招標(biāo)采購如何判定影響公平公正的違法行為

彭淑榮

案例介紹

2022年1月5日，某高等院校多媒體教室及標(biāo)準(zhǔn)化考場設(shè)備采購及安裝公開招標(biāo)采購公告（非政府采購）在S省政府采購網(wǎng)發(fā)布。該項(xiàng)目采購組織類型為自行采購委托代理（非政府采購），招標(biāo)方式為公開招標(biāo)，項(xiàng)目預(yù)算金額為2980萬元。2022年1月27日項(xiàng)目定標(biāo)，中標(biāo)金額為2775萬元。2022年2月7日，S省政府采購網(wǎng)發(fā)布項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果公告。2月15日，發(fā)布廢標(biāo)公告，稱經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定本次招標(biāo)無效，作廢標(biāo)處理，將重新組織招標(biāo)。

廢標(biāo)公告發(fā)出后，中標(biāo)人A公司致電代理機(jī)構(gòu)詢問廢標(biāo)原因，得到回復(fù)稱：因?yàn)橛衅渌?yīng)商提出異議稱評(píng)審期間有供應(yīng)商（包括中標(biāo)人在內(nèi)）在樣品間有拍照行為，評(píng)審專家在復(fù)議協(xié)助異議答復(fù)時(shí)，作出了整個(gè)招投標(biāo)行為無效的結(jié)論，理由是這種拍照行為有違公平公正，依據(jù)是《S省政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法》第二十四條“通過復(fù)核發(fā)現(xiàn)原評(píng)審過程或評(píng)審結(jié)果存在程序違規(guī)、審查失誤、評(píng)分不當(dāng)、統(tǒng)計(jì)錯(cuò)誤或其他差錯(cuò)的，應(yīng)該予以糾正”。中標(biāo)人認(rèn)為，上述情形不應(yīng)造成廢標(biāo)的后果，遂向采購人提出異議。

采購人作出異議答復(fù)函，稱評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)樣品進(jìn)行評(píng)分前出現(xiàn)人員走動(dòng)情況，經(jīng)初步核實(shí)是部分投標(biāo)單位的授權(quán)代表。經(jīng)評(píng)審委員會(huì)復(fù)議后，由于非工作人員或?qū)＜疫M(jìn)入敏感區(qū)域，統(tǒng)一認(rèn)定此行為影響本項(xiàng)目采購過程的公正性，評(píng)標(biāo)委員會(huì)在結(jié)合招標(biāo)文件“樣品需在指定投標(biāo)現(xiàn)場安裝調(diào)試完成，開標(biāo)前半小時(shí)內(nèi)完成安裝調(diào)試并離場”的規(guī)定下，作出了建議采購人重新組織招標(biāo)的結(jié)論。整個(gè)招標(biāo)流程中未有投標(biāo)單位對(duì)開標(biāo)現(xiàn)場情況提出疑問。

2月27日，中標(biāo)人不滿采購人異議回復(fù)，向S市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室（以下簡稱“國資辦”）提起投訴。3月22日，中標(biāo)人提起了民事訴訟。3月23日，采購人在S省政府采購網(wǎng)發(fā)布該項(xiàng)目重新招標(biāo)公告。3月24日，中標(biāo)人收到落款日期為3月22日的國資辦投訴回復(fù)。該回復(fù)稱，根據(jù)開標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)控視頻顯示，開標(biāo)前，有部分投標(biāo)人代表未遵守招標(biāo)文件規(guī)定，在開標(biāo)前半小時(shí)內(nèi)仍在樣品區(qū)域逗留，并有拍照及觸碰樣品行為，經(jīng)專家復(fù)評(píng)認(rèn)為開標(biāo)過程中出現(xiàn)了影響采購公正的違法、違規(guī)的行為，應(yīng)予廢標(biāo)。鑒于開標(biāo)過程中樣品信息已曝露，僅重新評(píng)標(biāo)有違公平、公正原則。綜合以上理由，國資辦認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)。

案例分析

關(guān)于該項(xiàng)目的法律適用

中標(biāo)人異議函和投訴函中列舉了數(shù)項(xiàng)法律，試圖作為異議的法律依據(jù)，包括《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令）和《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（國家發(fā)展改革委等七部委第27號(hào)令）等，但這屬于典型的法律適用混淆。

采購人認(rèn)為，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條以及《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國家發(fā)展改革委第16號(hào)令），本次設(shè)備采購并不屬于“依法必須進(jìn)行招標(biāo)”的項(xiàng)目范疇，所以不適用《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，相關(guān)條例與規(guī)范僅屬于參考范疇。另外，由于本次招標(biāo)既不屬于政府采購，也不屬于工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)，投訴方列舉的《政府采購貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》和《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》亦不適用，相關(guān)條例與規(guī)范僅屬于參考范疇。

《中國招標(biāo)》雜志社社長張松偉接受采訪時(shí)認(rèn)為，該項(xiàng)目不屬于“依法必須進(jìn)行招標(biāo)”的項(xiàng)目范疇，但是，不屬于“依法必須進(jìn)行招標(biāo)”的項(xiàng)目范疇并不代表不適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法。”所以，本項(xiàng)目適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，只是不強(qiáng)制適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例中“國有資金占控股或主導(dǎo)地位的依法必須招標(biāo)項(xiàng)目”“依法必須招標(biāo)項(xiàng)目”的相關(guān)條款而已。

張松偉介紹說，在招標(biāo)采購活動(dòng)中，法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，即使采購文件沒有寫入，采購人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家、供應(yīng)商在開展采購活動(dòng)時(shí)同樣要遵守。而部門規(guī)章、規(guī)范性文件中的很多規(guī)定只有寫入采購文件，才能對(duì)采購人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家、供應(yīng)商產(chǎn)生具有法律效力的強(qiáng)制約束力?！禨省政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法》第二十四條的相關(guān)規(guī)定并未寫入本項(xiàng)目招標(biāo)文件，因此并非此處理本項(xiàng)目質(zhì)疑的法律依據(jù)。

經(jīng)查閱，該項(xiàng)目招標(biāo)文件有關(guān)廢標(biāo)情形的表述為：

（九）廢標(biāo)的情形

在招標(biāo)采購中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)予廢標(biāo)：

（1）符合專業(yè)條件的投標(biāo)人或者對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的投標(biāo)人不足三家的；

（2）出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；

（3）投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均超過了采購預(yù)算或最高限價(jià)，采購人不能支付的；

（4）因重大變故，采購任務(wù)取消的。

關(guān)于樣品調(diào)試，招標(biāo)文件中提到，“注：樣品需在指定投標(biāo)現(xiàn)場安裝調(diào)試完成，開標(biāo)前半小時(shí)內(nèi)完成安裝調(diào)試并離場”。但是，招標(biāo)文件中并沒有明確規(guī)定不能攜帶手機(jī)進(jìn)入樣品間，沒有規(guī)定不得在樣品間拍照，也沒有規(guī)定出現(xiàn)拍攝樣品的行為即廢標(biāo)。

開評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)是否出現(xiàn)了違法違規(guī)行為

據(jù)了解，開標(biāo)當(dāng)天，各投標(biāo)人和代理機(jī)構(gòu)工作人員先把各自的樣品送入了樣品室，此后各投標(biāo)人并未離開。中標(biāo)人稱，開標(biāo)前30分鐘樣品區(qū)的確仍有人沒離場，但這是招標(biāo)代理公司讓大家可以待在樣品間的，有視頻監(jiān)控為證。在此期間，有投標(biāo)人拍攝了樣品。在專家查看樣品前，各投標(biāo)人離開了樣品室。開標(biāo)結(jié)束后，各投標(biāo)人又回到了樣品室，再次互相查看了樣品并進(jìn)行了拍照，而此時(shí)評(píng)標(biāo)室里所有人員（包括采購人代表、評(píng)標(biāo)專家、代理機(jī)構(gòu)工作人員）的手機(jī)都已上交。

采購人的異議答復(fù)及國資辦的投訴回復(fù)稱，投標(biāo)人違反了招標(biāo)文件中“樣品需在指定投標(biāo)現(xiàn)場安裝調(diào)試完成，開標(biāo)前半小時(shí)內(nèi)完成安裝調(diào)試并離場”。

張松偉分析，“開標(biāo)前半小時(shí)內(nèi)”該如何理解？若項(xiàng)目下午三點(diǎn)開標(biāo)，那么當(dāng)天下午兩點(diǎn)半至兩點(diǎn)五十九分五十九秒，都應(yīng)算作“開標(biāo)前半小時(shí)內(nèi)”，此期間內(nèi)需要進(jìn)行樣品調(diào)試，投標(biāo)人留在樣品室有何不可？只要投標(biāo)人在開標(biāo)前一分鐘哪怕前一秒離開樣品室，就都屬于在“開標(biāo)前半小時(shí)內(nèi)完成安裝調(diào)試并離場”。故采購人的異議答復(fù)及國資辦的投訴回復(fù)并不能令人信服。結(jié)合已知情形與相關(guān)法律法規(guī)，目前并無直接證據(jù)可證明此案件中投標(biāo)人出現(xiàn)了違法違規(guī)情形。

假定拍照行為違規(guī)，則一定會(huì)影響采購的公平公正嗎

張松偉認(rèn)為，如果招標(biāo)過程中確實(shí)出現(xiàn)了違法違規(guī)行為，則要進(jìn)一步判斷該違法違規(guī)行為是否與評(píng)審的公平公正直接相關(guān)。他舉例說明，投標(biāo)人A與B參與同一個(gè)項(xiàng)目的評(píng)審，評(píng)審中有一個(gè)5分的加分項(xiàng)。A提供了加分材料，但評(píng)審專家因失誤沒看見加分材料，沒給A加分。結(jié)果B排名第一，得分95分；A排名第二，得分88分。A不服評(píng)審結(jié)果，要求重新評(píng)審，把自己應(yīng)得的5分加上。重新評(píng)審后，A得分93分，B得分95分，評(píng)審排名未發(fā)生改變，則此種情形不屬于影響了評(píng)審公平公正。但是重新評(píng)審后，若B最后得分95分，A得分96分，最終排名發(fā)生了變化，那么此時(shí)，評(píng)審專家漏加分的行為才能定性為“影響評(píng)審公平公正”。

同理，本案中拍攝樣品的情形也要進(jìn)行具體分析。目前可了解的信息有限，張松偉基于現(xiàn)有材料，對(duì)現(xiàn)場可能出現(xiàn)的情況進(jìn)行逐一分析。

現(xiàn)場可能出現(xiàn)的幾種情形：

情形一：只有個(gè)別投標(biāo)人拍攝了樣品，但只拍攝了自家樣品。

情形二：只有個(gè)別投標(biāo)人拍攝了樣品，拍攝了自家和別家樣品。

情形三：所有投標(biāo)人都拍攝了樣品，但都只拍攝了自家樣品。

情形四：所有投標(biāo)人都拍攝了樣品，且互相拍攝了樣品。

投標(biāo)人拍攝樣品后，可能有三種處理方式：

方式一：僅個(gè)人留存，或是作為日后發(fā)生糾紛時(shí)的證據(jù)保存。

方式二：發(fā)送給評(píng)審專家表明身份以串通投標(biāo)。

方式三：盜取他人樣品信息用于商業(yè)途徑。

以上四種情形、三種處理方式，只有將樣品照片“發(fā)送給評(píng)審專家表明身份以串通投標(biāo)”時(shí)，才有可能影響評(píng)審公平公正。然而根據(jù)已知事實(shí)，并無相關(guān)證據(jù)證明投標(biāo)人將樣品照片發(fā)送給了評(píng)審專家，此推測不能成立?！氨I取他人樣品信息用于商業(yè)途徑”，屬于民事糾紛，與此案招標(biāo)程序無關(guān)，也排除了影響評(píng)審公平公正的可能。若是“僅個(gè)人留存，或是作為日后發(fā)生糾紛時(shí)的證據(jù)保存”，則更不可能影響評(píng)審公平公正，甚至當(dāng)出現(xiàn)評(píng)審不公正情形時(shí)，還可作為維護(hù)評(píng)審公平公正的證據(jù)。無論何種情形，該項(xiàng)目都不符合廢標(biāo)的條件。

綜上，張松偉認(rèn)為，就目前的已知情形和推論來看，只要沒有證據(jù)證明投標(biāo)人與評(píng)審專家相互串通，原則上該項(xiàng)目不應(yīng)被廢標(biāo)。他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，造成此次案件爭議的主要原因在于招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織不力。此外，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十四條規(guī)定“投標(biāo)人對(duì)開標(biāo)有異議的，應(yīng)當(dāng)在開標(biāo)現(xiàn)場提出，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出答復(fù)，并制作記錄。”而異議回復(fù)函中也明確回應(yīng)“整個(gè)招標(biāo)流程中也未有投標(biāo)單位對(duì)開標(biāo)現(xiàn)場情況提出疑問”。若是其他投標(biāo)人對(duì)開標(biāo)時(shí)其他投標(biāo)人的拍照行為存在異議，應(yīng)當(dāng)在開標(biāo)現(xiàn)場提出，過后提出異議則不應(yīng)被受理。

此案件招標(biāo)過程中，，還存在諸多不規(guī)范之處，如將項(xiàng)目公告發(fā)布于S省政府采購網(wǎng)、將政府采購法規(guī)中的“廢標(biāo)”與招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)中的“否決投標(biāo)”混為一談、法律法規(guī)適用混淆等。由于缺乏明確規(guī)定，非依法必招項(xiàng)目如何適用《招標(biāo)投標(biāo)法》時(shí)常令一線招標(biāo)采購人員感到困惑，張松偉建議，可吸收借鑒招標(biāo)投標(biāo)、政府采購部門規(guī)章、規(guī)范性文件中經(jīng)過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、切實(shí)可行的規(guī)定，將其寫入招標(biāo)文件，賦予其法律效力，以定紛止?fàn)帯?/p>

關(guān)于樣品評(píng)審管理，有關(guān)專家還建議，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格現(xiàn)場管理，在空間上盡可能保證樣品之間的物理隔離，以及樣品室與開標(biāo)室的物理隔離。例如學(xué)校采購的家具樣品，可以找空置的宿舍樓，一個(gè)房間放一組樣品。在時(shí)間上則應(yīng)保證開評(píng)標(biāo)的間隔，盡可能避免評(píng)標(biāo)專家和投標(biāo)人代表同時(shí)出現(xiàn)在擺放樣品的空間。

（責(zé)編：戎素梅）