基于框架協(xié)議采購(gòu)的集采機(jī)構(gòu)專業(yè)化探討

楊雪雪

2018年11月，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《深改方案》），其中提出建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。然而，現(xiàn)階段我國(guó)集采機(jī)構(gòu)在組織開展集中采購(gòu)目錄范圍內(nèi)采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)基本處于壟斷地位，競(jìng)爭(zhēng)性不足，缺乏提高質(zhì)量、效率、服務(wù)水平的動(dòng)機(jī)?！渡罡姆桨浮分刑岢觥凹胁少?gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)”，改革的趨勢(shì)是打破原有的集采機(jī)構(gòu)壟斷機(jī)制，通過有效競(jìng)爭(zhēng)來(lái)激發(fā)集采機(jī)構(gòu)的危機(jī)感，促進(jìn)專業(yè)化水平提升，推動(dòng)政府采購(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。

根據(jù)《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例等規(guī)定，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府依法設(shè)立的非營(yíng)利事業(yè)法人，是代理集中采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)納入集中采購(gòu)目錄范圍內(nèi)的政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。與其他社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的區(qū)別主要是，納入集中采購(gòu)目錄范圍內(nèi)的項(xiàng)目只能由集采機(jī)構(gòu)代理，都是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，其本質(zhì)上和社會(huì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)無(wú)較大差異。然而在《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部110號(hào)令”）中明確規(guī)定：“集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，采用框架協(xié)議采購(gòu)方式的，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議?！奔蓹C(jī)構(gòu)首次被賦予與主管預(yù)算單位同樣的職能職責(zé)，其職能定位發(fā)生了重大變化，有了更多、更新的工作要求。

當(dāng)前集采機(jī)構(gòu)專業(yè)化方面存在哪些問題？面對(duì)改革要求，集采機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在深化政府采購(gòu)改革中將發(fā)揮怎樣的作用？該如何給自己定位？筆者將對(duì)此進(jìn)行探討。

當(dāng)前集采機(jī)構(gòu)專業(yè)化方面存在的問題

當(dāng)前，集采機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀是：專業(yè)化水平有待提高。

專業(yè)水平不高體現(xiàn)在政府采購(gòu)政策咨詢、采購(gòu)文件編制、組織評(píng)審、采購(gòu)合同鑒證、質(zhì)疑處理、參與采購(gòu)人履約驗(yàn)收管理等政府采購(gòu)項(xiàng)目代理的各個(gè)環(huán)節(jié)。在采購(gòu)政策咨詢方面：集采機(jī)構(gòu)要積極與采購(gòu)人進(jìn)行溝通交流、詳細(xì)了解項(xiàng)目相關(guān)情況，有針對(duì)性地制定采購(gòu)方案，嚴(yán)格按照政府采購(gòu)程序執(zhí)行。同時(shí)，既要保障采購(gòu)人的合法權(quán)益，還要就相關(guān)政策對(duì)采購(gòu)人進(jìn)行詳盡的宣傳，加深采購(gòu)人對(duì)法律法規(guī)的理解。但實(shí)踐中，集采機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人的溝通交流不夠充分，對(duì)政府采購(gòu)政策的宣傳力度仍需加大。在編制采購(gòu)文件方面：有的集采機(jī)構(gòu)從業(yè)人員在編制采購(gòu)文件時(shí)照搬照抄通用模板，缺乏對(duì)具體項(xiàng)目采購(gòu)需求的詳盡了解，不能有針對(duì)性地制定商務(wù)、技術(shù)文件條款及評(píng)標(biāo)辦法，尤其是評(píng)標(biāo)辦法未能做到與采購(gòu)需求一一對(duì)應(yīng)，采購(gòu)結(jié)果離“物有所值”的目標(biāo)還有較大差距。在質(zhì)疑處理方面：采購(gòu)項(xiàng)目受到質(zhì)疑后，集采機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人員可能沒有結(jié)合實(shí)際，給出專業(yè)、合理的處理建議，甚至導(dǎo)致一些本可以在質(zhì)疑處理環(huán)節(jié)就解決的問題上升到投訴處理階段。

究其原因，一是與集采機(jī)構(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、整體服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)有關(guān)。《政府采購(gòu)法》規(guī)定集中采購(gòu)目錄內(nèi)的項(xiàng)目采購(gòu)人必須委托集采機(jī)構(gòu)代理，這使得集采機(jī)構(gòu)一定程度上帶有壟斷性質(zhì)，導(dǎo)致自身追求優(yōu)質(zhì)服務(wù)、提升采購(gòu)效率的動(dòng)機(jī)不足。二是隨著集采機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量的增加，人少事多，疲于應(yīng)付，無(wú)暇顧及提升服務(wù)水平。隨著我國(guó)改革進(jìn)程中監(jiān)督檢查強(qiáng)度的增大，巡視巡察的全面覆蓋、向下延伸，采購(gòu)人往往持有怕審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督檢查，怕出問題的心理，主觀意愿上怕?lián)?zé)，為了降低自身犯錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)而過多關(guān)注程序的合規(guī)性，把集中采購(gòu)目錄外的項(xiàng)目也委托集采機(jī)構(gòu)代理，使得集采機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量不斷增加。三是缺乏專業(yè)化采購(gòu)隊(duì)伍。政府采購(gòu)是集政策性、專業(yè)性、復(fù)雜性、多樣性、公平性等特點(diǎn)于一身的系統(tǒng)工程，對(duì)從業(yè)人員的綜合素質(zhì)有較高要求。從業(yè)人員既要熟悉采購(gòu)標(biāo)的的基礎(chǔ)知識(shí)，也要精通政府采購(gòu)的業(yè)務(wù)知識(shí)和政策法規(guī)，需要具有豐富經(jīng)驗(yàn)的跨專業(yè)復(fù)合型人才。然而，我國(guó)《政府采購(gòu)法》2003年開始實(shí)施，至今不滿20年，政府采購(gòu)從業(yè)人員普遍“半路出家”，專業(yè)知識(shí)欠缺、從業(yè)年限較短，經(jīng)驗(yàn)欠缺。為實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)工作高質(zhì)量發(fā)展，集采機(jī)構(gòu)亟需由傳統(tǒng)的程序代理向?qū)I(yè)化服務(wù)轉(zhuǎn)型。

集采機(jī)構(gòu)專業(yè)化轉(zhuǎn)型路徑

打造專業(yè)化的采購(gòu)隊(duì)伍

隨著政府采購(gòu)改革的不斷深化，代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員也有了更高的工作要求，不僅要熟悉掌握相關(guān)法律知識(shí)，更要了解采購(gòu)內(nèi)容，運(yùn)用專業(yè)技能幫助采購(gòu)人采購(gòu)，提升專業(yè)化采購(gòu)服務(wù)水平。一方面，要圍繞政府采購(gòu)法律法規(guī)、業(yè)務(wù)管理等，積極開展專題培訓(xùn)活動(dòng)，及時(shí)學(xué)習(xí)掌握財(cái)政部110號(hào)令等最新政策文件，不斷優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，提升政策水平，另一方面，要通過案例分析、政策研討、問題辯論等多種形式加強(qiáng)從業(yè)人員對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的靈活運(yùn)用能力，形成認(rèn)真學(xué)好政策、熟練掌握政策、靈活運(yùn)用政策的良好氛圍。

科學(xué)編制框架協(xié)議采購(gòu)方案

框架協(xié)議采購(gòu)具有小額零星，執(zhí)行周期長(zhǎng)，供應(yīng)商、采購(gòu)人、產(chǎn)品種類多，頻次高，交易時(shí)間隨機(jī)，交易地點(diǎn)范圍廣等特點(diǎn)，比單一項(xiàng)目采購(gòu)更具復(fù)雜性。因此，科學(xué)編制框架協(xié)議采購(gòu)方案是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作。如何細(xì)化采購(gòu)標(biāo)的，設(shè)計(jì)框架協(xié)議采購(gòu)的定價(jià)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，事關(guān)框架協(xié)議采購(gòu)的成敗，是最大的難點(diǎn)之一。對(duì)此，要在實(shí)踐中不斷積累，逐步形成各類采購(gòu)標(biāo)的需求標(biāo)準(zhǔn)。為了確保定價(jià)機(jī)制的有效性，要根據(jù)項(xiàng)目需求確立科學(xué)的最高限制單價(jià)，構(gòu)建“最高限制單價(jià)——入圍單價(jià)（協(xié)議價(jià)格）——實(shí)際成交價(jià)格”之間的遞減和約束關(guān)系。

建立標(biāo)準(zhǔn)化的采購(gòu)操作流程

財(cái)政部110號(hào)令首次提出集采機(jī)構(gòu)落實(shí)主體責(zé)任的要求，包括在采購(gòu)需求確定、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃編制、公開征集活動(dòng)組織、框架協(xié)議履約管理等環(huán)節(jié)全面落實(shí)主體責(zé)任，倒逼集采機(jī)構(gòu)強(qiáng)化主體責(zé)任、提高專業(yè)能力，確?？蚣軈f(xié)議采購(gòu)方案的科學(xué)性、可執(zhí)行性，以達(dá)到提高采購(gòu)績(jī)效的目的。關(guān)于科學(xué)合理制定采購(gòu)需求，集采機(jī)構(gòu)需廣泛開展需求調(diào)查，面向采購(gòu)人和供應(yīng)商開展需求調(diào)查時(shí)，調(diào)查對(duì)象不少于3個(gè)。建立采購(gòu)人、專家、供應(yīng)商論證機(jī)制。采購(gòu)標(biāo)的要按照《政府采購(gòu)品目分類目錄》，將采購(gòu)標(biāo)的細(xì)化到底級(jí)品目，合理設(shè)置采購(gòu)包，每個(gè)供應(yīng)商對(duì)每個(gè)采購(gòu)包也只能用一個(gè)產(chǎn)品進(jìn)行響應(yīng)。采購(gòu)包要保證采購(gòu)標(biāo)的的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)格等有廣泛的競(jìng)爭(zhēng)性，避免“表面公平”下排斥潛在投標(biāo)人。

加強(qiáng)合同訂立與履約管理

在合同訂立方面，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)督促采購(gòu)人對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)授予固定總價(jià)合同，并按照合同約定的價(jià)格和支付方式支付合同款項(xiàng)。在履約管理方面，集采機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)第二階段的管理，包括第二階段最高限價(jià)、需求標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況和確定成交供應(yīng)商情況等。具體為：合理設(shè)置產(chǎn)品升級(jí)換代規(guī)則；及時(shí)補(bǔ)充征集入圍供應(yīng)商、淘汰供應(yīng)商；探索建立供應(yīng)商履約評(píng)價(jià)制度，利用電子化系統(tǒng)建立用戶反饋和評(píng)價(jià)機(jī)制。此外，還要公開第二階段成交結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)在政府采購(gòu)中應(yīng)用履約驗(yàn)收和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。嚴(yán)格規(guī)范開展履約管理是加強(qiáng)政府采購(gòu)結(jié)果管理的重要舉措，是保證采購(gòu)質(zhì)量、開展績(jī)效評(píng)價(jià)、形成閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)。

嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度

強(qiáng)化內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控，規(guī)范政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度建設(shè)。以強(qiáng)化內(nèi)部流程控制為目標(biāo)，立足規(guī)范采購(gòu)行為、精簡(jiǎn)采購(gòu)環(huán)節(jié)、提高采購(gòu)效率為關(guān)鍵點(diǎn)，通過明晰事權(quán)、合理設(shè)崗、分級(jí)授權(quán)、優(yōu)化流程等舉措，持續(xù)加強(qiáng)內(nèi)控管理，不斷提升集采水平。如，對(duì)采購(gòu)預(yù)算編制、組織實(shí)施過程、合同簽訂及履約驗(yàn)收管理、檔案歸檔等全流程進(jìn)行內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)劃分，設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，合理確定崗位職責(zé)；集采機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立健全包括采購(gòu)需求審核與采購(gòu)文件編制、采購(gòu)文件編制與復(fù)核、合同簽訂與履約驗(yàn)收等不相容崗位、定期輪崗；建立“一事多崗”制度，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較高的業(yè)務(wù)，由兩人以上共同辦理、互相監(jiān)督、共負(fù)其責(zé)；建立多級(jí)審查制度，不僅要從內(nèi)部對(duì)發(fā)布的采購(gòu)文件、成交公告等進(jìn)行合規(guī)性審查，也要不定期對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)部門的組織、操作流程和記錄進(jìn)行檢查，確保合法合規(guī)，以提升集采機(jī)構(gòu)代理實(shí)施政府采購(gòu)活動(dòng)的組織管理和風(fēng)險(xiǎn)控制水平。

提升專業(yè)化服務(wù)水平

集采機(jī)構(gòu)要虛心聽取采購(gòu)人、評(píng)審專家、供應(yīng)商等采購(gòu)各方當(dāng)事人的意見建議，不斷提升服務(wù)水平，創(chuàng)建優(yōu)勢(shì)品牌，提供差異化服務(wù)。把代理的每個(gè)項(xiàng)目都作為精品項(xiàng)目來(lái)對(duì)待，了解掌握采購(gòu)標(biāo)的的市場(chǎng)供求狀況、仔細(xì)研究采購(gòu)需求，制定與需求對(duì)應(yīng)的評(píng)審辦法，根據(jù)自身特長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，打造各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域甚至細(xì)分品目的專業(yè)化采購(gòu)隊(duì)伍，開展專業(yè)化咨詢、組織評(píng)審、參與履約驗(yàn)收等活動(dòng)，當(dāng)好采購(gòu)人的參謀顧問。此外，還應(yīng)嚴(yán)格開展績(jī)效考核，對(duì)監(jiān)管部門年度監(jiān)督檢查代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的問題引以為戒，對(duì)照檢查，不斷提升規(guī)范化和專業(yè)化水平。

完善電子化交易系統(tǒng)

財(cái)政部110號(hào)令中對(duì)現(xiàn)有電子化系統(tǒng)提出新的要求，關(guān)鍵點(diǎn)在以下幾個(gè)方面：一是針對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)明確的“兩種類別”對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行完善，即封閉式框架協(xié)議和開放式框架協(xié)議。二是結(jié)合框架協(xié)議采購(gòu)的“兩階段”，對(duì)采購(gòu)系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)應(yīng)調(diào)整和完善。框架協(xié)議采購(gòu)分為框架協(xié)議訂立和合同授予兩個(gè)階段。第一階段，公開征集程序確定一到多家入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議，基本適用公開招標(biāo)有關(guān)規(guī)定；第二階段，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定成交供應(yīng)商并訂立采購(gòu)合同。系統(tǒng)要增設(shè)直接選定、二次競(jìng)價(jià)、順序輪候三種方式。其中，直接選定為主要方式，二次競(jìng)價(jià)一般適用于采用價(jià)格優(yōu)先法的采購(gòu)項(xiàng)目，順序輪候一般適用于服務(wù)項(xiàng)目。三是結(jié)合框架協(xié)議采購(gòu)明確的“兩種評(píng)審方法”進(jìn)行調(diào)整，即價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法，價(jià)格優(yōu)先法為主要方法。四是調(diào)整成交公告信息發(fā)布。實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)，對(duì)以二次競(jìng)價(jià)或者順序輪候方式確定成交供應(yīng)商的情形，須發(fā)布單筆公告，框架協(xié)議有效期內(nèi)授予的全部合同，須發(fā)布匯總公告，公告發(fā)布量很大，因此須調(diào)整電子化系統(tǒng)公告信息發(fā)布相關(guān)模塊。五是電子化系統(tǒng)還需建立用戶反饋和評(píng)價(jià)機(jī)制，確保評(píng)價(jià)結(jié)果公開。通過對(duì)現(xiàn)有電子化系統(tǒng)的修改完善，以滿足框架協(xié)議采購(gòu)方式的要求，提升采購(gòu)效率。

綜上，財(cái)政部110號(hào)令的實(shí)施，對(duì)集采機(jī)構(gòu)專業(yè)化提出更新、更高的急迫要求。集采機(jī)構(gòu)要不斷強(qiáng)化內(nèi)功，通過科學(xué)編制采購(gòu)方案、實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化操作流程、加強(qiáng)合同和履約管理、嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度、提升專業(yè)化服務(wù)水平、優(yōu)化完善電子化交易系統(tǒng)等方面舉措，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，提升我國(guó)政府采購(gòu)治理能力的現(xiàn)代化，推動(dòng)政府采購(gòu)工作高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：云南省政府采購(gòu)和出讓中心）

（責(zé)編：彭淑榮）