框架協(xié)議采購與公開招標(biāo)有何異同

王再維

為了規(guī)范多頻次、小額度采購活動，提高政府采購項目的績效，財政部頒布了《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱“財政部110號令”），并于2022年3月1日起實施?？傮w來看，財政部110號令較好回應(yīng)了各方采購當(dāng)事人關(guān)注的問題，充分體現(xiàn)了制度初衷：提高政府采購項目的績效，增強(qiáng)采購的競爭性。一些小額零星采購，技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一需要多次重復(fù)采購的貨物和服務(wù)，終于有了全新的采購方式，且有了明確的規(guī)定，解決了采購人及代理機(jī)構(gòu)在實務(wù)操作層面的多年難題。

財政部110號令自2022年3月1日起正式實施，但是目前，各省財政部門并沒有出臺相關(guān)的詳細(xì)解讀及框架協(xié)議采購的具體流程標(biāo)準(zhǔn)，可參考的資料并不多。對于框架協(xié)議采購執(zhí)行中的很多細(xì)節(jié)，財政部110號令僅作出原則性規(guī)定，描述得不夠具體，如何操作執(zhí)行，采購人及代理機(jī)構(gòu)充滿了困惑，期待主管部門后續(xù)對框架協(xié)議采購的具體實施流程、監(jiān)管環(huán)節(jié)等一系列問題作出明確。比如，采購方案如何擬定，需要包含哪些內(nèi)容；主管預(yù)算單位在項目整個實施過程中如何監(jiān)管；選擇電子平臺是否有具體要求等。本文結(jié)合政府采購法律法規(guī)、部門規(guī)章及內(nèi)蒙古地方規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定以及實踐經(jīng)驗，對比分析框架協(xié)議采購與公開招標(biāo)的異同，與業(yè)界同仁共同探討。具體對照表及流程圖見表1、圖1。

框架協(xié)議采購供應(yīng)商的競爭重點在第一階段

框架協(xié)議采購分為兩階段。通過公開征集程序，確定第一階段入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議，采購人或者服務(wù)對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定第二階段成交供應(yīng)商并訂立采購合同?？梢姡斦?10號令將框架協(xié)議采購的競爭重點放在第一階段。其將封閉式框架協(xié)議定為框架協(xié)議采購的主要形式，開放式框架協(xié)議僅為框架協(xié)議采購的特殊情形（第一階段沒有競爭）。

財政部110號令明確要求，封閉式框架協(xié)議第一階段實行公開競爭，充分保障潛在供應(yīng)商的廣泛參與。征集文件中包括采購需求以及最高限制單價，每個供應(yīng)商對貨物項目的每個采購標(biāo)包只能用一個產(chǎn)品進(jìn)行響應(yīng)（不得是專供政府采購的產(chǎn)品），明確量價關(guān)系折扣，同時要求供應(yīng)商對3年以上約定期限內(nèi)的專用耗材進(jìn)行報價，規(guī)定入圍淘汰率，采用價格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法兩種評審方法（價格優(yōu)先法為一般、質(zhì)量優(yōu)先法為特殊），嚴(yán)格限制了質(zhì)量優(yōu)先法的適用范圍、評審因素設(shè)置范圍及量化要求等，這一系列條款都強(qiáng)化了價格和質(zhì)量的競爭關(guān)系，在很大程度上提高了競爭的公開度、透明度。

框架協(xié)議采購可向非入圍供應(yīng)商采購，進(jìn)一步促進(jìn)競爭

財政部110號令第三十七條規(guī)定：“采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應(yīng)商采購相同貨物，且入圍供應(yīng)商不同意將價格降至非入圍供應(yīng)商以下的，可以將合同授予非入圍供應(yīng)商入圍供應(yīng)商”。

按照我們慣常的邏輯，既然組織了框架協(xié)議采購，并產(chǎn)生了入圍供應(yīng)商，理應(yīng)將合同授予入圍供應(yīng)商，但財政部110號令第三十七條卻作出了特殊規(guī)定。向符合征集文件要求的非入圍供應(yīng)商進(jìn)行采購，無疑對入圍供應(yīng)商產(chǎn)生了心理壓力，能夠進(jìn)一步促進(jìn)競爭，實現(xiàn)物有所值。

財政部110號令的規(guī)定是否與87號令相沖突

財政部110號令第十八條規(guī)定：“貨物項目框架協(xié)議的入圍供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)為入圍產(chǎn)品生產(chǎn)廠家或者生產(chǎn)廠家唯一授權(quán)供應(yīng)商”。也就是說，貨物項目框架協(xié)議采購第一階段的供應(yīng)商資格條件應(yīng)該是“生產(chǎn)廠家”或者“獲得了生產(chǎn)廠家的唯一授權(quán)”。但是第九條規(guī)定：“封閉式框架協(xié)議的公開征集程序，按照政府采購公開招標(biāo)的規(guī)定執(zhí)行，本辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！睂Υ?，很多人可能會有疑惑：《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“財政部87號令”）第十七條規(guī)定禁止將“生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等”作為資格要求。兩者之間是否相矛盾？筆者認(rèn)為并不矛盾，兩規(guī)定同為政府采購部門規(guī)章，適用于不同的采購方式。且財政部110號令明確規(guī)定“封閉式框架協(xié)議的公開征集程序，按照政府采購公開招標(biāo)的規(guī)定執(zhí)行，本辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！币簿褪钦f，在封閉式框架協(xié)議的公開征集程序?qū)嵤┉h(huán)節(jié)，只要財政部110號令沒有特別規(guī)定，均應(yīng)按財政部87號令的有關(guān)規(guī)定操作。

此外，財政部110號令規(guī)定“貨物項目框架協(xié)議的入圍供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)為入圍產(chǎn)品生產(chǎn)廠家或者生產(chǎn)廠家唯一授權(quán)供應(yīng)商”，這在防止同一品牌不同被授權(quán)人參與投標(biāo)的同時，還能夠引入不同生產(chǎn)廠家或者生產(chǎn)廠家唯一授權(quán)供應(yīng)商參與到競爭中，實現(xiàn)有效競爭，優(yōu)化政府采購營商環(huán)境。

（作者單位：內(nèi)蒙古招標(biāo)有限責(zé)任公司）

（責(zé)編：彭淑榮）