用“四問該不該”把好預(yù)算關(guān)讓人民美好生活更有保障

薛睿杰

一般公共預(yù)算收支情況、政府性基金收支情況、國有資本經(jīng)營預(yù)算收支情況、社保基金收支情況……五十多個財政收支情況報表、兩千六百多個收支項目、兩萬余個數(shù)據(jù)指標(biāo)、一尺厚的文件材料，這是每年北京市人代會批準(zhǔn)預(yù)算報告時，代表要審閱的文件體量，加上一些材料“事”和“錢”關(guān)系表述不夠清晰，曾讓一些非財經(jīng)領(lǐng)域代表“看不懂、讀不完”，感嘆“借我一雙慧眼”。

為了推動政府編制好預(yù)算報告，解決好每項民生工作“事該怎么干、錢該怎么花”的問題，發(fā)揮好政府、市場、社會作用，安排好項目輕重緩急次序，本屆市人大常委會提出預(yù)算審查“四問該不該”指南，并逐步發(fā)展成為工作理念、經(jīng)驗做法、報告體例和工作機(jī)制。

在“錢該不該花、該不該政府花、該不該花這么多、該不該當(dāng)下花”的審視下，一筆筆民生該花的錢補(bǔ)足到位，一項項重復(fù)支出的錢統(tǒng)籌管理，一件件不該政府花錢的事重新論證，一批批民生急需的事向前推進(jìn)，一個個民生保障細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)形成，預(yù)算編制更加科學(xué)，“事”和“錢”的關(guān)系更加清晰，人民群眾的幸福生活更可度量、更有預(yù)期。

一問“錢該不該花”：推動民生該花的錢補(bǔ)足到位

“錢該不該花”既是市人大及其常委會預(yù)算監(jiān)督關(guān)注的問題，也是審議相關(guān)議題時研究的問題。市人大及其常委會2021年組織12539人次市人大代表參加調(diào)研座談和議題審議活動，帶著“四問該不該”提出意見建議，推動政府梳理“該干的事”“該花的錢”，讓群眾“七有”“五性”需求得到更好保障。

解決群眾“急難愁盼”問題的錢舍得花。“一人失能，全家受累?！遍L期護(hù)理問題是全市約四十萬失能半失能老年人的痛點，是群眾普遍關(guān)注的“急難愁盼”問題。本屆市人大及其常委會通過議案督辦、審議報告、專題調(diào)研等方式，推動市區(qū)政府整合財政撥款、非財政撥款、部門存量資金等各類資金資源，不遺余力啃下這塊“硬骨頭”。2021年初在市十五屆人大四次會議上批準(zhǔn)通過的預(yù)算報告，要求按照每人每月200元至600元標(biāo)準(zhǔn)，為全市14萬重度失能老年人發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼6億元。

而在11月召開的市十五屆人大常委會第三十五次會議上，結(jié)合專題詢問長期護(hù)理保險制度試點情況，推動政府對標(biāo)對表國家有關(guān)構(gòu)建“以居家長期護(hù)理為基礎(chǔ)、社區(qū)長期護(hù)理為依托、機(jī)構(gòu)長期護(hù)理為支撐的養(yǎng)老護(hù)理體系”的目標(biāo)，梳理“該干的事”“該花的錢”，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民應(yīng)保盡保、積極發(fā)展家庭護(hù)理型養(yǎng)老床位為重點，推進(jìn)各項優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源向老年人的身邊、家邊和周邊聚集，把該花的錢補(bǔ)足到位。參加專題詢問的施穎秀代表說：“為了老年人幸福生活，政府舍得花錢。比如，代表指出安寧療護(hù)院數(shù)量不足，政府答復(fù)每區(qū)將至少新建一個安寧院。”

穩(wěn)定群眾幸福生活預(yù)期的錢舍得花。2018年至2020年，本市每年投入36億元實施學(xué)前教育三年行動計劃，新增23萬個學(xué)位。不少代表擔(dān)心相關(guān)投入“告一段落”，剩余10%適齡兒童不能就近入園問題被耽擱。2020年，市人大常委會通過審議學(xué)前教育三年行動計劃情況報告，指出“入園難”仍然存在、財政補(bǔ)貼不能覆蓋辦園成本、公辦民辦園教師待遇差別大等問題，推動政府在2021年投入37億元，繼續(xù)增學(xué)位、提質(zhì)量。而在2021年初審2022年預(yù)算報告時，相關(guān)安排提升至46.4億元，為家長和幼兒園吃下“定心丸”。

安麗娟、張曉艷代表多年來為推動解決“天價園”讀不起、“平價園”入園難問題奔走呼吁，參加了相關(guān)報告審議工作，見證全市幼兒園收費基本降到每生每月750元左右。在2021年底參加預(yù)算初審工作時，給教育部門提出的問題是：“以發(fā)展優(yōu)質(zhì)均衡學(xué)前教育為核心，怎樣構(gòu)建符合需要的支出標(biāo)準(zhǔn)？”教育部門給出讓她們滿意的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)：市級財政提供1000元/月生均定額補(bǔ)助、5元/天·平方米租金補(bǔ)助、10000元/生一次性擴(kuò)學(xué)位補(bǔ)助等?！霸诿髂晔腥舜鷷?，將重點關(guān)注新政策，推動學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展有更加穩(wěn)定預(yù)期”。

效果不好要重估、不該花的要壓減。近年來，本市在全國率先開展全成本預(yù)算績效管理，績效節(jié)支261.4億元，壓減一般性支出159億元，三公經(jīng)費減少39.8%。連續(xù)四年參加預(yù)算初審的劉峰代表說，這些成績有代表監(jiān)督推動的貢獻(xiàn)?！氨热纾?020年代表們帶著‘錢該不該花的理念，圍繞‘十四五規(guī)劃編制開展了公共財政發(fā)展專題調(diào)研?！贝韨兲岢龅摹案淖冋n題按科室固定分配、按照需要申請、壓縮經(jīng)費用于民生”等建議得到采納，當(dāng)年壓縮市級黨政機(jī)關(guān)課題經(jīng)費1.5億元。

連續(xù)十四年參加預(yù)算初審工作的衛(wèi)愛民代表深有感觸地說，“四問該不該”就像一雙“慧眼”，不僅讓代表增加了思考的維度，而且讓各領(lǐng)域代表都能發(fā)聲、發(fā)出有分量的聲音，將監(jiān)督工作切實變成增進(jìn)民生福祉過程。

為推動政府編制好預(yù)算報告，2021年10月至12月，在預(yù)算初審工作基礎(chǔ)上，還開展了為期三個月的市人大專門委員會審查對口部門預(yù)算活動。通過這個“季審”，壓縮不必要花的錢近3億元。市人大監(jiān)察和司法委發(fā)現(xiàn)，某單位數(shù)字證書更新費用今年執(zhí)行率為66.67%，執(zhí)行效果不好，在沒有分析原因的情況下，明年預(yù)算安排卻增加10%。市人大民宗僑外委也發(fā)現(xiàn)個別項目績效指標(biāo)設(shè)置不合理、預(yù)算編制硬約束要求不到位等問題。根據(jù)人大反饋意見，相關(guān)單位按照“零基預(yù)算”和“改變不合理固化投入”要求，對項目預(yù)算進(jìn)行了重新評估和調(diào)減。

二問“該不該政府花”：堅持財政支出公共性、公平性、公益性

預(yù)算監(jiān)督工作，監(jiān)督的是“錢”，推動的是“事”，理順的是政府、市場、社會關(guān)系。市人大代表帶著“四問該不該”參加立法監(jiān)督調(diào)研，推動政府解決好各方角色“錯位”問題，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用和社會作用，更好滿足人民對美好生活向往。

堅持財政支出公共性，避免濫用“政策傾斜”。一些支出本應(yīng)由市場主體承擔(dān)，卻以“政策傾斜”為由轉(zhuǎn)嫁給政府，這是預(yù)算監(jiān)督中屢審屢有的問題。杜海霞代表在2021年10月參加公共文化服務(wù)保障條例立法調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)有的部門直接出資幫助市場主體開展戲劇演出、文化宣傳、表演活動，造成對其他市場主體的不平等待遇。在“季審”時，她把相關(guān)事例作為典型，建議政府進(jìn)一步劃清政府和市場邊界，營造公平有序市場環(huán)境和營商環(huán)境。“市場的事情交由市場主體，政府要做好市場秩序的監(jiān)管者和公共服務(wù)的提供者。這樣更有利于激發(fā)市場主體活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。”

堅持財政支出公平性，同等情況同等對待。一些工作由于缺乏市區(qū)統(tǒng)籌、部門統(tǒng)籌，形成同等情況不同政策的現(xiàn)象。劉穎代表在2021年5月至7月醫(yī)院安全管理秩序管理規(guī)定執(zhí)法檢查中，發(fā)現(xiàn)同樣是安裝安檢門，市屬醫(yī)院購進(jìn)成本得到市里補(bǔ)貼，區(qū)屬醫(yī)院有的得到所在區(qū)補(bǔ)貼，但是有的醫(yī)院自己承擔(dān)，建議統(tǒng)一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。鄭紅強(qiáng)代表在檢查中建議政府出臺統(tǒng)一支出政策，推動醫(yī)院社工制度在全市各類各級醫(yī)院普及?！搬t(yī)院社工幫助患者解決對癥掛號、報銷手續(xù)方面難題，起到很好作用，建議政府研究推動相關(guān)工作發(fā)展?！?/p>

堅持財政支出公益性，提供更多公益服務(wù)。公益服務(wù)在滿足群眾“七有”“五性”需求方面有獨特優(yōu)勢。在生活垃圾管理條例和物業(yè)管理執(zhí)法檢查中，陳芳代表發(fā)現(xiàn)解決社區(qū)“飛線充電”正反兩方面經(jīng)驗?！巴瑯邮秦斦Y金建設(shè)新能源車充電樁，有的社區(qū)作為商品出租給居民個人，其他居民不能使用，造成‘充電難。有的社區(qū)公益服務(wù)項目面向全體居民，得到群眾普遍接受?！备鶕?jù)代表反饋的情況，市里出臺政策明確小區(qū)等公共場所只能安裝公益性充電樁，解決過去個人“搶裝”充電樁問題。

市人大預(yù)算工委主任劉星表示，“四問該不該”既是工作理念、指南、做法、經(jīng)驗，也是市人大財經(jīng)委、預(yù)算工委預(yù)算監(jiān)督報告的視角和切入點。2021年“季審”活動中，市人大財經(jīng)委按照“四問該不該”+“問題清單”體例形成初審報告，反饋給政府研究辦理，進(jìn)一步理順預(yù)算報告中“事”和“錢”的關(guān)系，切實增強(qiáng)正式提交大會審查的預(yù)算報告的可讀性和可審性。

市委人大工作會議對本市人大預(yù)算監(jiān)督“四問該不該”理念和實踐創(chuàng)新給予明確肯定。劉星說，在市委領(lǐng)導(dǎo)下，市人大常委會將審議通過關(guān)于加強(qiáng)市級預(yù)算審查監(jiān)督的決定，進(jìn)一步健全“年審+季審”為主要形式、“四問該不該”為切入點的預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)制。

三問“該不該花這么多”：推動重復(fù)支出的錢統(tǒng)籌管理

重復(fù)支出也是屢審屢有問題，2021年“季審”就發(fā)現(xiàn)不少部門存在信息化項目重復(fù)建設(shè)問題。市人大財經(jīng)委建議財政部門建章立制，從源頭減少重復(fù)投入。推動各部門在編制預(yù)算報告時，加強(qiáng)項目前后、部門內(nèi)部、部門之間、市區(qū)之間“事”和“錢”的統(tǒng)籌。

加強(qiáng)項目前后財政支出統(tǒng)籌。在2020年開展學(xué)前教育三年行動計劃落實情況的監(jiān)督調(diào)研中，市人大教科文衛(wèi)委發(fā)現(xiàn)，一些幼兒園新建教學(xué)樓存在重復(fù)投入和資金浪費的問題。住建部門按照基本使用標(biāo)準(zhǔn)裝修教學(xué)樓，但是一些幼兒園接收項目后會按照新標(biāo)準(zhǔn)重新裝修。原來的裝修沒有任何利用就被鏟除，造成了較大浪費。市人大教科文衛(wèi)委提出這個問題，并持續(xù)關(guān)注后續(xù)整改情況。一年來，政府加大項目前后裝修工作統(tǒng)籌管理，避免了重復(fù)裝修問題，有效節(jié)約了國家資源。

加強(qiáng)部門內(nèi)部財政支出統(tǒng)籌。市人大農(nóng)村委發(fā)現(xiàn)，一個部門內(nèi)部圍繞“鄉(xiāng)村振興科技”重復(fù)設(shè)立17個項目，圍繞“創(chuàng)新團(tuán)隊建設(shè)工作”重復(fù)設(shè)立11個項目，建議統(tǒng)籌解決“小”“散”問題。市人大城建環(huán)保委也發(fā)現(xiàn)，有的部門申報信息化項目多達(dá)20余項，申報宣傳項目10余個，檔案整理分散在各業(yè)務(wù)處室，僅申報檔案整理項目將近10個，建議做好“事”和“錢”的統(tǒng)籌管理。

加強(qiáng)部門之間財政支出統(tǒng)籌。市人大財經(jīng)委發(fā)現(xiàn)，圍繞“人工智能”一個非關(guān)鍵技術(shù)，五個科研單位相同路徑重復(fù)研究，建議加大整合統(tǒng)籌力度。市人大農(nóng)村委也發(fā)現(xiàn)，都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展政策統(tǒng)籌力度不夠，重復(fù)投入與投入不足問題并存，建議市區(qū)強(qiáng)化政策集成和資金協(xié)同，建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制。

建立健全項目支出監(jiān)督機(jī)制。具體項目支出監(jiān)督機(jī)制不健全也是屢審屢有問題。某單位一次原本只需要解決馬賽克松動問題的“外墻裝修”，由于增加保暖項目，裝修費用一下增加到499萬元。為此，市人大財經(jīng)委建議政府“以案為鑒”，完善點面結(jié)合的支出監(jiān)督機(jī)制，將“大賬”和“細(xì)賬”全面納入監(jiān)管體系。

為了讓代表有更充分時間審查賬本，“算清大賬、算精細(xì)賬”，本屆市人大及其常委會除了建立“季審”制度，還建立季度經(jīng)濟(jì)形勢分析制度、市區(qū)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)、第三方會計師事務(wù)所輔助審查機(jī)制，為代表“看懂、看清”賬本提供“放大鏡”。

四問“該不該當(dāng)下花”：推動民生急需的事向前推進(jìn)

從圍繞市委“戰(zhàn)疫”部署制定實施“強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治地方立法修法計劃”，到落實國家“三孩”政策修訂計劃生育條例，地方立法推動“當(dāng)下該辦的事”“當(dāng)下該花的錢”的落實。市人大代表帶著“四問該不該”指南，積極推動地方立法與法規(guī)實施，保障黨中央決策部署和市委工作要求落實。

推動全市中心任務(wù)的落實。冬奧籌辦，國之大事。代表帶著“四問該不該”指南積極調(diào)研相關(guān)工作，發(fā)現(xiàn)公共場所外語標(biāo)識更新是“當(dāng)下該花的錢”，加強(qiáng)“窗口部門”外語服務(wù)是“當(dāng)下該辦的事”，提出相關(guān)法規(guī)案，推動出臺全國首個國際交往語言環(huán)境建設(shè)地方立法，塑造開放包容和熱情好客城市印象，為冬奧盛會營造了良好的城市環(huán)境。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)是新版北京城市總體規(guī)劃最大亮點。代表在相關(guān)法規(guī)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)多元化生態(tài)補(bǔ)償是“當(dāng)下該辦的事”，推動政府在2022年市級政策性轉(zhuǎn)移支付資金中增加份額。

推動法規(guī)各項規(guī)定的落實。2021年開展的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例執(zhí)法檢查，緊扣法規(guī)有關(guān)疫情防控“四方責(zé)任”展開，五千多名市、區(qū)人大代表參加。針對織密基層公共衛(wèi)生網(wǎng)底這個“當(dāng)下該辦的事”，推動“一刻鐘公共衛(wèi)生服務(wù)圈”以及基層應(yīng)急能力建設(shè)。根據(jù)本市2021年新修訂計劃生育條例關(guān)于“本市對提供普惠托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)給予補(bǔ)助”“生育夫妻享受規(guī)定的獎勵與社會保障等待遇”等規(guī)定，推動政府完善相關(guān)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放方式，保障了“三孩”政策落實。

推動“接訴即辦”訴求的落實。12345熱線充分記錄群眾反映的“當(dāng)下該辦的事”。在專題詢問“以迎冬奧為契機(jī)推進(jìn)群眾體育健身活動情況”時，把一萬余群眾集中反映的“增加公共健身場所、加強(qiáng)科學(xué)健身指導(dǎo)、建立健身設(shè)施維護(hù)機(jī)制、保障兒童老人健身安全”等作為重點，推動政府解答和解決好相關(guān)問題。在專題詢問長期護(hù)理保險試點進(jìn)展時，推動政府把兩萬余名群眾的關(guān)切作為重點，加快建設(shè)人人享有、公平可及的長期護(hù)理服務(wù)體系。

市人大常委會主任李偉在2021年12月2日召開的市人大財經(jīng)委擴(kuò)大會議上，對“季審”活動成效和“四問該不該”指南作用給予肯定，提出要深化人大預(yù)算審查監(jiān)督重點拓展改革，聚焦“四問該不該”，以“年審+季審”為抓手，用好預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺，創(chuàng)新方式方法，提高預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和效益，督促和支持政府制定好政策，編制好、執(zhí)行好預(yù)算，確保黨中央決策部署和市委工作要求得到有效貫徹落實，增強(qiáng)人民群眾獲得感。

（作者單位：北京市人大常委會研究室）