普惠性民辦幼兒園經(jīng)費(fèi)保障的問題與對策建議

丁金霞

【摘要】普惠性民辦幼兒園是我國學(xué)前教育公共服務(wù)體系的重要組成部分，經(jīng)費(fèi)保障是普惠性民辦園生存、發(fā)展與質(zhì)量提升的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，我國普惠性民辦幼兒園還存在財(cái)政性補(bǔ)助總體水平偏低、缺乏科學(xué)的成本核算、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與限價(jià)政策不匹配、成本分擔(dān)比例不合理等問題。從做好科學(xué)成本核算、根據(jù)地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政狀況、居民收入水平等統(tǒng)籌確定適宜的政府與家庭成本分擔(dān)比例等方面健全普惠性民辦幼兒園經(jīng)費(fèi)保障，對于保障和提升普惠性民辦幼兒園的質(zhì)量，促進(jìn)普惠性民辦幼兒園的健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展具有重要意義，從而有助于建設(shè)更完善的有質(zhì)量保障的普惠性學(xué)前教育供給體系。

【關(guān)鍵詞】普惠性民辦幼兒園;成本分擔(dān);經(jīng)費(fèi)保障

普惠性民辦幼兒園是我國學(xué)前教育公共服務(wù)體系的重要組成部分，是普惠性、公益性學(xué)前教育服務(wù)供給的重要力量。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至 2019年底，我國共有普惠性民辦幼兒園9.5萬所，占全部普惠性幼兒園總數(shù)（20.3萬所）的46.8%。普惠性民辦幼兒園的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，對我國學(xué)前教育的整體發(fā)展意義重大。近年來，中央和地方政府陸續(xù)出臺了促進(jìn)普惠性民辦幼兒園發(fā)展的系列政策，對于推動普惠性民辦幼兒園發(fā)展起到重要的作用。但作為學(xué)前教育事業(yè)改革過程中的新生事物，普惠性民辦幼兒園相關(guān)政策尤其是經(jīng)費(fèi)保障政策還存在一些不夠完善的地方。普惠性民辦幼兒園作為獨(dú)立的市場主體，經(jīng)費(fèi)問題直接影響其生存與發(fā)展。經(jīng)費(fèi)保障不足，會導(dǎo)致幼兒園運(yùn)轉(zhuǎn)困難，質(zhì)量降低，甚至選擇主動退出。完善經(jīng)費(fèi)保障政策，健全經(jīng)費(fèi)保障長效機(jī)制，是促進(jìn)普惠性民辦幼兒園持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。

一、當(dāng)前普惠性民辦幼兒園經(jīng)費(fèi)保障存在的主要問題

一是財(cái)政性經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助水平總體偏低，難以體現(xiàn)普惠性民辦幼兒園的公益、普惠特征。當(dāng)前我國很多地方在對普惠性民辦幼兒園經(jīng)費(fèi)扶持方面，主要以生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助為主，生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大多在每年300元到500元之間，只有少數(shù)地區(qū)將生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高，例如昆明2021年出臺文件由市級對縣級認(rèn)定且符合獎(jiǎng)補(bǔ)條件的普惠性民辦幼兒園進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為一級幼兒園1500元/人·年、二級幼兒園1200元/人·年、三級幼兒園800元/人·年，獎(jiǎng)補(bǔ)資金由市縣兩級共同承擔(dān)。海南2020年出臺文件將生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每年1200元;武漢2021年，全市普惠性民辦幼兒園財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)公布，一級及以上等級幼兒園為每生每年3000元，二級幼兒園為每生每年2400元，三級幼兒園為每生每年2000元。所需資金由各區(qū)負(fù)擔(dān)，市財(cái)政根據(jù)各區(qū)實(shí)際補(bǔ)助情況給予各區(qū)不超過50%的補(bǔ)助。武漢、天津等地年生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)超過2000元，北京年生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為12000元，且在生均補(bǔ)助基礎(chǔ)上還增加了租金補(bǔ)助、 一次性補(bǔ)助、 擴(kuò)學(xué)位補(bǔ)助和質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)等扶持措施。浙江省2018年度省級預(yù)算執(zhí)行和全省其他財(cái)政收支的審計(jì)結(jié)果表明，當(dāng)年浙江省對公辦幼兒園財(cái)政投入115.53億元，人均1.39萬元，對普惠性民辦幼兒園財(cái)政投入僅12.56億元，人均僅0.14萬元?？梢?，從總體上來看，普惠性民辦幼兒園財(cái)政性經(jīng)費(fèi)保障水平仍然是比較低的。

其次，未對普惠性幼兒園辦園成本進(jìn)行科學(xué)核算，對普惠性民辦幼兒園的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大多缺乏依據(jù)。各地多是以公辦幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為參照制定普惠性民辦幼兒園的生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，未對不同質(zhì)量等級的幼兒園進(jìn)行科學(xué)的成本核算，并以辦園成本作為制定普惠性民辦幼兒園補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。目前，僅有北京市在制定普惠性民辦幼兒園補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，前期組織專家團(tuán)隊(duì)花了幾個(gè)月的時(shí)間在學(xué)前教育領(lǐng)域開展幼兒園運(yùn)行績效成本預(yù)算試點(diǎn)工作，對全北京市16個(gè)區(qū)相關(guān)幼兒園進(jìn)行了調(diào)研，累計(jì)收集1500多家幼兒園上報(bào)的數(shù)據(jù)信息和近15萬份調(diào)查問卷，結(jié)合作業(yè)成本法、歷史成本法等成本效益分析方法，核算了普惠性幼兒園運(yùn)行成本，其他地區(qū)均未全面地對普惠性幼兒園的成本進(jìn)行科學(xué)核算。因?yàn)闆]有成本核算，因此很多省市目前也未制定出臺公辦幼兒園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，僅制定生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。政府對普惠性民辦幼兒園的補(bǔ)助是成本的補(bǔ)償，沒有科學(xué)的成本核算，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)制定就缺乏依據(jù)。

第三，政府財(cái)政補(bǔ)貼與對普惠性民辦幼兒園的限價(jià)不匹配，導(dǎo)致普惠性民辦幼兒園因經(jīng)費(fèi)不足運(yùn)轉(zhuǎn)困難。為了保證普惠性民辦幼兒園的公益性，其收費(fèi)執(zhí)行政府限價(jià)。政府限定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般是以公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為參照，相當(dāng)于或略高于公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這對于低質(zhì)量幼兒園影響不大，因?yàn)樵酒涫召M(fèi)就較低。但對于中等及以上質(zhì)量的幼兒園，其原本的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于政府限定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)為普惠性民辦幼兒園后，其保教費(fèi)收入下降的幅度很大。而普惠性民辦幼兒園大多數(shù)為個(gè)人出資舉辦，幼兒園需承擔(dān)辦園的一切成本開支，其中人員經(jīng)費(fèi)、場地租賃費(fèi)等是支出的大頭，公用經(jīng)費(fèi)支出只占到很小的部分。轉(zhuǎn)為普惠性民辦幼兒園前，幼兒園會根據(jù)其成本核算來確定保教費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，所有的成本由保教費(fèi)收入來負(fù)擔(dān)。轉(zhuǎn)為普惠性民辦幼兒園后，根據(jù)政府的限價(jià)要求，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，辦園成本由保教費(fèi)收入與政府財(cái)政性補(bǔ)助共同來負(fù)擔(dān)。由于限價(jià)帶來的保教費(fèi)收入下降幅度遠(yuǎn)高于補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致質(zhì)量較好的中端普惠性民辦幼兒園轉(zhuǎn)普后面臨經(jīng)費(fèi)緊張，難以運(yùn)轉(zhuǎn)的狀況。其要么經(jīng)權(quán)衡后選擇放棄轉(zhuǎn)普，要么為適應(yīng)限價(jià)，選擇壓縮成本降低質(zhì)量。

第四，未建立科學(xué)合理的成本分擔(dān)機(jī)制。本研究對海南省一個(gè)區(qū)的公辦和普惠性民辦幼兒園的成本分擔(dān)情況進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示，同為普惠性學(xué)前教育，公辦幼兒園的成本分擔(dān)，政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)占比達(dá)到了80%以上，甚至有的幼兒園超過90%。而普惠性民辦幼兒園，政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)占比最高只有30%左右，最低不到10%。有研究者對上海市普惠性民辦幼兒園收入的調(diào)研顯示，2018和 2019年，上海市普惠性民辦幼兒園的收入多來自自身所提供的保教服務(wù)，政府補(bǔ)助收入均只占全園總收入的6%左右。而且還有許多地區(qū)是分等級補(bǔ)助，例如，天津?qū)κ痉秷@、一級園、二級園、三級園、四級園分別給予每生每年4400元、4000元、3600元、3200元、2800元的生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，實(shí)施按等級定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的地方，會出現(xiàn)等級越高質(zhì)量越好、成本越高的幼兒園，政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)越高，財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例也越高?？梢?，公辦幼兒園與普惠性民辦幼兒園同為普惠性幼兒園，但在成本分擔(dān)比例上，卻有著非常大的差異。而且，低收入群體家庭幼兒更多集中在低等級的幼兒園，但這部分幼兒園政府分擔(dān)比例反而可能最低。這種成本分擔(dān)比例與普惠性幼兒園的初衷不符。

二、健全普惠性民辦幼兒園經(jīng)費(fèi)保障體系的若干建議

2018年11月中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（中發(fā)〔2018〕39號），明確要求各地要從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)核定辦園成本，以提供普惠性服務(wù)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌制定財(cái)政補(bǔ)助和收費(fèi)政策，合理確定分擔(dān)比例。因此，從普惠性幼兒園良好運(yùn)轉(zhuǎn)、健康發(fā)展出發(fā)，需要從以下幾個(gè)方面健全普惠性民辦幼兒園經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

首先，需要明確普惠性民辦幼兒園的性質(zhì)定位，及政府對普惠性民辦幼兒園應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。學(xué)前教育不僅能使個(gè)體和家庭受益，更能使社會受益，具有明顯的正外部性，對社會發(fā)展有著積極的影響。學(xué)前教育包括普惠性學(xué)前教育和選擇性學(xué)前教育。普惠性學(xué)前教育是面向80%的適齡兒童與家庭提供的有基本質(zhì)量保障的學(xué)前教育公共服務(wù)。普惠性民辦幼兒園是學(xué)前教育公共服務(wù)體系的重要組成部分，盡管提供主體不同，但其公益屬性與公辦幼兒園一樣，應(yīng)屬于面向普通大眾提供的基本公共服務(wù)范疇。為社會大眾提供安全優(yōu)質(zhì)的普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)是現(xiàn)代社會政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。應(yīng)基于普惠性民辦幼兒園的性質(zhì)定位來明確政府對普惠性民辦幼兒園的財(cái)政投入責(zé)任，提高財(cái)政投入水平，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的財(cái)政投入制度。

其次，按照國家或地方政府頒發(fā)的幼兒園質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對不同質(zhì)量等級幼兒園進(jìn)行生均培養(yǎng)成本的測算。對普惠性民辦幼兒園培養(yǎng)成本測算應(yīng)按照全成本進(jìn)行測算，可將幼兒園培養(yǎng)成本按照人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、設(shè)施設(shè)備園所場地等固定資產(chǎn)折舊費(fèi)等幾部分來進(jìn)行測算。人員經(jīng)費(fèi)應(yīng)按照同工同酬的原則，參照在編人員待遇進(jìn)行測算，公用經(jīng)費(fèi)按照實(shí)際需要測算，設(shè)施設(shè)備園所場地則按照配備標(biāo)準(zhǔn)、市場價(jià)格及相應(yīng)的使用年限進(jìn)行固定資產(chǎn)折舊費(fèi)測算。按照這樣的方式測算出不同質(zhì)量等級幼兒園的生均培養(yǎng)成本。

第三，根據(jù)各地學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的狀況，明確本地區(qū)保證基本質(zhì)量的普惠性幼兒園標(biāo)準(zhǔn)生均培養(yǎng)成本及標(biāo)準(zhǔn)分擔(dān)比例。各地可根據(jù)本地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的狀況，將某一質(zhì)量等級確定為普惠性民辦幼兒園基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以該質(zhì)量等級的生均培養(yǎng)成本為依據(jù)，明確一個(gè)地區(qū)保障基本質(zhì)量的普惠性幼兒園標(biāo)準(zhǔn)生均培養(yǎng)成本。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)政府財(cái)政水平、群眾的收入水平及生活消費(fèi)水平等，確定對于這一基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，政府與家庭的分擔(dān)比例，明確政府與家庭的分擔(dān)系數(shù)。例如，假設(shè)在基本質(zhì)量水平上，政府與家庭的分擔(dān)比例是7：3，那么政府的分擔(dān)系數(shù)就是0.7，家庭的分擔(dān)系數(shù)就都是0.3。假定達(dá)到基本質(zhì)量的幼兒園培養(yǎng)成本為1.5萬元/生·年，在這一基本質(zhì)量水平上，政府與家庭的分擔(dān)比例為7：3，即政府分擔(dān)比例系數(shù)為0.7，每年的生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)1.05萬元，家庭分擔(dān)比例系數(shù)0.3，每年承擔(dān)費(fèi)用0.45萬元。

第四，基于公平與效率兼顧的原則，對不同質(zhì)量等級幼兒園計(jì)算不同的政府與家庭分擔(dān)比例?；驹瓌t是，政府財(cái)政首先應(yīng)保底基本質(zhì)量等級的幼兒園，越高質(zhì)量等級的幼兒園，提供越優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，那么相應(yīng)家庭分擔(dān)比例要提高，政府分擔(dān)的比例應(yīng)下降。根據(jù)以上原則，可以構(gòu)建一個(gè)家庭分擔(dān)比例系數(shù)計(jì)算公式：F，=F*（C，/C）*R，F(xiàn)，指的是高于基本質(zhì)量的其他等級幼兒園相應(yīng)家庭分擔(dān)比例系數(shù)，F(xiàn)是基本質(zhì)量等級幼兒園家庭分擔(dān)比例系數(shù)，C是基本質(zhì)量等級幼兒園生均培養(yǎng)成本，C，指的是其他質(zhì)量等級幼兒園生均培養(yǎng)成本，R，是等級系數(shù)。其中等級系數(shù)計(jì)算公式為R，=1+Rn*0.1，其中Rn是指基本質(zhì)量等級之上的其他幼兒園質(zhì)量等級，Rn=1、2、3……假設(shè)基本質(zhì)量等級幼兒園標(biāo)準(zhǔn)生均培養(yǎng)成本C是1.5萬元，家庭標(biāo)準(zhǔn)的分擔(dān)比例系數(shù)為0.3，Rn=1時(shí)，生均培養(yǎng)成本C1=2.0萬元，此時(shí)家庭分擔(dān)的比例系數(shù)為F，=0.3*2.0/1.5*（1+1*0.1）=0.44，家庭應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用上升到0.88萬元/生·年，政府分擔(dān)的比例系數(shù)0.56，財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為1.12萬元/生·年。運(yùn)用這一公式，可以計(jì)算出不同質(zhì)量等級幼兒園家庭與政府分擔(dān)的比例系數(shù)，質(zhì)量等級越高，家庭分擔(dān)比例提高，政府分擔(dān)比例下降。達(dá)到一定的質(zhì)量等級后，由于培養(yǎng)成本提高，則不宜納入普惠性民辦幼兒園，而應(yīng)作為滿足個(gè)性化需求的營利性幼兒園，由家庭承擔(dān)全部費(fèi)用。

這樣可以將公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)主要投向保障基本質(zhì)量的普惠性民辦幼兒園，在基本質(zhì)量之上的普惠性民辦園，隨著其培養(yǎng)成本上升，政府分擔(dān)的比例逐步減少，相應(yīng)的補(bǔ)助費(fèi)用也會降低。由于政府與家庭分擔(dān)比例的計(jì)算是建立在全成本測算的基礎(chǔ)上，因此，不管家庭與政府之間的分擔(dān)比例如何變化，都可以保證普惠性民辦幼兒園的正常運(yùn)轉(zhuǎn)并達(dá)到相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)質(zhì)量等級來調(diào)整政府與家庭的分擔(dān)比例，既可以充分調(diào)動家庭對學(xué)前教育投入的積極性，又可以實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的最優(yōu)配置和普惠性幼兒園學(xué)前教育服務(wù)的最佳效益。

第五，明確人力成本支出占辦園成本的比例，提高普惠性民辦幼兒園教師待遇，保障教育質(zhì)量。提高教師隊(duì)伍的素質(zhì)水平是保障學(xué)前教育質(zhì)量的核心，而基本待遇保障是吸引、留住優(yōu)秀師資的關(guān)鍵。而普惠性民辦幼兒園教師工資水平較低是學(xué)前教育行業(yè)內(nèi)長期存在的問題。因此，在制定普惠性民辦幼兒園經(jīng)費(fèi)保障政策時(shí)，還需要充分考慮到教師待遇保障的問題，參照公辦幼兒園教師工資待遇，或根據(jù)當(dāng)?shù)卦趰徛毠さ钠骄杖胨?，以保障和提升普惠性民辦幼兒園保教質(zhì)量為目標(biāo)，制定普惠性民辦幼兒園教師最低工資指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，測算人力成本支出需求，以此為依據(jù)，明確人力成本支出占辦園成本的比例，切實(shí)為逐步提高普惠性民辦幼兒園教師待遇提供政策保障。

【基金項(xiàng)目】本文系海南省教育廳高?？蒲姓n題“普惠性民辦幼兒園發(fā)展的政策保障體系研究”（項(xiàng)目編號：Hnky2019ZD-11）的階段性成果。