西安市旅游公共服務(wù)多元化供給問題與對(duì)策

蒲福蓉

摘 要：目前，多元化需求是我國(guó)旅游公共服務(wù)供給體系的重要特征。西安作為我國(guó)享譽(yù)海內(nèi)外的旅游熱點(diǎn)城市，旅游業(yè)發(fā)達(dá)，但與之相配套的旅游公共服務(wù)卻不夠完善?；诠步ü仓喂蚕砝碚?，西安旅游業(yè)應(yīng)改革傳統(tǒng)的旅游公共服務(wù)供給方式，共治西安旅游公共服務(wù)體系存在的問題，共建新型旅游公共服務(wù)供給體系，不斷提高西安旅游業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，共享旅游公共服務(wù)建設(shè)成果。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)多元化；共建共治共享；西安

中圖分類號(hào)：F592.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原國(guó)家旅游局為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，發(fā)布《中國(guó)旅游公共服務(wù)“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》，提出到2015年在東部、中部、西部初步實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)的平衡發(fā)展，整體提升中國(guó)旅游公共服務(wù)的質(zhì)量和層次，把旅游業(yè)打造成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)和人民滿意的第三產(chǎn)業(yè)，力爭(zhēng)成為世界旅游強(qiáng)國(guó)，推動(dòng)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，豐富人民群眾精神生活[1]。“十四五”開局時(shí)期，旅游業(yè)復(fù)蘇取得顯著成效，民眾旅游需求從境外迅速向境內(nèi)優(yōu)質(zhì)長(zhǎng)線轉(zhuǎn)移，我國(guó)旅游業(yè)穩(wěn)步邁進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展新階段。作為陜西的省會(huì)城市，西安因其歷史底蘊(yùn)和地理位置決定了其在旅游業(yè)發(fā)展方面的“領(lǐng)頭羊”地位，因此，完善西安旅游公共服務(wù)多元化供給體系建設(shè)對(duì)于西安周邊和整個(gè)西部地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

黨的十九大報(bào)告明確提出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，意味著社會(huì)治理需要社會(huì)全體成員廣泛參與，共建共治確定了主體的參與資格，共享則使人民的這種獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)[2]。同時(shí)，黨的十九屆四中全會(huì)也提出，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體[3]。公共服務(wù)作為社會(huì)治理的重要工具，對(duì)于建設(shè)旅游公共服務(wù)多元化供給體系具有較為重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文在總結(jié)眾多學(xué)者研究的結(jié)果后，結(jié)合西安市的實(shí)際情況，嘗試運(yùn)用共建共治共享理論，分析西安實(shí)際旅游服務(wù)多元化體系建設(shè)過程中存在的問題，并提出相關(guān)合理建議。

旅游公共服務(wù)通常是指通過為旅游者提供特定的公共服務(wù)，滿足旅游者在旅游過程中對(duì)于公共服務(wù)的需要[4]。2021年10月7日，攜程發(fā)布的《2021年國(guó)慶假期出游總結(jié)報(bào)告》顯示，國(guó)慶期間全國(guó)多地知名景區(qū)連續(xù)多日入園量達(dá)到峰值，西安再次上榜國(guó)慶熱門目的地城市與最受歡迎自駕游目的城市，國(guó)慶TOP10目的地為北京、上海、成都、廣州、重慶、杭州、深圳、西安、武漢、南京，西安再次進(jìn)入國(guó)慶旅游TOP10城市行列。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，旅游休閑娛樂方式成為公眾的普遍選擇，這就對(duì)旅游公共服務(wù)多元化供給體系提出了更高的要求。旅游公共服務(wù)體系包括旅游公共交通服務(wù)、旅游公共信息服務(wù)、旅游公共救助服務(wù)、旅游的多元化休閑方式服務(wù)、旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)服務(wù)和旅游志愿服務(wù)等要素[5]。西安旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也給西安旅游公共服務(wù)的多元化帶來了更大的挑戰(zhàn)。從2021年社交媒體（美團(tuán)、攜程、DT財(cái)經(jīng)等）上有關(guān)西安旅行的話題來看，話題焦點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖煌ú环奖?、景區(qū)管理不夠科學(xué)人性化”等，這從側(cè)面反映出西安隨著我國(guó)社會(huì)主義主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人們對(duì)于旅游公共服務(wù)多元化質(zhì)量的要求也越來越高，西安旅游公共服務(wù)還存在一些不足，尚不能完全滿足游客的個(gè)性化旅游需求，亟待改革創(chuàng)新。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施不完善，安全管理不到位

第一，西安部分旅游交通通道建設(shè)年久失修，旅游觀光巴士不普及，旅游交通節(jié)點(diǎn)建設(shè)缺乏人性化，可進(jìn)入性和通達(dá)性較低[1]。第二，西安目前雖然已經(jīng)建立起四級(jí)志愿者服務(wù)工作體系，但是很少涉及旅游方面的志愿服務(wù)，如針對(duì)特殊人群的免費(fèi)講解服務(wù)和安全服務(wù)還不夠全面。第三，西安尚未建立旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)，僅進(jìn)行了法律和主題日宣傳。第四，西安市旅游公共信息供給與需求匹配度較低。第五，西安的旅游安全環(huán)境建設(shè)力度不足，如火車站、回民街等網(wǎng)紅打卡地存在商品價(jià)格不合理現(xiàn)象，一些景點(diǎn)項(xiàng)目的安全措施也不完善，安全管理不到位。

（二）旅游公共服務(wù)供給主體單一，商業(yè)管理不到位

一方面，從公共產(chǎn)品理論的角度看，公共服務(wù)的提供主體和最主要的主體是政府，但是基于政府失靈理論和市場(chǎng)失靈理論，公共服務(wù)的提供者不能僅是政府或者市場(chǎng)一類主體，而應(yīng)該由市場(chǎng)、政府或與其他主體共同承擔(dān)，但是從西安市旅游多元化服務(wù)供給現(xiàn)狀來看，大多數(shù)知名景點(diǎn)的公共服務(wù)供給資金都源于政府財(cái)政撥款。另一方面，政府為游客提供旅游公共服務(wù)屬于“賣方市場(chǎng)”主導(dǎo)產(chǎn)品供給，使得當(dāng)前西安市旅游公共服務(wù)供給與游客實(shí)際需求相脫節(jié)。另外，西安市政府在旅游公共資源分配上偏向于城區(qū)和著名景點(diǎn)，使得其他一些景點(diǎn)如黑河國(guó)家森林公園未得到良好開發(fā)與保護(hù)，游客在這些景區(qū)游覽難以得到良好的體驗(yàn)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。近幾年，西安成為大眾眼中的“網(wǎng)紅旅游城市”，一些熱門景點(diǎn)存在一些不合理的商品買賣現(xiàn)象，但是相關(guān)監(jiān)管部門管理不到位，當(dāng)商家與游客發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)后，無法在短時(shí)間內(nèi)明確應(yīng)由哪方承擔(dān)主要責(zé)任。

（三）社會(huì)組織力量參與力度不足

社會(huì)組織主要是通過政府或者慈善機(jī)構(gòu)等途徑的財(cái)政支持和社會(huì)組織成員的志愿服務(wù)來為公眾提供公共服務(wù)，因此也是旅游公共服務(wù)多元化供給的主體之一[6]。西安市社會(huì)組織服務(wù)中心成立于2013年，雖然成立時(shí)間較早，但是西安市社會(huì)組織中心的各個(gè)部門主要是為西安市的社會(huì)組織提供信息咨詢、培訓(xùn)交流、評(píng)估等服務(wù)，很少涉及旅游公共服務(wù)供給體系建設(shè)，因此社會(huì)組織在旅游公共服務(wù)這個(gè)板塊的主體性地位缺失。

（一）大力推行供給主體多元化，共建新型旅游公共服務(wù)多元化供給體系

共建共治共享理論作為新時(shí)代社會(huì)治理的重要基本原理，對(duì)于社會(huì)治理共同體的構(gòu)建和國(guó)家治理具有極為重要的意義[7]。強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理主體要從一元到多元，將社會(huì)治理的參與主體從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)下的社會(huì)多元主體共同治理，而旅游公共服務(wù)的供給是構(gòu)建整個(gè)旅游公共服務(wù)多元化供給體系的核心，確定旅游公共服務(wù)主體就是確定旅游公共服務(wù)到底由誰來提供。公共服務(wù)又包括基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，從供給主體來講，旅游基本公共服務(wù)應(yīng)主要由政府提供，政府主導(dǎo)。在非基本旅游公共服務(wù)提供方面，供給主體應(yīng)當(dāng)是多元化的，政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織均可成為供給者。政府可主要通過制度設(shè)計(jì)和履行其在旅游公共服務(wù)供給中的職責(zé)，為旅游公共服務(wù)體系提供各種制度和外部環(huán)境保障，起到監(jiān)督和引導(dǎo)市場(chǎng)與社會(huì)組織運(yùn)行的作用。市場(chǎng)主要在一些經(jīng)營(yíng)較好、競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的旅游項(xiàng)目方面發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，如旅游住宿服務(wù)、旅游交通服務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)性旅游娛樂項(xiàng)目等，提高旅游公共服務(wù)多元化的供給效率。社會(huì)組織主要是立足公益性，開展旅游信息服務(wù)、旅游救助服務(wù)等，社會(huì)團(tuán)體、旅游組織、個(gè)人等都可以參與到旅游公共服務(wù)多元化體系的建設(shè)中來[8]。比如，旅游公共信息服務(wù)方面，西安市政府可以邀請(qǐng)當(dāng)?shù)芈糜螀f(xié)會(huì)參與西安旅游信息咨詢服務(wù)體系的建設(shè)；旅游救助方面，西安市政府可以依托社會(huì)公益組織對(duì)游客進(jìn)行救助。因此，西安市旅游公共服務(wù)多元化供給體系應(yīng)該形成多元主體共同參與供給的格局，政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和組織都可以成為旅游公共服務(wù)多元化供給體系的主體，采用合理的管理模式，如公私合營(yíng)（PublicPrivate Partnership）模式、建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（BuildOperate-Transfer，BOT）模式、志愿者服務(wù)方式等，具體劃分權(quán)責(zé)范圍，全面保護(hù)游客合法權(quán)益。

（二）改革傳統(tǒng)旅游公共服務(wù)供給方式，共治旅游公共服務(wù)供給體系存在的問題

共治，即共同參與社會(huì)治理。以往的社會(huì)治理多依托于政府主導(dǎo)，對(duì)于人民群眾參與自主治理的積極性、主動(dòng)性調(diào)動(dòng)不足。共治的先決條件有3點(diǎn)，一是制度，二是平臺(tái)，三是人才[9]。在此基礎(chǔ)上，具體可以從兩方面改革創(chuàng)新旅游公共服務(wù)供給方式。第一，政府要做好頂層設(shè)計(jì)，制定完善的西安旅游公共服務(wù)多元化供給體系法律法規(guī)和制度，使市場(chǎng)、個(gè)人和社會(huì)組織有法可循、有法可依、有法可治。第二，在旅游交通、旅游信息、旅游環(huán)境、旅游安全、旅游行政等旅游公共服務(wù)方面，重視人民群眾的主體地位，集思廣益，調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性廣泛吸引人民群眾有效參與解決這些基礎(chǔ)旅游公共服務(wù)存在的問題。

（三）引導(dǎo)社會(huì)組織（尤其是第三部門）積極參與旅游公共服務(wù)多元化供給體系建設(shè)

第三部門，即“通過志愿提供公益”的非政府組織（Non-Governmental Organization，NGO）或非營(yíng)利組織（Non-Profit Organization，NPO），我國(guó)大部分學(xué)者采用陳振明先生的概括：第三部門是介于政府部門與營(yíng)利性部門之間，依靠會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)、民間捐款或政府撥款等非營(yíng)利性收入，從事前第一部門（政府）和第二部門（企業(yè)）無力、無法或無意作為的社會(huì)公益事業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)公眾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展為宗旨的社會(huì)公共部門。社會(huì)組織在技術(shù)領(lǐng)域、行業(yè)領(lǐng)域和效率方面擁有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)社會(huì)組織參與旅游公共服務(wù)多元化供給體系建設(shè)，是對(duì)“共建”和“共治”社會(huì)的有益補(bǔ)充和概念延伸。因此，西安市在建設(shè)旅游公共服務(wù)多元化供給體系方面可以借鑒國(guó)內(nèi)外其他地區(qū)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，將部分工作交由社會(huì)組織（尤其是第三部門）處理，創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性構(gòu)建旅游志愿者服務(wù)體系，使全體人民共享旅游公共服務(wù)發(fā)展的成果，提高人民群眾的獲得感、幸福感、滿足感。

在旅游業(yè)轉(zhuǎn)型和國(guó)家高度重視旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的背景下，本文從西安市旅游公共服務(wù)多元化供給現(xiàn)狀出發(fā)，指出其當(dāng)前存在旅游公共服務(wù)供給主體單一與權(quán)責(zé)不清、旅游公共服務(wù)供不應(yīng)求、社會(huì)組織力量參與不足等問題，基于共建共治共享理論，提出相應(yīng)對(duì)策建議，得出應(yīng)實(shí)現(xiàn)供給主體（政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等）多元化，同時(shí)改革傳統(tǒng)的旅游公共服務(wù)供給方式，共治西安旅游公共服務(wù)體系存在的問題，共建新型旅游公共服務(wù)供給體系，積極吸引社會(huì)力量參與，進(jìn)而不斷提高西安旅游業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，使全體人民共享旅游公共服務(wù)體系建設(shè)成果。西安市的旅游公共服務(wù)多元化供給體系的建設(shè)不是一蹴而就的，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等多方供給主體共同努力，才能保證旅游公共服務(wù)多元化供給的有效供給，從而推動(dòng)西安市旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為其他城市提供可借鑒的典范，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)由旅游大國(guó)向旅游強(qiáng)國(guó)跨越。

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