提高基層治理現(xiàn)代化水平的對策建議

董立仁 谷保軍 鄧永祿

作者單位：董立仁，喀什大學(xué)馬克思主義學(xué)院、中共河南省委黨校；谷保軍、鄧永祿，喀什大學(xué)馬克思主義學(xué)院

新時代提高社會治理能力水平和質(zhì)量，是一項重要的系統(tǒng)性工程。需要黨建引領(lǐng)、把“五治融合”嵌入到社會治理的全周期中，激發(fā)社會治理“內(nèi)生活力”?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）指出，基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。新時代新征程，我們要著眼于國家長治久安、人民安居樂業(yè)，建設(shè)更高水平的平安中國，完善社會治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國提供重要的保障。黨的十九屆五中全會對加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理提出了新要求，這是黨中央從統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，辦好發(fā)展安全兩件大事，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度提出的一項重大任務(wù)。

一、當(dāng)前基層治理存在的主要問題

近兩年，我國基層社會治理取得了較好成效，但是由于各種原因仍然存在諸多不足。概括起來，主要包括三個方面：

（一）黨建引領(lǐng)示范作用發(fā)揮不充分

當(dāng)前部分基層黨組織缺乏凝聚力和戰(zhàn)斗力。比如，在具體的農(nóng)村社會治理工作中，重管理、輕治理，思路不寬、辦法不多，難以解決群眾迫切需要解決的一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，工作缺乏創(chuàng)造性，不能很好地帶領(lǐng)群眾“共建共治共享”基層社會治理成果，戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮不夠。鄉(xiāng)村黨員干部老化，“一高三低”現(xiàn)象（年齡高、文化低、技能低、致富本領(lǐng)低）較為普遍，加之少數(shù)農(nóng)村黨支部對黨員關(guān)心教育較少、發(fā)展黨員力度不大，致使部分黨員榮譽(yù)感、責(zé)任感淡化，進(jìn)而影響青年農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的政治熱情，加劇了鄉(xiāng)村黨員干部隊伍結(jié)構(gòu)不良的現(xiàn)象，農(nóng)村黨員干部的先鋒模范作用發(fā)揮不好。外出務(wù)工黨員逐年增多，流動性較大，導(dǎo)致黨員集體活動難以開展，黨內(nèi)生活制度基本上流于形式，使黨支部與黨員思想之間出現(xiàn)了斷層，對黨員的管理和教育難以落實(shí)。

（二）協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠

社會治理現(xiàn)代化是一個需要治理主題互相聯(lián)動的過程。共建共治的單位對社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、布局、網(wǎng)格管理、信息化、智能化還不能真正理解，僅僅在各級政府機(jī)關(guān)的行政要求下被動地融入其中，沒有真正把部門職責(zé)與社會治理大格局結(jié)合起來思考謀劃工作。部門職能之間的銜接和耦合度較低，行業(yè)系統(tǒng)之間還存在本位主義、應(yīng)急管理、政務(wù)服務(wù)存在老體系仍然運(yùn)轉(zhuǎn)，平臺互通等資源渠道不暢，共享存在著梗阻現(xiàn)象。還有部分省市，市縣鄉(xiāng)三級政府職能未能優(yōu)化協(xié)同，片面強(qiáng)調(diào)壓實(shí)屬地責(zé)任，治理任務(wù)被層層轉(zhuǎn)移到基層，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人才短缺、基礎(chǔ)薄弱、能力不夠，導(dǎo)致上行外溢問題時有發(fā)生。

（三）綜合保障不力

打造基層現(xiàn)代化社會治理體系，為人民群眾提供更加多樣化、優(yōu)質(zhì)化、科學(xué)化和人性化的服務(wù)，需要協(xié)調(diào)推進(jìn)建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)高效的服務(wù)系統(tǒng)，但是，就目前情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理現(xiàn)代化建設(shè)，仍受資金、人員、能力等多方面的因素制約，加之有些網(wǎng)絡(luò)信息體系建設(shè)不夠健全，并有信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘現(xiàn)象。此外，由于縣鄉(xiāng)財政保運(yùn)轉(zhuǎn)壓力較大，多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)成為空殼，社會捐贈十分有限，加上網(wǎng)格員的工資待遇、基礎(chǔ)設(shè)備的更新?lián)Q代上看米下鍋、量入為出，影響數(shù)據(jù)資源大整合和網(wǎng)格員的工作效率。再加之有些地方鄉(xiāng)村監(jiān)控探頭少，網(wǎng)格員手機(jī)終端配置低，視頻聯(lián)網(wǎng)共享不充分，智能應(yīng)用不深入，在重點(diǎn)區(qū)域、要害部位投入較少，基礎(chǔ)設(shè)備保障不充分。基礎(chǔ)隊伍不穩(wěn)、專職人員較少、知識結(jié)構(gòu)偏低等問題都制約著高效有序的基層現(xiàn)代化社會治理體系的形成。

二、提高基層治理能力水平和質(zhì)量的有效途徑

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)：提高基層社會治理現(xiàn)代化水平的根本

1.黨建引領(lǐng)是推進(jìn)社會治理的根本保障。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》把“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為我黨執(zhí)政成功經(jīng)驗十條之首?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》指出，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，推行網(wǎng)格化管理、數(shù)字化賦能、精細(xì)化服務(wù)。推進(jìn)村委會規(guī)范化建設(shè)。深化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范。新時代，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理，需要順應(yīng)時代進(jìn)步和社會發(fā)展趨勢，重申“一切工作到支部”，以黨建引領(lǐng)基層社會發(fā)展與治理，提升黨的組織力確保社會治理秩序，增強(qiáng)黨的政治功能確保社會治理正確方向，建立平臺機(jī)制確保社會治理活力，構(gòu)建基層社會治理新格局。新時代中國特色社會主義社會治理體系具有顯著優(yōu)勢，并日益展現(xiàn)出強(qiáng)大的凝聚力、生命力和執(zhí)行力。在推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是創(chuàng)新社會治理的根本前提、根本推動和根本保證，要充分發(fā)揮黨在社會治理中把方向、謀大局、定政策、促改革的作用，就必須全面增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)社會治理的能力。在各級黨組織的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮黨員干部的先進(jìn)作用、模范帶頭作用、能動作用，并把法治政府建設(shè)與法治社會協(xié)同推進(jìn)轉(zhuǎn)化治理效能，共建平安中國，法治中國、美麗中國，進(jìn)一步彰顯中國特色社會主義社會治理優(yōu)勢。

2.黨建引領(lǐng)是基層治理創(chuàng)新的必然要求?！皥猿珠_拓創(chuàng)新”是我黨百年輝煌的重要執(zhí)政成功經(jīng)驗之一。創(chuàng)新是一個國家、一個民族發(fā)展進(jìn)步的不竭動力。越是偉大的事業(yè)，越充滿艱難險阻，越需要艱苦奮斗，越需要開拓創(chuàng)新。黨的十九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》第33條首次提出街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理”，黨的十九屆四中全會提出健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代我國基層社會治理的顯著特征。黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理是黨的社會革命歷史使命決定的，是黨的自我革命鮮明品格決定的，是黨群關(guān)系同心圓的社會結(jié)構(gòu)決定的，是推進(jìn)社會治理能力現(xiàn)代化方向盤，是黨的領(lǐng)導(dǎo)作為我們的“定海神針”應(yīng)對世界百年未有之大變局和新冠肺炎疫情疊加交織挑戰(zhàn)的體現(xiàn)。

（二）整合社會治理協(xié)同力：提高基層社會治理現(xiàn)代化水平應(yīng)有之義

1.構(gòu)建多元主體社會治理體系。健全基層社會協(xié)同治理體系要以基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)為主，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，形成社會組織、群眾、企業(yè)等在內(nèi)的多元化協(xié)同治理主體。政府要當(dāng)好組織者、執(zhí)法者、引領(lǐng)者、政策制定者；村委會、社區(qū)等組織是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)群眾的“最后一公里”，要組織引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理，開展協(xié)商討論，進(jìn)行民主決策，要激發(fā)群眾參與社會治理的主動性，創(chuàng)新自治內(nèi)容和手段；企業(yè)要強(qiáng)化社會責(zé)任，通過政府購買服務(wù)等形式，為社區(qū)居民提供多樣化、個性化服務(wù)；廣大群眾要自覺參與社會治理，積極響應(yīng)社會號召，樹立起主人翁意識。同時，要不斷提升全過程民主的范圍形式，推進(jìn)基層民主協(xié)商的開展。協(xié)商民主可以滿足基層主體需求多元性，維護(hù)主體間的共同利益，環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都離不開基層各類主體的參與和集體討論。通過協(xié)商民主的模式也可以充分調(diào)動社區(qū)各類行為主體積極性，及時化解傳統(tǒng)城市基層社會治理的內(nèi)在矛盾，凝聚各方共識，提高多元主體協(xié)同治理的能力。

2.構(gòu)建新型社會治理共同體。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，要“推動社會治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！币怨餐w的方式抵御風(fēng)險、謀求生存、尋求發(fā)展是人類的命運(yùn)性選擇，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要選擇。構(gòu)建城鄉(xiāng)社會治理共同體，是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理的一個思路。具體來說，一方面，要整合城鄉(xiāng)社會治理資源，充分發(fā)揮黨委、政府、社會組織和公眾等多元主體的優(yōu)勢。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體社會治理中，發(fā)揮好黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，選好配強(qiáng)黨支部書記，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用；充分發(fā)揮社會組織的專業(yè)性和服務(wù)優(yōu)勢，加大對社會組織的培育和扶持，激發(fā)社會組織活力，使社會組織成為基層政府的得力幫手。另一方面，要依托“三治融合”推動制度建設(shè)。制度是共同體得以實(shí)現(xiàn)與發(fā)展的重要保障，“自治、法治、德治”三治融合是城鄉(xiāng)社會治理體系建設(shè)的基本要求。在自治過程中始終貫穿法治思維，合理運(yùn)用德治手段；通過法治為自治提供保障，為德治提供底線；用德治潤滑自治和法治全過程。通過深化融合，讓“三治融合”更加成熟定型，合力促進(jìn)未來城鄉(xiāng)共同體建設(shè)。

3.完善社會治理機(jī)制建設(shè)。建立機(jī)制完善機(jī)制體制是加強(qiáng)基層社會治理的根本保證，基層社會治理要建立完善的應(yīng)急機(jī)制、考核機(jī)制、獎懲機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，不斷健全自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。一是應(yīng)在基層社會治理實(shí)踐的發(fā)展過程中總結(jié)經(jīng)驗，盡快完善法律和相關(guān)的法律法規(guī)。不同地區(qū)的基層制定具體的、專門的法律，進(jìn)一步明確治理過程中各個主體的權(quán)限，明確基層社會治理的程序、目標(biāo)等，確保各項工作依法順利開展。二是建立有效的制約和監(jiān)督機(jī)制。有效的監(jiān)督機(jī)制可以使基層社會治理公開化，維護(hù)群眾的利益不受侵犯，同時加強(qiáng)基層社會治理的內(nèi)部的監(jiān)督，糾錯誤。三是加強(qiáng)基層社會治理的應(yīng)急體系建設(shè)。在做好物資和資源儲備的同時，增加基層社會組織的應(yīng)急保障措施等，根據(jù)本地實(shí)際情況制定突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案并進(jìn)行培訓(xùn)演練。

4.“以點(diǎn)帶面”全力推行實(shí)施“楓橋經(jīng)驗”。以黨建為引領(lǐng)，以人民為中心，這是“楓橋經(jīng)驗”的本質(zhì)特征。讓人民做主，與各項基層治理相結(jié)合的同時，始終重視堅持黨建引領(lǐng)的作用，以黨建引領(lǐng)為基層治理指明方向，以精細(xì)化的專業(yè)服務(wù)強(qiáng)化基層黨組織的作用，從而構(gòu)建共建共治共享的格局。在基層社會治理中，黨組織和黨員干部要充分發(fā)揮帶頭作用，對標(biāo)先鋒模范，服從大局指示，使“楓橋經(jīng)驗”不僅在基層社會治理中行之有效，更因其是黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造的成功方案而與時俱進(jìn)，影響深遠(yuǎn)。深化基層治理平臺建設(shè)，推進(jìn)資源整合、重心下移、力量下沉，依靠群眾，將矛盾糾紛根除在源頭、化解在基層，始終是“楓橋經(jīng)驗”代代相傳的“法寶”。

（三）優(yōu)化社會治理環(huán)境：提高基層社會治理現(xiàn)代化水平的重要保障

創(chuàng)造一切有利條件，優(yōu)化社會治理環(huán)境，為提高基層社會治理現(xiàn)代化水平提供重要保障。各級黨委政府要高度重視民眾的各種利益訴求，堅持以人為本，把握全局，部門利益和個人利益服務(wù)群眾利益，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能和思想觀念，堅決杜絕官本位思想，改變過去生搬硬套，“一管就死、一放就亂”的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)基層從“社會管理”到“社會治理”再到“社會治理現(xiàn)代化”的轉(zhuǎn)變。在強(qiáng)化黨建引領(lǐng)的前提下，堅持法治德治自治的有機(jī)結(jié)合。基層自治組織要積極引領(lǐng)民眾主動參與到治理的過程中來，提高基層社會治理自主化水平。創(chuàng)新服務(wù)方式，堅持精細(xì)服務(wù)，主動引導(dǎo)市場力量，努力發(fā)展社會化的服務(wù)組織，努力培育多元化的服務(wù)平臺，不斷提升基層社會治理的服務(wù)能力和服務(wù)水平。

1.加強(qiáng)基層社會治理投入。基層社會治理工作的開展有時無法順利進(jìn)行，主要是存在社區(qū)人員、辦公經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏問題。經(jīng)費(fèi)等相關(guān)問題不能解決，基層社會治理就無法保持自身的相對獨(dú)立性。因此，一是應(yīng)主張構(gòu)建多元資金保障機(jī)制，在以政府撥款為主的前提下，全社會共同參與，從各個渠道籌集經(jīng)費(fèi)；在充分利用財政資金的情況下，社會中的資本有序參與到基層社會治理。二是基層社會治理要做到財政公開化和透明化，必須受到居民的監(jiān)督，提高資金的利用率。三是改善基層工作人員的待遇，重視改善工作人員的工作環(huán)境以及辦公運(yùn)用的設(shè)備，只有這樣才能留住人才并從外界吸引人才。同時，不斷完善全民參與社會治理的體制機(jī)制。在黨建引領(lǐng)的總原則下，聚焦重點(diǎn)解決發(fā)展瓶頸問題，構(gòu)建黨委統(tǒng)領(lǐng)、政府負(fù)責(zé)、部門參與的協(xié)同治理格局，推動社會治理向村、社區(qū)等基層延伸。積極引導(dǎo)社會組織參與到社會治理。通過政府購買服務(wù)、劃撥專項資金、籌集社會公益資金等方式，引導(dǎo)社會組織承接政府事務(wù)性工作和服務(wù)職能，積極參與和服務(wù)社會基層治理，優(yōu)化治安政務(wù)服務(wù)。

2.加快推進(jìn)智慧治理建設(shè)。要發(fā)揮“智治”的支撐作用，堅持完善社會治理科學(xué)技術(shù)嵌入力，為社會治理增臂添翼?；鶎由鐣卫響?yīng)積極運(yùn)用現(xiàn)代科技方式，加快推進(jìn)基層社會治理中智慧城市、智慧社區(qū)的建設(shè)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)提升基層社會治理的效能。智能化是社會治理方式現(xiàn)代化的重要手段。加快社會治理的智能化建設(shè)，構(gòu)建以數(shù)據(jù)、人機(jī)協(xié)作、跨界整合為驅(qū)動的新型智能治理模式，助推社會治理決策科學(xué)化、防控一體化、服務(wù)便捷化。

新時代新征程，加強(qiáng)信息化建設(shè)，運(yùn)用微信公眾號等新媒體，拉近與人民群眾的聯(lián)系，拓展群眾參與和監(jiān)督基層社會治理的渠道。加快搭建基層社會治理的信息處理平臺，實(shí)現(xiàn)信息資源的有效共享，為基層社會治理提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐。完善立體化治安防控體系，逐步將城管、交通、住建等重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)部位公共視頻監(jiān)控接入110指揮和網(wǎng)格化服務(wù)管理中心，深度融合網(wǎng)格化服務(wù)管理、矛盾糾紛多元化解、陽光信訪三大信息平臺，深化平安視聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，建立起“互聯(lián)網(wǎng)社會治理”的“一網(wǎng)通管”格局，做到實(shí)戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到受用，全面提升駕馭全局治安能力。

3.加強(qiáng)治理隊伍能力建設(shè)。新時期各種社會問題和利益矛盾交織存在，給基層社會治理工作帶來挑戰(zhàn)。加強(qiáng)基層社會治理隊伍建設(shè)，提高從業(yè)人員的工作能力就顯得尤為重要。明確專項資金，設(shè)立基層治理專項資金，采取項目資助、以獎代補(bǔ)等方式，激勵基層社會治理創(chuàng)新，發(fā)揮財政資金杠桿作用，撬動社會資金投入，建立健全社會治理專項資金申報審批、監(jiān)督檢查機(jī)制，明確資金適用范圍、扶持方式、使用原則、法律責(zé)任等，通過政策導(dǎo)向和資金傾斜，激勵各方積極參與，提升社會治理質(zhì)量和公共服務(wù)效益。壯大隊伍力量，凝聚人才支撐和智力支持，為社會治理隊伍及時“充電”，多途徑、多渠道開展崗位培訓(xùn)。制定人才發(fā)展規(guī)劃，健全完善政法綜治隊伍教育培訓(xùn)、職業(yè)技能進(jìn)修、崗位交流等培養(yǎng)機(jī)制，在糾紛調(diào)處、法律援助、特殊人群矯正幫扶等社會治理重點(diǎn)領(lǐng)域建立專門性從業(yè)入門培訓(xùn)課程。筑牢基層基礎(chǔ)，推動基層治理重心下移。統(tǒng)籌推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)、心理疏導(dǎo)、糾紛調(diào)處、法律服務(wù)等基層服務(wù)治理陣地建設(shè)，打造規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化的共建共享基層治理平臺，把資源、服務(wù)、管理放到最基層，使基層有職有權(quán)有物，更好地為群眾提供服務(wù)和管理。

4.鼓勵社會力量積極參與。在基層社會治理中，社會組織屬于十分重要的組成部分，借助社會組織不僅能夠為基層群眾提供更為豐富的公共服務(wù)，而且能夠增進(jìn)與群眾之間的溝通交流，便于與政府治理之間形成配合，增進(jìn)基層社會的整體和諧度。一是地區(qū)范圍內(nèi)各類型社會組織的數(shù)量，有針對性地支持，從而讓區(qū)域范圍內(nèi)的社會組織類型更加豐富。二是加大資金扶持力度。三是針對社會組織建立監(jiān)督評估機(jī)制。