房屋和市政項(xiàng)目工程總承包實(shí)踐中的典型問題

儲成榮 張海斌 金艷

工程總承包，是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程設(shè)計(jì)、采購、施工或者設(shè)計(jì)、施工等階段實(shí)行總承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式。總體上看，實(shí)行工程總承包有利于有效控制成本和工期、促進(jìn)項(xiàng)目參與方的融合與創(chuàng)新，不過，對建設(shè)單位和工程總承包單位管理水平要求比較高。從江蘇省海安市的實(shí)踐來看，個(gè)別工程總承包項(xiàng)目因建設(shè)單位前期調(diào)研不夠充分、技術(shù)方案不夠明確、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制不夠合理等原因?qū)е鹿こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目在具體實(shí)施過程中存在爭議，影響了項(xiàng)目的推進(jìn)。本文根據(jù)海安市的具體項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，分析了工程總承包中的典型問題，并提出了解決策略。

基本情況

2019年以來，海安市共有18個(gè)大型及以上房建和市政項(xiàng)目采用了工程總承包（EPC）模式進(jìn)行發(fā)包。18個(gè)工程總承包項(xiàng)目合計(jì)最高限價(jià)為551836.89萬元，合計(jì)中標(biāo)價(jià)為469910.15萬元，整體下浮率為14.85%。

按照資金性質(zhì)劃分：財(cái)政性資金項(xiàng)目共11宗，占61%；國有企業(yè)資金項(xiàng)目共7宗，占39%。

按房建和市政類別劃分：房建類項(xiàng)目共16宗，占89%；市政類項(xiàng)目共2宗，占11%。

按發(fā)包階段劃分：可研階段共10宗，占總數(shù)56%；初步設(shè)計(jì)階段共8宗，占總數(shù)44%。

按工程總承包單位資質(zhì)劃分：特級資質(zhì)實(shí)施的共13個(gè)，占72%；一級資質(zhì)3個(gè)，占17%；三級資質(zhì)1個(gè)，占5.5%；設(shè)計(jì)資質(zhì)1個(gè)，占總數(shù)5.5%。

按工程總承包單位所在區(qū)域劃分：本地企業(yè)中標(biāo)13個(gè)，外地企業(yè)中標(biāo)5個(gè)，本地企業(yè)中標(biāo)率72.22%。

實(shí)踐中存在的問題

采用工程總承包能夠有效壓縮發(fā)包環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)和施工同步配合、深度融合，降低協(xié)調(diào)矛盾、工期成本可控。但工程總承包在我國起步較晚、發(fā)展較快，與之相應(yīng)的配套實(shí)施細(xì)則和措施未跟進(jìn)，處于“摸著石頭過河”階段，建設(shè)單位、承包單位在自身能力和水平上與推行工程總承包模式發(fā)包的要求相比還有一定的欠缺。具體如下：

市場方面

工程總承包單位要求同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體。我國建筑市場龐大，各個(gè)環(huán)節(jié)都有著其特殊性，專業(yè)分工全面化與細(xì)致化。與此同時(shí)，存在條塊分割較為嚴(yán)重的問題，設(shè)計(jì)、施工各成體系，彼此之間關(guān)聯(lián)性不大，導(dǎo)致工程總承包管理市場培育度不足。

建設(shè)單位方面

一是前期準(zhǔn)備不夠充分?！斗课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《總承包管理辦法》）第六條明確規(guī)定，建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目，適宜采用工程總承包方式。但在實(shí)際工作中，個(gè)別建設(shè)單位因前期調(diào)研和需求論證工作不充分、不到位，未能充分考慮項(xiàng)目自身的情況及項(xiàng)目建設(shè)的客觀情況，特別是在土地政策處理、項(xiàng)目周邊環(huán)境、項(xiàng)目周邊基礎(chǔ)設(shè)施情況、項(xiàng)目方案充分論證、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)等方面做得不夠細(xì)致，出現(xiàn)需求漏項(xiàng)、建設(shè)內(nèi)容缺失，初設(shè)深度不夠而導(dǎo)致后續(xù)變更情況較多，成為后期合同履行過程中產(chǎn)生爭議的主要原因。

二是項(xiàng)目管理拘泥于傳統(tǒng)。采用工程總承包組織實(shí)施方式，對建設(shè)方來說，重點(diǎn)在選擇報(bào)價(jià)合理、優(yōu)質(zhì)高效的工程總承包單位，并在竣工后進(jìn)行全面驗(yàn)收，常稱為交鑰匙工程。工程總承包模式下，建設(shè)單位的管理職責(zé)相對減少，但實(shí)際實(shí)施過程中，個(gè)別建設(shè)單位對于工程總承包企業(yè)信任度不足，對專業(yè)分包、材料采購等干預(yù)較多，造成工程總承包企業(yè)自主性不夠，對供應(yīng)商和分包的管理難度增大、實(shí)施成本增加、實(shí)施困難增多。

三是合同風(fēng)險(xiǎn)條款把握不到位。目前，海安市工程總承包項(xiàng)目絕大多數(shù)采用總價(jià)合同報(bào)價(jià)，一定程度通過競爭方式將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給工程總承包單位。但實(shí)際施工中，部分項(xiàng)目因施工條件復(fù)雜、周期長以及外圍不可控的或不可預(yù)見的情況，使得建設(shè)單位與總承包單位之間產(chǎn)生糾紛。

承包單位方面

工程總承包是一項(xiàng)復(fù)合型、系統(tǒng)性項(xiàng)目，一個(gè)合格的工程總承包企業(yè)，不僅要有完善的內(nèi)部制度、架構(gòu)作為支撐，還要大量具備法務(wù)、商務(wù)、設(shè)計(jì)管理、施工管理等能力的復(fù)合型人才，才能做好工程總承包項(xiàng)目。部分工程總承包企業(yè)在設(shè)計(jì)、施工、采購各環(huán)節(jié)及管理方面尚未形成相對成熟的機(jī)制，缺少專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)，造成管理能力不精不強(qiáng)，工程總承包項(xiàng)目盈利績效被攤薄，實(shí)施效果差強(qiáng)人意。

完善工程總承包的建議

建筑行業(yè)主管部門要加強(qiáng)工程總承包企業(yè)的培育，提升工程總承包企業(yè)市場競爭力

海安市被譽(yù)為“建筑之鄉(xiāng)”，建筑業(yè)是海安市經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，全市共有建筑業(yè)企業(yè)569家，其中特級企業(yè)3家，一級企業(yè)26家，2家企業(yè)名列《江蘇省工程總承包示范單位名單》。建筑行業(yè)主管部門要積極支持有實(shí)力的建筑企業(yè)進(jìn)入工程總承包市場，鼓勵(lì)其與綜合實(shí)力較強(qiáng)的設(shè)計(jì)單位聯(lián)合、做大做強(qiáng)。

建設(shè)單位要把握項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際需求，合理采用工程總承包組織實(shí)施方式

一是加強(qiáng)建設(shè)內(nèi)容和項(xiàng)目需求的前期調(diào)研論證工作。在項(xiàng)目前期，建設(shè)單位要加強(qiáng)對項(xiàng)目水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地形等基本情況進(jìn)行勘察，對建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，功能要求內(nèi)容進(jìn)行全面、深入的研究。建設(shè)單位可通過招標(biāo)等方式委托專業(yè)設(shè)計(jì)公司進(jìn)行設(shè)計(jì)，必要時(shí)可邀請專家對需求進(jìn)行論證，進(jìn)一步明確項(xiàng)目需求，提升初步設(shè)計(jì)深度，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購、施工等各階段工作的深度融合。同時(shí)，以量化形式對項(xiàng)目的內(nèi)容、范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能、質(zhì)量、安全、節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、工期、驗(yàn)收等作出要求，清晰、明確地描述項(xiàng)目需求，避免出現(xiàn)因項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足影響建設(shè)項(xiàng)目效益發(fā)揮的現(xiàn)象。

二是留足工程總承包項(xiàng)目實(shí)施的準(zhǔn)備時(shí)間?！犊偝邪芾磙k法》第七條規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案程序”。建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目基本程序，及時(shí)申請辦理項(xiàng)目環(huán)評、規(guī)劃、土地等有關(guān)前期手續(xù)的審批。建筑工程施工許可證是建筑施工單位符合各種施工條件、允許開工的批準(zhǔn)文件，是建設(shè)單位進(jìn)行工程施工的法律憑證。當(dāng)各種施工條件完備時(shí)，建設(shè)單位及時(shí)依法辦理施工許可證手等審批手續(xù)，領(lǐng)取施工許可證，保障項(xiàng)目正常有序推進(jìn)。

三是明確工程總承包項(xiàng)目發(fā)包前置條件。項(xiàng)目通常在可行性研究、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)完成三個(gè)階段進(jìn)行工程總承包模式發(fā)包。在初步設(shè)計(jì)階段，主要設(shè)備或材料要求已經(jīng)清晰，招標(biāo)控制價(jià)的準(zhǔn)確度較高。建議國有資金投資建設(shè)項(xiàng)目采用工程總承包方式發(fā)包，發(fā)包條件參照政府投資工程項(xiàng)目的，須在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行，能更好地控制材料、設(shè)備及做法，從而達(dá)到控制質(zhì)量及滿足業(yè)務(wù)需求的目的。

四是建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制?！督ㄔO(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2013）規(guī)定：承包人采購材料和工程設(shè)備的，應(yīng)在合同中約定主要材料、工程設(shè)備價(jià)格變化的范圍或幅度；當(dāng)沒有約定，且材料、工程設(shè)備單價(jià)變化超過5%時(shí)，超過部分的價(jià)格應(yīng)按照本規(guī)范附錄A的方法計(jì)算調(diào)整材料、工程設(shè)備費(fèi)。像這些因價(jià)格波動、國家政策調(diào)整、建設(shè)單位原因?qū)е鹿て谘娱L和費(fèi)用增加的，屬于建設(shè)單位應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)單位不可將自己的風(fēng)險(xiǎn)推脫給工程總承包單位，同時(shí)工程總承包單位也不可將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁于建設(shè)單位。建議建設(shè)單位對合同風(fēng)險(xiǎn)條款給予高度重視，約定價(jià)款調(diào)整機(jī)制等風(fēng)險(xiǎn)控制條款，不能簡單一刀切籠統(tǒng)采用固定總價(jià)合同。既要考慮財(cái)政資金增值保值，也要考慮社會影響，因時(shí)因勢、綜合考慮，選擇合同計(jì)價(jià)方式和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

五是賦予工程總承包單位法定自主權(quán)?！犊偝邪芾磙k法》第二十一條規(guī)定：工程總承包單位可以采用直接發(fā)包的方式進(jìn)行分包。但在實(shí)踐中，建設(shè)單位對工程總承包商可以采用直接發(fā)包的方式進(jìn)行分包的專業(yè)工程、材料采購，業(yè)主單位仍然提出招標(biāo)要求，從而影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。建設(shè)單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中，除了以暫估價(jià)形式明確屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)以外，其他內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由工程總承包單位自主決定專業(yè)分包方式，從而有效減少招標(biāo)層級，確保工程順利實(shí)施。

建筑企業(yè)須著力提升與工程總承包組織實(shí)施方式相適應(yīng)的業(yè)務(wù)技術(shù)和綜合管理能力

針對工程總承包項(xiàng)目特點(diǎn)，工程總承包企業(yè)要立足工程總承包項(xiàng)目組織實(shí)施人員素質(zhì)能力、專業(yè)技能需要，建立滿足總包業(yè)務(wù)發(fā)展需要的管理體系框架，培養(yǎng)熟悉管理模式與核心業(yè)務(wù)過程、具備扎實(shí)項(xiàng)目管理專業(yè)知識的復(fù)合型人才，緊跟前沿?zé)狳c(diǎn)趨勢，組織項(xiàng)目同步建設(shè)，聚焦核心業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，深化關(guān)鍵要素管控。提升工程總承包項(xiàng)目管理者的資源整合能力和核心管理能力，掌握新形勢下企業(yè)提質(zhì)增效的新方法，培養(yǎng)合格的工程總承包項(xiàng)目管理從業(yè)者。

結(jié)語

推行工程總承包是建筑市場改革的方向，從江蘇省內(nèi)其他縣市的實(shí)踐情況看，實(shí)施工程總承包可以提高工程項(xiàng)目建設(shè)管理水平，有效控制建設(shè)投資、加快建設(shè)進(jìn)度，提高工程質(zhì)量和效益。隨著改革不斷深入、制度不斷完善、法律意識不斷增強(qiáng)、項(xiàng)目監(jiān)管的日益規(guī)范以及建設(shè)方和承包企業(yè)能力建設(shè)等工作的加強(qiáng)，工程總承包市場將邁入成熟健康的發(fā)展軌道。

（作者單位：海安市行政審批局）

（責(zé)編：梁晉）