地方政府投資工程項(xiàng)目管理模式研究

陳玉東

【摘要】地方政府的投資項(xiàng)目對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響，是地方政府規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、有效引導(dǎo)和帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，與國(guó)家生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)息息相關(guān)，也因此引起各領(lǐng)域?qū)W者對(duì)地方政府投資目標(biāo)的關(guān)注。本文結(jié)合地方政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)和長(zhǎng)島縣第二期海岸整治工程實(shí)施實(shí)例，提出了地方政府投資項(xiàng)目管理措施建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府；投資項(xiàng)目；管理模式

地方政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)

第一，投資資金占地方政府財(cái)政支出的比重較大、投資周期很長(zhǎng)。根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展速度，地方政府的投資比例也不盡相同。地方政府通過投資交通、能源、農(nóng)業(yè)和供水等公共設(shè)施，可以改善人民的生活條件，建設(shè)好基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

第二，許多地方政府的投資項(xiàng)目都是非商業(yè)性的，對(duì)社會(huì)民生發(fā)展有重大影響。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，投資者傾向于最大限度地提高收益，但涉及公共利益的基礎(chǔ)設(shè)施普遍缺乏盈利能力，必須通過地方政府部門實(shí)施。

地方政府投資項(xiàng)目管理模式案例分析

投資項(xiàng)目概況

長(zhǎng)島縣岸攤整治修復(fù)項(xiàng)目（二期）經(jīng)煙臺(tái)市海洋與漁業(yè)局《關(guān)于長(zhǎng)島縣岸灘整治修復(fù)項(xiàng)目（二期）可行性研究報(bào)告的批復(fù)》（煙海漁函〔2017〕94號(hào)）批準(zhǔn)實(shí)施建設(shè)。初步設(shè)計(jì)經(jīng)煙臺(tái)市海洋與漁業(yè)局《關(guān)于長(zhǎng)島縣岸灘整治修復(fù)項(xiàng)目（二期）初步設(shè)計(jì)的批復(fù)》（煙海漁函〔2017〕113號(hào)）批復(fù)。項(xiàng)目投資估算2106.43萬元，其中工程費(fèi)用1839.88萬元，其他費(fèi)用205.2萬元，預(yù)備費(fèi)61.35萬元。省級(jí)海域使用金1342萬元，地方投資764.43萬元。對(duì)長(zhǎng)島縣北長(zhǎng)山島、砣磯島和小黑山島等三座島嶼進(jìn)行岸灘整治修復(fù)。整治修復(fù)岸線總長(zhǎng)約1728.49米，包括清理垃圾約13000立方，新建護(hù)岸約1728.49米。

投資項(xiàng)目建設(shè)階段

該項(xiàng)目于2018年4月25日開工建設(shè)，2018年12月5日全部建設(shè)完成。實(shí)際完成岸線整治1765.6米，岸灘清理13041.3立方米，新建護(hù)岸1765.6米，符合項(xiàng)目審批要求。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的長(zhǎng)島縣海洋漁業(yè)局成立了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人小組，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過程進(jìn)行監(jiān)督管理。根據(jù)《山東省海域使用金支出項(xiàng)目管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)行公開招標(biāo)，并簽訂了施工和監(jiān)理合同。在監(jiān)察工程項(xiàng)目申請(qǐng)的提交和施工過程中，嚴(yán)格按照長(zhǎng)島縣工程項(xiàng)目撥款管理辦法，執(zhí)行工程匯報(bào)和進(jìn)度報(bào)告制度，并嚴(yán)格執(zhí)行長(zhǎng)島海域海洋漁業(yè)項(xiàng)目建設(shè)管理規(guī)范體系。在施工過程中，監(jiān)理部門成立了項(xiàng)目控制部門，按照工作標(biāo)準(zhǔn)要求，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

投資項(xiàng)目驗(yàn)收階段

按照項(xiàng)目融資安排，嚴(yán)格使用和控制資金，依照工程進(jìn)度和合同安排及時(shí)支付項(xiàng)目資金，付款時(shí)間表與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度相吻合，避免延誤、挪用。對(duì)項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行定期計(jì)劃?rùn)z查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決資金使用和項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題，上報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況和資金使用情況基本數(shù)據(jù)，并對(duì)目標(biāo)賬戶進(jìn)行管理；記錄保存完整，以確保記錄的安全。工程完成后，監(jiān)察處會(huì)對(duì)各部分進(jìn)行工程質(zhì)素評(píng)估。各參與建筑、設(shè)計(jì)、監(jiān)督、施工單位在工程竣工驗(yàn)收結(jié)果報(bào)告中，對(duì)工程質(zhì)量提出意見。該項(xiàng)目是公眾工程，主要目的是保護(hù)海岸，提供一個(gè)安全優(yōu)美的海洋旅游環(huán)境。該項(xiàng)目實(shí)施后，沿海自然景觀和生態(tài)環(huán)境得到有效改善，海灘、海洋生物及其自然棲息地得到保護(hù)?？稍O(shè)立選定的海岸生態(tài)旅游區(qū)，為島上居民提供優(yōu)質(zhì)的娛樂場(chǎng)所。合理利用沿海地區(qū)的自然和人文優(yōu)勢(shì)，有利于業(yè)余漁業(yè)、生態(tài)漁業(yè)和旅游業(yè)的快速健康發(fā)展，也有利于保持海灘自然景觀與生態(tài)環(huán)境的平衡。

完善地方政府投資項(xiàng)目管理的建議

健全基層地方政府投資項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制

規(guī)范地方政府的管理過程。一是根據(jù)國(guó)家工程建設(shè)的法律法規(guī)和地方治理方式，制定實(shí)現(xiàn)工程目標(biāo)的獎(jiǎng)懲辦法，建立評(píng)價(jià)機(jī)制，完善管理制度。二是通過決策、執(zhí)行和劃分監(jiān)督職能，建立項(xiàng)目業(yè)主、建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位的監(jiān)督制約機(jī)制，履行各自的建設(shè)單位監(jiān)督職責(zé)。三是加強(qiáng)合同管理，業(yè)主、施工單位和經(jīng)營(yíng)單位通過簽訂合同，明確各方的權(quán)利、義務(wù)和利益，發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)依據(jù)合同作相應(yīng)處理。

發(fā)揮地方政府部門的監(jiān)督職能。項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督是規(guī)范項(xiàng)目管理的重要途徑，地方政府部門的專門審計(jì)機(jī)關(guān)，要對(duì)地方政府投資項(xiàng)目的審計(jì)工作實(shí)行全程監(jiān)督。目前，地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)事后審計(jì)，地方主要政府部門是投資項(xiàng)目的建設(shè)者，施工過程復(fù)雜，后續(xù)審計(jì)中獲得的信息和數(shù)據(jù)誤差較大，難以有效開展審計(jì)工作。根據(jù)國(guó)家審計(jì)立法和條例，審計(jì)機(jī)關(guān)必須根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定業(yè)務(wù)性的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)方案。

充分依靠專業(yè)人士和社會(huì)中介組織

成功的項(xiàng)目管理需要依靠專業(yè)的項(xiàng)目經(jīng)理。專業(yè)的項(xiàng)目管理需要專業(yè)人員，如設(shè)計(jì)人員、造價(jià)工程師、建筑師、安全工程師等，以及可行性研究、設(shè)計(jì)院、工程建設(shè)公司、監(jiān)理機(jī)構(gòu)等專業(yè)機(jī)構(gòu)，可以委托相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理公司等中介機(jī)構(gòu)專門管理地方政府的投資項(xiàng)目。

大力推行項(xiàng)目管理代建制，規(guī)范代建市場(chǎng)

1.制定和完善代建相關(guān)法律法規(guī)，明確代建單位的法律地位

依據(jù)法律法規(guī)，明確代建單位權(quán)利、義務(wù)等。目前代理建設(shè)市場(chǎng)由于施工主體的權(quán)利義務(wù)不明確，代理行業(yè)往往處于弱勢(shì)，難以激發(fā)代理建設(shè)單位的積極性，代理建設(shè)的利益風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱，不利于代理建設(shè)市場(chǎng)的發(fā)展。以法律形式明確施工參與人的職責(zé)和利益，是施工代理活動(dòng)的基礎(chǔ)和基本保障。在研究和總結(jié)外地發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可以總結(jié)成功的方法和經(jīng)驗(yàn)，開展替代結(jié)構(gòu)的試驗(yàn)性活動(dòng)，并提出建立其運(yùn)作框架的試驗(yàn)性方法。

2.地方政府投資工程項(xiàng)目管理實(shí)行代建制

一方面，建立新的地方政府投資項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)，是項(xiàng)目管理的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新，是項(xiàng)目管理的趨勢(shì)，發(fā)展?jié)摿涂臻g巨大。另一方面，要充分激發(fā)地方國(guó)有企業(yè)參與市場(chǎng)建設(shè)的動(dòng)力，改變以城市區(qū)塊壟斷地位為特征的局面。以城市投資集團(tuán)旗下現(xiàn)有建設(shè)機(jī)構(gòu)分拆，鼓勵(lì)代理建設(shè)市場(chǎng)主體公平公正公開參與，鼓勵(lì)建設(shè)投資和其他經(jīng)驗(yàn)豐富的國(guó)有企業(yè)參與市場(chǎng)代理建設(shè)，形成建筑企業(yè)國(guó)有代理競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)。

此外，還要完善代理建筑行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行代理建筑資質(zhì)審定程序，確保代理建筑部門具備專業(yè)能力和良好的社會(huì)信用。從財(cái)務(wù)資金管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、安全管理、質(zhì)量管理、工作日管理、環(huán)境保護(hù)和項(xiàng)目實(shí)施預(yù)期利潤(rùn)等各個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，形成完整的項(xiàng)目管理文件，完善和指導(dǎo)代理建設(shè)市場(chǎng)發(fā)展，積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。

結(jié)語

地方政府投資工程項(xiàng)目管理模式眾多、涉及面廣，其特點(diǎn)是管理的復(fù)雜性。由于工程項(xiàng)目管理具有多樣性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，研究工程項(xiàng)目管理模式難度大，需要不斷改進(jìn)和完善。筆者結(jié)合實(shí)際，對(duì)此提出了自己的建議，希望對(duì)行業(yè)同仁有所幫助。

（作者單位：長(zhǎng)島海洋生態(tài)文明綜合試驗(yàn)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)保障中心）

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)編：梁晉）