地方數(shù)據(jù)立法的現(xiàn)狀與進路

白牧蓉 李其賀

地方數(shù)據(jù)立法應當秉持嚴格遵循《立法法》與上位法、兼顧安全價值與地方經(jīng)濟發(fā)展、凸顯地方特色和地方需求等原則，在立法機制改良、合法創(chuàng)新突破、完善配套舉措等維度尋求現(xiàn)實進路，將有裨數(shù)據(jù)治理與數(shù)字經(jīng)濟的未來。

2021年，數(shù)據(jù)立法領域迎來新的突破。國家層面，《數(shù)據(jù)安全法》與《個人信息保護法》分別被看作一般數(shù)據(jù)和個人信息領域的基本法律，在體系化的數(shù)據(jù)領域法治道路上邁出了重要步伐。地方層面，《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》作為我國第一部地方綜合性數(shù)據(jù)立法，備受各界關注，多地也發(fā)布了大數(shù)據(jù)相關立法。在總結現(xiàn)有成果的基礎上，考察地方數(shù)據(jù)立法現(xiàn)狀，分析其面臨的特有困境，厘清地方數(shù)據(jù)立法應當秉持的立法原則與精神指引，探索科學立法進路，方能助力地方數(shù)據(jù)立法在國家立法框架下找準定位，充分利用現(xiàn)有立法空間，把握數(shù)字經(jīng)濟機遇，支持國家戰(zhàn)略，在安全與效率的平衡之間釋放地區(qū)數(shù)據(jù)活力，促進數(shù)字經(jīng)濟健康繁榮發(fā)展。

一、問題緣起

地方數(shù)據(jù)立法具有地方立法和數(shù)據(jù)立法的雙重復雜性，在未厘清相關問題前，經(jīng)濟社會對數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求，使得地方數(shù)據(jù)立法實踐已經(jīng)走在了理論研究之前，但是缺乏理論指引的立法難免存在不足。

（一）我國數(shù)據(jù)立法的沿革

我國國家層面數(shù)據(jù)立法呈現(xiàn)出一定的趨勢化特征。首先表現(xiàn)為對私主體的關注趨向。早期數(shù)據(jù)立法主要出于對國家安全的保護，關注計算機系統(tǒng)的安全性。2012年全國人大常委會發(fā)布《關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》后，明確保護能夠識別公民個人身份和涉及公民個人隱私的電子信息。此后我國陸續(xù)通過《消費者權益保護法》《電子商務法》《民法典》相關條文規(guī)范個人信息保護，最終專門制定《個人信息保護法》。這一發(fā)展也表現(xiàn)出數(shù)據(jù)立法的第二個趨向，即專門化趨向：出現(xiàn)專門關涉數(shù)據(jù)的法律文件。例如，2015年《國家安全法》與2017年《網(wǎng)絡安全法》都涉及了數(shù)據(jù)安全，2021年發(fā)布的《數(shù)據(jù)安全法》則專門對數(shù)據(jù)安全進行了框架性規(guī)定。第三個趨向為促進數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)。2020年，國家層面確立了數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的地位，提出加快培育數(shù)據(jù)要素市場，其后出臺的法律如《數(shù)據(jù)安全法》，行政法規(guī)如《關鍵信息基礎設施安全保護條例》，均涉及了支持促進的相關條款。在上述趨勢影響下，目前國家層面數(shù)據(jù)立法形成以《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》為核心，輔之以特定行業(yè)或領域數(shù)據(jù)法律文件的基本框架。

（二）地方數(shù)據(jù)立法的必要性

新中國成立后，部分地方被授予一定立法權穩(wěn)定當?shù)亟?jīng)濟、社會秩序。盡管地方立法權在1954年《憲法》實施后被取消[1]，但在1982年《憲法》之后又得以恢復并延續(xù)至今，表明地方立法不可或缺，具有現(xiàn)實需求?，F(xiàn)行《憲法》與《立法法》規(guī)定了地方立法權及積極行使該項權力的義務。

地方數(shù)據(jù)立法的必要性之一在于對中央數(shù)據(jù)立法的貫徹細化。我國區(qū)域間發(fā)展不平衡，中央立法無法考慮到各省市的獨特因素，地方立法在不抵觸的原則下，可以對中央立法進行細化。以《數(shù)據(jù)安全法》為例，該法指出各地區(qū)應當確定本地區(qū)以及相關行業(yè)、領域的重要數(shù)據(jù)具體目錄，對列入目錄的數(shù)據(jù)進行重點保護，對地方提出了貫徹細化的立法要求。

地方數(shù)據(jù)立法的必要性之二在于成功改革經(jīng)驗的固化。地方立法具有自主性，當?shù)胤皆谀骋活I域有了先進改革舉措并取得成效，可以將具有長期價值的政策舉措固化在當?shù)胤晌募?，為中央立法提供寶貴經(jīng)驗?！坝械姆ㄒ?guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結提高，制定全國通行的法律。”[2]例如，2002年廣州市發(fā)布《廣州市政府信息公開規(guī)定》，在政務信息公開方面做出大膽嘗試，2007年國務院參考該經(jīng)驗制定《政府信息公開條例》，實現(xiàn)了政務信息公開的中央立法。

（三）地方數(shù)據(jù)立法的現(xiàn)狀與不足

數(shù)據(jù)法律本身沒有明確定義，學者討論時一般會選取固定內(nèi)涵與外延作為研究對象。本文認為，數(shù)據(jù)法律的外延最大為涉數(shù)據(jù)法律，指所有在文本中涉及數(shù)據(jù)、信息等同類詞匯的法律文件，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年12月，除已失效法律文件，目前尚存效力及尚未生效的地方涉數(shù)據(jù)法律文件共計225件，其中地方性法規(guī)67件，地方政府規(guī)章158件，見表1。

為便于研究，本文參考了前述數(shù)據(jù)立法的三個趨向，將數(shù)據(jù)法律限定在具有關涉私主體權益、專門化數(shù)據(jù)立法、促進數(shù)據(jù)發(fā)展三個特征的法律文件。對表1中的法律文件按此標準檢視后，本文所研究的數(shù)據(jù)立法包括：大數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、政務數(shù)據(jù)相關立法及其他立法，分布見圖1、圖2。大數(shù)據(jù)地方立法目前均為省級地方性法規(guī)，內(nèi)容圍繞大數(shù)據(jù)開發(fā)、應用;公共數(shù)據(jù)地方立法主要為地方政府規(guī)章，內(nèi)容多為公共信用信息;政務數(shù)據(jù)地方立法主要為地方政府規(guī)章，內(nèi)容多為政務信息公開共享;在其他地方立法中，除具體行業(yè)領域的數(shù)據(jù)規(guī)范外，有2件綜合性數(shù)據(jù)法律文件，即《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》與《上海市數(shù)據(jù)條例》。

歸納可知，現(xiàn)有地方數(shù)據(jù)立法尚存不足。首先，地方政府規(guī)章明顯多于地方性法規(guī)，這與《立法法》第八十二條規(guī)定地方可以先行制定規(guī)章有關[3]。其次，公共數(shù)據(jù)和政務數(shù)據(jù)之間存在立法競合?！渡虾Ｊ姓畔⒐_規(guī)定》規(guī)定政務信息為“行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”;而同樣是其制定的《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》規(guī)定，公共數(shù)據(jù)為“各級行政機關以及履行公共管理和服務職能的事業(yè)單位在依法履職過程中，采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源”。僅從字面上看，此處公共數(shù)據(jù)概念完全可以涵蓋政務數(shù)據(jù)，兩規(guī)章出現(xiàn)重復，有浪費立法資源之嫌。最后，地方數(shù)據(jù)立法領域過于集中，以公共數(shù)據(jù)領域為例，80.49%的法律文件關乎公共信用信息，未兼顧更大范圍公共數(shù)據(jù)的保護和規(guī)范。

二、地方數(shù)據(jù)立法的困境剖析

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素后，為激發(fā)地方經(jīng)濟活力，助力地方數(shù)據(jù)要素市場的建立和完善，地方數(shù)據(jù)立法將更為勃興，但方興未艾的地方數(shù)據(jù)立法已逐漸顯露不足，為避免更高的試錯成本，剖析地方數(shù)據(jù)立法困境是給出針對性解決方案的關鍵。

（一）地方立法的天然局限

地方立法缺乏主動性。我國現(xiàn)行立法體制采取中央集權為主、地方分權為輔模式[4]，但地方立法還具有自主性和主動性[5]，表現(xiàn)為《立法法》規(guī)定除法律保留事項外，地方根據(jù)具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)[6]。但由于先行先試存在可能與后制定的法律或行政法規(guī)抵觸的風險，地方往往傾向保守。特別是數(shù)據(jù)立法方面，近年來國家層面立法活躍，加劇了地方數(shù)據(jù)立法的保守性。

立法形式的隨意會阻礙數(shù)據(jù)立法的優(yōu)先性體現(xiàn)。地方性法規(guī)位階高于政府規(guī)章，各部門有時會出于自身需求爭相制定地方性法規(guī)，但其數(shù)量有限遂成為稀缺資源，導致行政部門試圖通過各種途徑爭取地方性法規(guī)立項捷徑[7]。加之前述地方數(shù)據(jù)立法的保守性，導致數(shù)據(jù)立法在地方性法規(guī)立項“競爭”中居于弱勢。

不良的立法現(xiàn)象會阻礙地方數(shù)據(jù)立法的針對性。實踐中存在幾種情形：地方性法規(guī)重復中央立法，政府規(guī)章重復地方性法規(guī);行政部門對復雜、瑣碎的管理事項或無利可圖的事項呈現(xiàn)消極立法態(tài)度;政府規(guī)章超出權限侵犯地方性法規(guī)。數(shù)據(jù)立法若不能以解決實際問題為落腳點，難免形同虛設。

地方政府規(guī)章具有形式局限性。若依《立法法》第八十二條地方性法規(guī)授權的情況下先行制定規(guī)章，應當符合“因行政管理迫切需要”，但“迫切”本身缺乏量化標準，且授權時限未有規(guī)定，須《立法法》或相關解釋的釋明[8]。同時，政府規(guī)章的制定屬于抽象行政行為[9]，若由其規(guī)定原本只能由地方性法規(guī)規(guī)定的事項，相當于擴大行政權力。而非地方性法規(guī)授權的規(guī)章本身效力較低，只能規(guī)定上位法已經(jīng)調(diào)整的領域，在罰則等方面也受到限制。

（二）數(shù)字經(jīng)濟的特殊性

數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)成為一種基于數(shù)字技術手段運轉(zhuǎn)的新型經(jīng)濟形態(tài)[10]。數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素是數(shù)字經(jīng)濟的顯著特征[11]，國家層面已經(jīng)對數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素進行了確認，推進數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展也成為未來地方數(shù)據(jù)立法的重點任務，在此之前，地方數(shù)據(jù)立法首先要解決數(shù)字經(jīng)濟特殊性的挑戰(zhàn)。

首先，數(shù)據(jù)權屬仍不明晰。數(shù)據(jù)價值包括其自身作為資源的價值、進行管理的增值以及深度挖掘和分析的價值[12]。數(shù)據(jù)資源及其產(chǎn)生價值的權屬在學界尚未達成共識，而根據(jù)科斯定律，市場均衡效率須依靠明晰的產(chǎn)權制度，財產(chǎn)權不明晰阻礙資源配置的帕累托最優(yōu)[13]。地方數(shù)據(jù)立法若要確定數(shù)據(jù)權屬，需《立法法》層面的合法性證成。以《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》為例，征求意見稿中規(guī)定了個人數(shù)據(jù)權屬和公共數(shù)據(jù)權屬，創(chuàng)新性規(guī)定公共數(shù)據(jù)屬于新型國有資產(chǎn)，歸國家所有。從傳統(tǒng)權利的角度看，個人數(shù)據(jù)權屬于法律保留事項中的民事基本制度，而將公共數(shù)據(jù)認定為國有資產(chǎn)觸及法律保留的基本經(jīng)濟制度，這兩種權屬規(guī)定均與《立法法》抵觸，所以最終通過的條例刪除了相關規(guī)定。其次，數(shù)據(jù)具有共享和流通的特性。數(shù)據(jù)的共享和流通催生了平臺經(jīng)濟與二次共享[14]，共享業(yè)態(tài)下，數(shù)據(jù)本身并不會因地理邊界產(chǎn)生隔閡。換言之，起碼在一國域內(nèi)，數(shù)據(jù)不具有地方性，各省市在數(shù)據(jù)立法上若不考慮協(xié)同與共識，將影響數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)效率。再次，數(shù)字經(jīng)濟中，數(shù)據(jù)處理各節(jié)點均在不斷創(chuàng)新，具有保守性特點的地方立法應當找準自己的定位，提高立法技術以加強對創(chuàng)新的應變力。

（三）地方數(shù)據(jù)立法的模糊邊界

地方數(shù)據(jù)立法的邊界仍舊是模糊的。首先，法律保留事項并不明確。《立法法》第八條所列事項中的民事基本制度并未進行列舉性規(guī)定，導致多數(shù)屬于民商法領域的地方數(shù)據(jù)立法在涉及諸如數(shù)據(jù)權屬、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)等創(chuàng)制性立法上趨于保守。其次，地方數(shù)據(jù)立法存在地方性困境。一方面，地方立法必須關注地方現(xiàn)實和當?shù)匕l(fā)展需求;另一方面，數(shù)據(jù)本身不存在地方性，導致難以明確本地區(qū)可以規(guī)定數(shù)據(jù)的哪些領域和維度。地方可以關注本區(qū)域數(shù)據(jù)發(fā)展情況，作出數(shù)據(jù)立法輕重緩急的選擇，比如貴州省早在2016年制定了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》，原因在于貴州省的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)起步早，較早產(chǎn)生了對相關立法的需求。最后，國家層面對數(shù)據(jù)的關注對地方數(shù)據(jù)立法產(chǎn)生了影響。立法目的方面，2015年國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》后，地方數(shù)據(jù)法律文件多數(shù)設置了鼓勵性條款，從傳統(tǒng)的規(guī)制性立法轉(zhuǎn)向規(guī)制與促進發(fā)展并重。法律文本方面，可以預見《數(shù)據(jù)安全法》與《個人信息保護法》實施后，目前有效的地方數(shù)據(jù)法律文件需要進行及時的修改或廢止工作。

三、地方數(shù)據(jù)立法的原則

鑒于地方立法天然局限與數(shù)據(jù)立法的特殊性，地方數(shù)據(jù)立法的科學性與實用性須得到關注，為求地方數(shù)據(jù)立法能夠真正實現(xiàn)目標，應當探討立法原則，并將其作為貫穿于地方數(shù)據(jù)立法過程、指導立法活動的基礎性和本源性準則[15]。

（一）嚴格遵循《立法法》與上位法

我國的立法體制為“一元兩級多層次”， 立法的法制統(tǒng)一原則要求地方立法活動遵循《立法法》與上位法。具言之，地方數(shù)據(jù)立法首先要遵循《立法法》對地方立法規(guī)定的實體和程序性要求。實體方面應當特別關注《立法法》第八條的法律保留事項，特別是在數(shù)據(jù)權屬、數(shù)據(jù)交易基本規(guī)則等涉及民事基本制度或基本經(jīng)濟制度的事項上要相對慎重，避免出現(xiàn)規(guī)則沖突，有礙數(shù)據(jù)跨區(qū)域流動。另外，應限縮解釋《立法法》第八十二條先行制定地方規(guī)章中的“因行政管理迫切需要”，并由地方行政機關加以證明，打破目前地方數(shù)據(jù)立法中法律形式選擇的隨意性，改善地方立法集中于規(guī)章的現(xiàn)狀，避免行政權力盲目擴大，同時注意地方性規(guī)章不能抵觸本省的地方性法規(guī)。程序方面應遵循《立法法》的立法程序，并注重實體和程序的銜接，例如在立項環(huán)節(jié)杜絕不合理的授權性地方政府規(guī)章。其次，地方數(shù)據(jù)立法還要遵循上位法規(guī)定。最高人民法院2014年印發(fā)的《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》等司法政策文件列舉了10類下位法不符合上位法的常見情形[16]。地方應當及時對現(xiàn)有法律文件進行清理，及時修改或者廢止與中央立法相抵觸的法律文件，尤其對涉及擴大行政主體職權范圍、減損民事主體權利、在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖以及設置不當罰則等情形[17]要格外重視。

（二）兼顧安全價值與地方經(jīng)濟發(fā)展

數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)權利保護與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡，是數(shù)字社會不可回避的議題。一方面，數(shù)據(jù)安全需要立法保護;另一方面須繼續(xù)發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟對經(jīng)濟發(fā)展的作用?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展報告2021》指出，中國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達到39.2萬億元，占GDP比重達38.6%，保持9.7%的高位增長速度，成為穩(wěn)定經(jīng)濟增長的關鍵動力[18]。數(shù)據(jù)的流動和處理是創(chuàng)造價值的關鍵，構建流動規(guī)則促進數(shù)據(jù)發(fā)展也應當是數(shù)據(jù)立法的目的。首先，地方數(shù)據(jù)立法條文中應當明確促進數(shù)據(jù)發(fā)展的相關內(nèi)容，扭轉(zhuǎn)當下地方數(shù)據(jù)立法大多集中在以安全為導向的規(guī)制層面的現(xiàn)狀。其次，采取數(shù)據(jù)分類分級的保護模式?！稊?shù)據(jù)安全法》的重要突破就是規(guī)定了數(shù)據(jù)分類分級保護機制，而地方數(shù)據(jù)立法中，也可以對數(shù)據(jù)進行分類分級多層次的保護，對級別較低的數(shù)據(jù)采取更開放的保護態(tài)度，達到資源的最有效配置。最后，關注區(qū)域營商環(huán)境優(yōu)化。數(shù)據(jù)立法傾向于加長程序鏈條，對數(shù)據(jù)控制者附加前置性報批義務、接受審查義務、建立內(nèi)部治理機制的義務，但程序鏈條的冗長可能導致商業(yè)機會流失，也增加了制度性成本，影響企業(yè)經(jīng)營及數(shù)據(jù)自由流動。

（三）凸顯地方特色和地方需求

《立法法》對地方性法規(guī)的制定強調(diào)了“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要”[19]，地方數(shù)據(jù)立法應當針對地方特有情況，回應地方數(shù)據(jù)保護和發(fā)展需求。首先，地方數(shù)據(jù)立法應當具有針對性，力求解決本地區(qū)數(shù)據(jù)問題。數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展存在區(qū)域差異，各地數(shù)據(jù)立法需調(diào)整和解決的問題是不同的，而國家立法在很多方面只能作出原則性規(guī)定甚至無法規(guī)定，地方應當針對性地進行細化落實或者作出創(chuàng)制性規(guī)定。以貴州省為例，貴州的地理環(huán)境、電力結構以及產(chǎn)業(yè)和人才基礎，為貴州大數(shù)據(jù)中心提供了天然條件[20]，大數(shù)據(jù)也成了貴州推動經(jīng)濟社會發(fā)展的突破口。由于貴州大數(shù)據(jù)起步較早，大數(shù)據(jù)中心和大數(shù)據(jù)交易所建立運行時間長，其對于大數(shù)據(jù)立法的需求迫切，2016年至今，貴州省及貴陽市已出臺四部大數(shù)據(jù)法規(guī)。其次，地方數(shù)據(jù)立法應當反映地方實際需要。地方立法的核心和靈魂是地方特色[21]，反映地方發(fā)展不平衡的實際情況，解決各地特殊問題，才能體現(xiàn)地方立法的價值[22]。目前，各地數(shù)據(jù)立法存在同質(zhì)化特征，實際上有些地方并未面臨有關某一事項的相應問題，規(guī)定與否對本地區(qū)不產(chǎn)生影響;抑或相關規(guī)定在本地并不存在現(xiàn)實可操作性。立法前應當充分調(diào)研本地數(shù)據(jù)問題的現(xiàn)實情況，找準地方數(shù)據(jù)發(fā)展實際需要。最后，地方數(shù)據(jù)立法應當積極發(fā)揮自主性。對地方有迫切需求但國家立法尚不成熟的事項，地方可以積極先行立法，固化本地有效政策。

四、地方數(shù)據(jù)立法的進路

地方數(shù)據(jù)立法旨在發(fā)揮法治對數(shù)據(jù)的保護及促進作用，最終推動區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。厘清地方數(shù)據(jù)立法相關理論是提高未來地方數(shù)據(jù)立法科學性的基礎，地方數(shù)據(jù)立法最終的落實還需要立法機制、創(chuàng)新突破、配套措施等層面的配合。

（一）立法機制的改良

地方數(shù)據(jù)立法尚需更為妥善的立法程序安排。數(shù)據(jù)立法具有較強的專業(yè)性，需要數(shù)據(jù)方面的實踐經(jīng)驗與專業(yè)支持。首先，應當優(yōu)化立法起草渠道。目前法案牽頭起草主體多為行政部門，難免考慮自身利益，有礙草案科學性。為避免利益相關影響，可以委托中立單位進行立法起草工作，如科研院校專家學者牽頭的課題組等，從專業(yè)角度中立權衡條文利弊。在草案環(huán)節(jié)還要特別重視調(diào)研工作的開展，通過收集資料、實地考察、問卷調(diào)查、座談會、專家論證等多種形式進行調(diào)研，深刻了解和把握本區(qū)域特殊情況和立法重點，擺脫地方立法同質(zhì)化及缺乏地方針對性和可操作性的現(xiàn)象[23]。其次，應當優(yōu)化立法機關人員結構。須擴大具有專業(yè)背景的專職委員比例，保證其有時間和精力參與地方立法工作。同時，應當配備專家學者型委員，特別是法律和經(jīng)濟方面人才，立法顧問的聘用要以專業(yè)能力和工作態(tài)度為依據(jù)。最后，在審議程序中引入辯論制度。分組審議是地方立法主要采納的形式，但存在常委會組成人員意見分散、信息不對稱和缺乏溝通的弊端[24]。若能通過聯(lián)組會議引入辯論制度，可以使委員對具體條文充分闡述觀點，為決策部門提供更為科學和民主的依據(jù)。

完善地方立法后評估程序。地方性立法實施后，由制定機關、實施機關或委托法學專家團隊、法律行業(yè)協(xié)會等專業(yè)機構和非營利組織按照規(guī)定程序和標準運用科學的方法和技術，對制度設計、實施效果、存在問題等進行跟蹤、調(diào)查、評價，并提出完善有關地方立法，改進行政執(zhí)法等評估意見[25]。一方面，地方數(shù)據(jù)立法后評估主體應當優(yōu)先選擇第三方專業(yè)主體。以專家團隊等非營利組織作為評估主體能夠提高立法后評估的客觀性和有效性，避免內(nèi)部評估利益相關造成的結論偏頗。數(shù)據(jù)立法后評估亦應具備專業(yè)性，并重視經(jīng)濟效益評估，考察立法對區(qū)域資源配置和交易成本分配的影響，這無疑需要法律、經(jīng)濟及大數(shù)據(jù)等相關專業(yè)團隊的參與。另一方面，應當優(yōu)化執(zhí)法檢查機制。傳統(tǒng)執(zhí)法檢查工作主要方式是聽取政府職能部門匯報，內(nèi)容大都是對執(zhí)法成績的渲染，對落實不力或沒有落實的部分不予提供或簡單闡述一些不痛不癢的有待完善之處，檢查工作難達預期效果。執(zhí)法檢查應當構建“自查—他評—核實—落實”的工作邏輯，設計《具體條文落實情況對照表》，要求職能部門對其落實進行自我對照檢查，再進行實地調(diào)研，核實其自我檢查的情況，最后形成反饋意見，督促落實。

（二）合法的創(chuàng)新突破

一是創(chuàng)新地方數(shù)據(jù)立法體例。目前，地方數(shù)據(jù)立法細分領域單獨規(guī)范的做法導致地方數(shù)據(jù)立法呈現(xiàn)嚴重的滯后性，在某種數(shù)據(jù)交易、流轉(zhuǎn)出現(xiàn)立法需求，經(jīng)過漫長的立法周期制定地方法律文件后，又會出現(xiàn)新類別數(shù)據(jù)的立法需求;同時導致同區(qū)域甚至同機關的地方立法調(diào)整范圍出現(xiàn)交叉。可參考2021年《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》所創(chuàng)新的立法體例，采取綜合性數(shù)據(jù)立法模式，在條例中規(guī)定總則、個人數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)要素市場、數(shù)據(jù)安全、法律責任、附則等內(nèi)容。該條例通過將數(shù)據(jù)劃分為個人數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，不再區(qū)分公共數(shù)據(jù)和政務數(shù)據(jù)，規(guī)避了公共、政務數(shù)據(jù)之間的概念與規(guī)范沖突。綜合立法下，數(shù)據(jù)安全、保護、流轉(zhuǎn)等內(nèi)容得以在一部地方性立法中同時存在，保持體系性的協(xié)調(diào)，各類別數(shù)據(jù)的和諧融入也使得這部立法提供了數(shù)據(jù)處理、保護的綜合框架，即使存在尚未列明的數(shù)據(jù)種類，也能在這類框架下找到體系定位和保護策略。

二是尋求區(qū)域間數(shù)據(jù)立法合作的創(chuàng)新。區(qū)域性合作立法屬于地方自主性的延伸，可以實現(xiàn)地方立法的自主協(xié)調(diào)和共同發(fā)展。數(shù)據(jù)本身并無地方性，數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)亦無地域局限，區(qū)域間數(shù)據(jù)立法的協(xié)調(diào)符合數(shù)據(jù)流動性，可以降低交易成本，優(yōu)化資源配置。技術性規(guī)范如數(shù)據(jù)的安全保護、數(shù)據(jù)目錄的制作、數(shù)據(jù)的分類分級等環(huán)節(jié)也完全可以適用同一標準。實際上，國家已經(jīng)在長三角、京津冀等區(qū)域嘗試數(shù)據(jù)一體化發(fā)展，如長三角示范區(qū)內(nèi)上海青浦、浙江嘉善、江蘇吳江三地實現(xiàn)醫(yī)保數(shù)據(jù)互通[26]。天津“京津冀大數(shù)據(jù)協(xié)同處理中心”成為三省市數(shù)據(jù)協(xié)同處理的重要基礎設施[27]。這些實踐嘗試體現(xiàn)出數(shù)據(jù)共通共享的可行性，為數(shù)據(jù)立法的區(qū)域協(xié)同提供了空間。區(qū)域合作立法下，立法技術可以共通共用，技術發(fā)達地區(qū)可以在技術上引領立法，提高區(qū)域立法質(zhì)量，同時合作立法對共同標準和規(guī)則的抽納將為國家層面的統(tǒng)一立法提供經(jīng)驗。

（三）配套措施的推行

一方面應當充分發(fā)揮地方政策的功能，推動地方立法的落實。法律文本語言具有局限性，如2016年的《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》提出設立大數(shù)據(jù)發(fā)展應用專項資金和大數(shù)據(jù)發(fā)展基金[28]，但對有關資金的實施細則等未作出細致規(guī)定。次年起，貴州省制定了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展專項資金管理辦法》與《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基金管理辦法》，通過政策性文件對有關資金和基金的設立、原則、主管部門、運行事項等作了細致規(guī)定，使條例中原則性的規(guī)定具備了更強的可操作性。

另一方面，應當嚴格落實行政執(zhí)法，保障地方立法實效。首先，行政部門之間要權責清晰，協(xié)調(diào)工作。地方立法應盡量明確相關事項的行政主管部門，但實踐中會面臨有關事項須部門協(xié)同組成工作小組落實，或者在立法時尚未明確主管部門，導致行政部門之間產(chǎn)生職責重疊或真空，此時地方政府應通過規(guī)范性文件對主管部門予以明確。涉及多部門協(xié)作協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)事項，應當做好工作銜接，提高工作效率，壓縮不必要的程序鏈條。其次，行政部門應當嚴格落實義務性規(guī)定。以《貴州省政府數(shù)據(jù)共享開放條例》為例，條例規(guī)定了政府數(shù)據(jù)提供部門收到數(shù)據(jù)開放申請時的相應時限[29]，這屬于對行政部門的義務性規(guī)定，有關部門應當嚴格落實，避免因拖延影響數(shù)據(jù)價值的時效性，并設置私主體的投訴、申訴救濟渠道。最后，加強對地方數(shù)據(jù)立法的執(zhí)法檢查。只有通過細化執(zhí)法檢查標準，引入對照檢查、外部專家評價機制等舉措強化執(zhí)法檢查，才能督促行政部門規(guī)范、高效執(zhí)法，鞏固地方數(shù)據(jù)立法的實施水平，保障立法目的實現(xiàn)。

注釋：

[1]民族自治地方的地方立法權被保留。

[2]鄧小平：《鄧小平文選（第二卷）》，人民出版社1993年版，第147頁。

[3]《立法法》第八十二條：“應當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規(guī)。”

[4][24]阮榮祥、趙浥等主編：《地方立法的理論與實踐（第二版）》，社會科學文獻出版社2011年版，第21-23、231頁。

[5]李步云、汪永清主編：《中國立法的基本理論和制度》，中國法制出版社1998年版，第222頁。

[6]《立法法》第七十三條：地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：“……除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。”

[7]宋方青、姜孝賢、程慶棟：《我國地方立法權配置的理論與實踐研究》，法律出版社2018年版，第216-218頁。

[8]趙一單：《央地兩級授權立法的體系性思考》，載《政治與法律》2017年第1期，第95頁。

[9]徐靜琳、劉力銘：《地方性法規(guī)與政府規(guī)章關系論》，載《政治與法律》2008年第1期，第127頁。

[10]陳若芳、周澤紅：《數(shù)字經(jīng)濟新特征及發(fā)展邏輯：一個政治經(jīng)濟學的分析框架》，載《改革與戰(zhàn)略》2021年第3期，第43頁。

[11]藍慶新：《數(shù)字經(jīng)濟是推動世界經(jīng)濟發(fā)展的重要動力》，載《學術前沿》2020年第4期，第80頁。

[12]王芳：《關于數(shù)據(jù)要素市場化配置的十個問題》，載《圖書與情報》2020年第3期，第11頁。

[13]申衛(wèi)星：《論數(shù)據(jù)用益權》，載《中國社會科學》2020年第11期，第111頁。

[14]李曉華：《數(shù)字經(jīng)濟新特征與數(shù)字經(jīng)濟新動能的形成機制》，載《改革》2019年第11期，第43頁。

[15][22]石佑啟等著：《地方立法學》，高等教育出版社2019年版，第52、63頁。

[16]《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》：“從審判實踐看，下位法不符合上位法的常見情形有：下位法縮小上位法規(guī)定的權利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權利主體范圍;下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權利，或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權利范圍;下位法擴大行政主體或其職權范圍;下位法延長上位法規(guī)定的履行法定職責期限;下位法以參照、準用等方式擴大或者限縮上位法規(guī)定的義務或者義務主體的范圍、性質(zhì)或者條件;下位法增設或者限縮違反上位法規(guī)定的適用條件;下位法擴大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍;下位法改變上位法已規(guī)定的違法行為的性質(zhì);下位法超出上位法規(guī)定的強制措施的適用范圍、種類和方式，以及增設或者限縮其適用條件;法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可，或者增設違反上位法的行政許可條件;其他相抵觸的情形。”

[17]參見陳洪江主編：《地方立法簡本》，天津人民出版社2007年版，第50頁。

[18]中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/shuju/2021-09/26/content_5639469.htm，2021年12月30日訪問。

[19]《立法法》第七十二條：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！?/p>

[20]劉名美、李露倩：《貴州發(fā)展大數(shù)據(jù)確實有道理》，載求是網(wǎng)，http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-08/01/c_1

126306077.htm， 2021年12月25日訪問。

[21]石佑啟、談蕭：《論民間規(guī)范與地方立法的融合發(fā)展》，載《中外法學》2018年第5期，第1247頁。

[23]衛(wèi)霞：《地方立法的必要性與科學性——以〈G省社會救助條例〉為例》，載《人大研究》2016年第6期，第6頁。

[25]參見袁曙宏主編：《立法后評估工作指南》，中國法制出版社2013年版，第1頁。

[26]中華人民共和國國家稅務總局網(wǎng)站，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810780/c5164473/content.html，2021年12月20日訪問。

[27]中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站，https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/szhzxhbxd/zxal/202008/t20200812_1235864.html？code=&state=123，2021年12月27日訪問。

[28]《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》第八條：“省、市、州人民政府可以設立大數(shù)據(jù)發(fā)展應用專項資金，用于大數(shù)據(jù)發(fā)展應用研究和標準制定、產(chǎn)業(yè)鏈構建、重大應用示范工程建設、創(chuàng)業(yè)孵化等;縣級人民政府根據(jù)需要，可以相應設立大數(shù)據(jù)發(fā)展應用專項資金。依法設立大數(shù)據(jù)發(fā)展基金，引導社會資本投資大數(shù)據(jù)發(fā)展應用?！?/p>

[29]《貴州省政府數(shù)據(jù)共享開放條例》第二十五條：“政府數(shù)據(jù)提供部門收到數(shù)據(jù)開放申請時，能夠立即答復的，應當立即答復。數(shù)據(jù)提供部門不能立即答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復。如需要延長答復期限的，應當經(jīng)數(shù)據(jù)提供部門負責人同意并告知申請人，延長的期限最長不得超過15個工作日。數(shù)據(jù)提供部門同意政府數(shù)據(jù)開放申請的，通過政府數(shù)據(jù)開放平臺及時向申請人開放，并明確數(shù)據(jù)的用途和使用范圍;不同意開放的，應當說明理由?！?/p>

（作者分別系蘭州大學法學院副教授，蘭州大學法學院碩士研究生。本研究系國家社科基金項目 “我國區(qū)域營商環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的法治化路徑研究”〔項目編號：20CFX048〕的階段性成果）