu)的加入。以寧夏銀川為例，該市的畜牧業(yè)、種業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等實現(xiàn)了規(guī)模發(fā)展，但是這幾個產(chǎn)業(yè)只得到了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國農(nóng)業(yè)銀行的支持，而其他未形成規(guī)模發(fā)展的產(chǎn)業(yè)得到銀行扶持較少，這不利于產(chǎn)業(yè)的升級。同時，西部地區(qū)由于地理位置、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等因素，會影響銀行等金融機構(gòu)網(wǎng)點的設(shè)立。例如，新疆喀什的金融機構(gòu)僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立營業(yè)網(wǎng)點，極少再設(shè)立村級服務(wù)站?，F(xiàn)存的機構(gòu)網(wǎng)點因為受到交通通信不便的影響，且本著逐利原則逐漸撤并了一些在貧困地區(qū)營業(yè)收入較差的網(wǎng)點。導(dǎo)致西部地區(qū)金融機構(gòu)網(wǎng)點的覆蓋面變得更窄，群眾享受到金融服務(wù)的便捷程度降低，進而直接影響金融扶貧的實施效果。除此之外，以農(nóng)業(yè)為主的西部地區(qū)極易受到自然災(zāi)害等不確定性風(fēng)險的影響。保險可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮保護傘的作用，但目前保險助力農(nóng)業(yè)發(fā)展還未得到普及和深化，雖然2021年我國農(nóng)業(yè)保險保費收入達到976億元，同比增長近19.8%，但農(nóng)戶保險意識仍較為薄弱。具體來看，一半以上的人不了解農(nóng)業(yè)保險，四分之一的人認為沒有必要購買，剩下的人認為農(nóng)業(yè)保險不會賠付。

（二）目標(biāo)偏移

現(xiàn)階段在我國西部地區(qū)中，金融服務(wù)供給大多數(shù)為基礎(chǔ)性金融服務(wù)，多為滿足農(nóng)戶生產(chǎn)性經(jīng)營用途，還有用于醫(yī)療、教育等方面的金融需求。隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，農(nóng)戶的物質(zhì)生活需求已經(jīng)得到滿足，現(xiàn)階段農(nóng)戶更注重在消費和投資方面的金融需求，因此，西部地區(qū)愈發(fā)難以有效滿足農(nóng)戶日益增長的更高層次的金融需求。西部地區(qū)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間脫貧摘帽的時間不一致，有很多較早摘帽的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果的探索一直在進行，這就導(dǎo)致各地金融助力的路徑進程不一，助力目標(biāo)存在明顯的不平衡性。此外，在幫扶成本逐漸增加、幫扶風(fēng)險日益增大的情況下，金融機構(gòu)本著盈利性原則往往會將信貸服務(wù)地區(qū)由已脫貧的農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)達的城市，將信貸服務(wù)對象從低收入者偏移到高收入人群，將信貸服務(wù)領(lǐng)域從“三農(nóng)”轉(zhuǎn)向非農(nóng)領(lǐng)域，以降低成本和風(fēng)險。例如，內(nèi)蒙古“三農(nóng)”領(lǐng)域?qū)鹑诜?wù)需求日益增長，具有扶貧帶動效應(yīng)的農(nóng)村中小企業(yè)、農(nóng)村新型經(jīng)營主體等生產(chǎn)資金需求量、需求規(guī)模大幅度增長，但其有效需求只有部分能得到滿足。一些地區(qū)的基層扶貧部門在分配信貸資源時，難免會產(chǎn)生錯配情況的出現(xiàn)，不僅無法有效滿足部分脫貧人口的信貸需求，還會導(dǎo)致扶貧信貸指標(biāo)剩余。

（三）容易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象

西部地區(qū)脫貧人口多居住在自然環(huán)境惡劣、交通不便的山區(qū)，脫貧人口因病返貧的概率很大。雖然金融機構(gòu)可以為缺乏項目資金的農(nóng)戶提供信貸資金，幫助其實現(xiàn)農(nóng)戶增收，但是傳統(tǒng)的生產(chǎn)種植業(yè)極易受到自然等因素的影響，基本上還是“靠天吃飯”，風(fēng)險因素增加，容易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。除此之外，脫貧地區(qū)一些居民自身脫貧動力不足。在獲得長期扶持后，把脫貧當(dāng)成是政府必要的工作和任務(wù)，認為理所應(yīng)當(dāng)享受幫扶，這些都在一定程度上增加了返貧的概率。例如，青海為了增加就業(yè)率，通過興建基礎(chǔ)設(shè)施項目增加就業(yè)崗位，但是當(dāng)?shù)匾恍┟撠毴罕娬J為地方政府應(yīng)該幫扶，積極性不高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度慢。僅僅通過類似興建基建等政策性手段治標(biāo)不治本，很難鞏固脫貧成果，脫貧地區(qū)出現(xiàn)返貧的概率增加。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，銀行等金融機構(gòu)對脫貧地區(qū)的幫扶、助力工作也很難順利進行，這也會增加一些脫貧地區(qū)的返貧風(fēng)險。

三、構(gòu)建西部地區(qū)金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制的建議

隨著全國脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，新一輪挑戰(zhàn)的主要任務(wù)是既要保證脫貧后避免返貧、復(fù)貧，又要促進鄉(xiāng)村振興、社會經(jīng)濟的健康有序發(fā)展。因此，非常有必要構(gòu)建金融助力鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制，這樣才有助于鞏固拓展脫貧攻堅成果。

（一）增加金融產(chǎn)品供給，提升金融鞏固拓展脫貧攻堅成果的廣度和深度

增加金融產(chǎn)品供給，開展涉農(nóng)幫扶產(chǎn)品創(chuàng)新。第一，銀行機構(gòu)應(yīng)該充分挖掘西部地區(qū)不同涉農(nóng)主體的有效需求及資源優(yōu)勢，針對不同涉農(nóng)主體的資金需求特點，推出不同金融產(chǎn)品，將資金更多地用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，增加涉農(nóng)企業(yè)中長期貸款供給，鞏固拓展脫貧攻堅成果。第二，充分發(fā)揮保險保護傘的作用。保險公司要支持符合條件的地區(qū)對三大糧食作物實行全費保險和種植收入保險，探索和推動農(nóng)業(yè)保險責(zé)任向農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)村建設(shè)和治理等延伸，促進保障程度由保成本擴大到保收入。第三，要充分發(fā)揮期貨市場的價格發(fā)現(xiàn)和套期保值功能。西部各地區(qū)證券監(jiān)管部門可以與交易所合作，加快優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品期貨品種的研發(fā)和上市。支持各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在符合法律法規(guī)、風(fēng)險可控的前提下，利用期貨市場進行套期保值。

（二）明確金融助力目標(biāo)，鞏固拓展脫貧攻堅成果的有效性

首先，金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果的關(guān)鍵是摸清搞準(zhǔn)幫扶對象、內(nèi)容以及工作的監(jiān)管。西部地區(qū)地方政府應(yīng)積極響應(yīng)國家政策，擴大開放，引入人才，與金融機構(gòu)建立合作機制，明確需要幫扶的脫貧戶，減少漏扶等現(xiàn)象。其次，為準(zhǔn)確定位金融幫扶主體，應(yīng)盡快形成以中國人民銀行為主導(dǎo)、國有控股商業(yè)銀行和保險公司帶頭、其他金融機構(gòu)協(xié)同參與的金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果的工作機制，促進金融幫扶工作的開展，明確工作內(nèi)容與職責(zé)，協(xié)同發(fā)力。再次，要確定金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果的內(nèi)容，不僅要支持構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，也要加大農(nóng)業(yè)和教育等方面的投入，支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保資金實際使用和持續(xù)使用。最后，建立金融機構(gòu)和政府扶貧報告和審查制度，引入第三方機構(gòu)嚴格監(jiān)管金融助力工作的實施，保證兩者在鞏固拓展脫貧攻堅成果中發(fā)揮效用，提高效率。

（三）建立風(fēng)險保障措施，確保金融鞏固拓展脫貧攻堅成果的長期性

雖然金融扶貧擁有了諸多的成效及成功模式，但是由于客觀限制，仍會出現(xiàn)農(nóng)戶難以償還貸款、自身抵御風(fēng)險能力不足等現(xiàn)象，導(dǎo)致貸款風(fēng)險增加，從而降低相關(guān)主體的積極性。為此，主要做法有以下三點：一是在推進金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果過程中，轉(zhuǎn)變金融扶貧方式，對不同脫貧戶定制金融措施，創(chuàng)新研發(fā)適合貧困戶的金融保險產(chǎn)品，提高金融脫貧抵御風(fēng)險能力。二是利用云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化信息技術(shù)，采集有金融需求的相對貧困戶的相關(guān)信用信息，測算出相對貧困戶的信用特征，根據(jù)這些信息和特征提供對應(yīng)的金融服務(wù)，提升金融扶貧效率。三是加強對脫貧戶的思想道德教育，避免產(chǎn)生“理應(yīng)享受幫扶”思想，同時針對脫貧戶征信、反洗錢等金融法律意識不強的問題，定期進行培訓(xùn)，為金融支持鞏固拓展脫貧攻堅戰(zhàn)成果提供基礎(chǔ)和保障。