如何學(xué)好用好框架協(xié)議辦法

張澤明

《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》已以財(cái)政部令第110號(hào)的形式下發(fā)，并于3月1日起施行。相較于征求意見(jiàn)稿，正式下發(fā)的財(cái)政部110號(hào)令體例變化較大，表述更加緊湊嚴(yán)密。深刻理解好這部規(guī)章的內(nèi)涵，學(xué)好用好財(cái)政部110號(hào)令，是今后一個(gè)時(shí)期政府采購(gòu)?fù)实漠?dāng)務(wù)之急。

學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)財(cái)政部110號(hào)令的三個(gè)切入點(diǎn)

財(cái)政部110號(hào)令的出臺(tái)彰顯了財(cái)政部門(mén)對(duì)規(guī)范小額零星采購(gòu)的決心與力度

財(cái)政部110號(hào)令是一部部門(mén)規(guī)章，法律層級(jí)僅次于法律和行政法規(guī)，高于一般性規(guī)范性文件。將其與之前的征求意見(jiàn)稿名稱(chēng)進(jìn)行比對(duì)不難發(fā)現(xiàn)，由《政府采購(gòu)框架協(xié)議管理辦法》改為《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》，不僅意味著財(cái)政部已將框架協(xié)議采購(gòu)創(chuàng)設(shè)為繼公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判（磋商）、詢價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)之外的第七種采購(gòu)方式，也意味著對(duì)部分屬于現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》調(diào)整范圍的小額零星采購(gòu)有了層級(jí)較高的規(guī)范性辦法。

一方面，財(cái)政部110號(hào)令與規(guī)范公開(kāi)招標(biāo)方式的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）、規(guī)范非招標(biāo)方式的《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）處于同一法律位階，進(jìn)一步鞏固并規(guī)范了具有融合公開(kāi)招標(biāo)與非招標(biāo)方式特點(diǎn)、進(jìn)行兩階段采購(gòu)的框架協(xié)議采購(gòu)方式的法律地位。另一方面，財(cái)政部110號(hào)令傳遞出的一個(gè)重要監(jiān)管信息，就是將年度采購(gòu)預(yù)算高于政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)、但具有多頻次采購(gòu)且單次采購(gòu)預(yù)算低于限額特點(diǎn)的小額零星采購(gòu)正式納入規(guī)章規(guī)制的范疇內(nèi)?？梢哉f(shuō)，財(cái)政部110號(hào)令的出臺(tái)，不僅是財(cái)政部門(mén)對(duì)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》要求規(guī)范小額零星采購(gòu)活動(dòng)的細(xì)化落實(shí)，也是對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)的鞏固完善，是進(jìn)一步健全政府采購(gòu)法律體系的重要舉措。

鑒于《政府采購(gòu)法》修訂征求意見(jiàn)稿不再區(qū)分政府采購(gòu)限額的概念，將所有小額零星采購(gòu)全部納入法律調(diào)整范圍，在修訂后的《政府采購(gòu)法》正式頒布施行之前，以規(guī)章層級(jí)出臺(tái)規(guī)范小額零星采購(gòu)的暫行辦法，表明全面規(guī)范小額零星采購(gòu)應(yīng)是合理的政策預(yù)期。財(cái)政部110號(hào)令的出臺(tái)，也會(huì)對(duì)其他領(lǐng)域小額零星采購(gòu)的規(guī)范以及國(guó)有企業(yè)采購(gòu)、軍事采購(gòu)產(chǎn)生示范效應(yīng)。

財(cái)政部110號(hào)令在適用范圍上既有普適性，又能夠較為精準(zhǔn)地解決實(shí)踐層面的矛盾和問(wèn)題

規(guī)范框架協(xié)議采購(gòu)的主要目的，是解決協(xié)議采購(gòu)、定點(diǎn)采購(gòu)等實(shí)踐中出現(xiàn)的一些有違政府采購(gòu)立法原則的問(wèn)題。將框架協(xié)議采購(gòu)認(rèn)定為一種全新的采購(gòu)方式而不是一種采購(gòu)模式，理想狀況下就應(yīng)當(dāng)使這種采購(gòu)方式既有普適性又不乏解決現(xiàn)實(shí)主要矛盾的精準(zhǔn)性。財(cái)政部110號(hào)令較好地實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目的，通過(guò)具體法條讓立法原則“生根發(fā)芽”。

如，財(cái)政部110號(hào)令第三條對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)方式適用的條款中，在精準(zhǔn)地將小額零星采購(gòu)（含集采目錄內(nèi)項(xiàng)目和集采目錄外年度預(yù)算超采購(gòu)限額的項(xiàng)目）與定點(diǎn)采購(gòu)納入適用范圍外，還有限度地放開(kāi)了框架協(xié)議采購(gòu)的其他適用項(xiàng)目。具體來(lái)說(shuō)，就是明確為本部門(mén)、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，需要確定2家以上供應(yīng)商由服務(wù)對(duì)象自主選擇的，可適用框架協(xié)議采購(gòu)方式。這樣不僅定點(diǎn)采購(gòu)可以采用框架協(xié)議，其他符合要求的服務(wù)類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目也可以采用這種采購(gòu)方式。這也是讓框架協(xié)議采購(gòu)以一種獨(dú)立的采購(gòu)方式“生存”下去的有效手段。

財(cái)政部110號(hào)令的出臺(tái)增強(qiáng)了政府采購(gòu)新理念在部門(mén)規(guī)章層級(jí)的普及度

其一是全生命周期理念。財(cái)政部110號(hào)令第二十四條規(guī)定，征集文件有要求的，供應(yīng)商應(yīng)同時(shí)對(duì)產(chǎn)品的選配件、耗材進(jìn)行報(bào)價(jià)；對(duì)耗材使用量大的復(fù)印、打印、實(shí)驗(yàn)、醫(yī)療等儀器設(shè)備，供應(yīng)商應(yīng)對(duì)3年以上約定期限內(nèi)的專(zhuān)用耗材進(jìn)行報(bào)價(jià)，評(píng)審時(shí)考慮耗材成本修正響應(yīng)報(bào)價(jià)或質(zhì)量評(píng)分。這從全生命周期的角度，有力制約了某些供應(yīng)商“低價(jià)入圍、高價(jià)售后”的慣用“打法”，使他們改弦更張、不鉆制度空子，更好地從貨物服務(wù)全生命周期乃至完整供應(yīng)鏈角度，考慮自己的成本與報(bào)價(jià)策略，推動(dòng)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)。

其二是先明確需求再采購(gòu)的理念。財(cái)政部110號(hào)令第十一條規(guī)定，負(fù)責(zé)采購(gòu)的單位應(yīng)確立框架協(xié)議采購(gòu)需求，在框架協(xié)議有效期內(nèi)需求不得變動(dòng)。需求調(diào)查作為框架協(xié)議采購(gòu)方式的“標(biāo)配”，在執(zhí)行方式上保持與《政府采購(gòu)需求管理辦法》的一致，需求調(diào)查時(shí)具有代表性的采購(gòu)人、供應(yīng)商調(diào)查對(duì)象一般各不少于3個(gè)。

同時(shí)，財(cái)政部110號(hào)令對(duì)供應(yīng)商如何有效供給需求也作出了強(qiáng)調(diào)說(shuō)明。比如第二十四條規(guī)定，供應(yīng)商提供的貨物不能是“政府采購(gòu)專(zhuān)供”，應(yīng)在市面上有銷(xiāo)售。這樣將有效抑制供應(yīng)商以“專(zhuān)供”之名行“漫天要價(jià)”之實(shí)，同時(shí)便于采購(gòu)人編制需求、擬定預(yù)算與競(jìng)爭(zhēng)比價(jià)。

其三是競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的理念。財(cái)政部110號(hào)令第六條規(guī)定，框架協(xié)議采購(gòu)遵循競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、講求績(jī)效的原則，不得采用供應(yīng)商符合資格條件即入圍的方法。第十六條要求集采機(jī)構(gòu)和主管預(yù)算單位應(yīng)對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)第二階段的最高限價(jià)和需求標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況進(jìn)行管理。基于以上規(guī)定義務(wù)，再輔以框架協(xié)議采購(gòu)兩階段采購(gòu)的具體程序要求，將有力破除協(xié)議采購(gòu)價(jià)格虛高、二次競(jìng)價(jià)采購(gòu)人與供應(yīng)商動(dòng)力不足等“頑疾”。

其四是信息充分公開(kāi)理念。財(cái)政部110號(hào)令以多個(gè)條款，保障信息公開(kāi)，倒逼各方規(guī)范操作。例如，框架協(xié)議應(yīng)確定第二階段成交供應(yīng)商的方式；以二次競(jìng)價(jià)或者順序輪候方式確定成交供應(yīng)商的，征集人應(yīng)當(dāng)在確定成交供應(yīng)商后2個(gè)工作日內(nèi)逐筆發(fā)布成交結(jié)果公告；征集人應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議有效期滿后10個(gè)工作日內(nèi)發(fā)布成交結(jié)果匯總公告；征集人應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議簽訂后3個(gè)工作日內(nèi)通過(guò)電子化采購(gòu)系統(tǒng)將入圍信息告知適用封閉式框架協(xié)議的所有采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象，征集人應(yīng)當(dāng)確保征集文件和入圍信息在整個(gè)開(kāi)放式框架協(xié)議有效期內(nèi)隨時(shí)可供公眾查閱；建立用戶反饋和評(píng)價(jià)機(jī)制，接受采購(gòu)人和服務(wù)對(duì)象對(duì)入圍供應(yīng)商履行框架協(xié)議和采購(gòu)合同情況的反饋與評(píng)價(jià)，并將用戶反饋和評(píng)價(jià)情況向采購(gòu)人和服務(wù)對(duì)象公開(kāi)，作為第二階段直接選定成交供應(yīng)商的參考等。

其五是推動(dòng)電子化采購(gòu)的理念。財(cái)政部110號(hào)令規(guī)定框架協(xié)議采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行電子化采購(gòu)，這是基于目前協(xié)議采購(gòu)、電子賣(mài)場(chǎng)等信息系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)具備基礎(chǔ)，未來(lái)仍需通過(guò)電子化采購(gòu)系統(tǒng)提高采購(gòu)質(zhì)效的要求而設(shè)定的。

使用框架協(xié)議采購(gòu)方式應(yīng)注意的要點(diǎn)

初次使用框架協(xié)議采購(gòu)方式，可把握如下關(guān)鍵點(diǎn)：

一是以往的協(xié)議采購(gòu)和法律、評(píng)估、會(huì)計(jì)、審計(jì)等定點(diǎn)采購(gòu)，以及使用者可自主選擇購(gòu)買(mǎi)方式的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，可采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。

二是封閉式框架協(xié)議采購(gòu)是主要方式，遵循兩階段采購(gòu)。第一階段通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)以不低于20%的淘汰率確定入圍供應(yīng)商并明確價(jià)格高低或質(zhì)量排名，一般情況下第一階段使用價(jià)格優(yōu)先法確定入圍供應(yīng)商。第二階段主要通過(guò)直接選定方式確定供應(yīng)商，也可以使用二次競(jìng)價(jià)和順序輪候等方式。

三是開(kāi)放式框架協(xié)議采購(gòu)適用于有限競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，供應(yīng)商較少的情況；或者適用于能夠確定統(tǒng)一付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因地域等服務(wù)便利性要求，可以由使用者自由選擇供應(yīng)商的情況。第二階段成交供應(yīng)商由采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象從第一階段入圍供應(yīng)商中直接選定。

四是征集公告和征集文件中應(yīng)確定最高限制單價(jià)。開(kāi)放式框架協(xié)議，負(fù)責(zé)采購(gòu)的單位需在第一階段與供應(yīng)商協(xié)商確定最高限價(jià)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，框架協(xié)議采購(gòu)只適用于貨物與服務(wù)采購(gòu)，且在有效期上有特別規(guī)定。貨物項(xiàng)目框架協(xié)議有效期一般不超過(guò)1年，服務(wù)項(xiàng)目框架協(xié)議有效期一般不超過(guò)2年。

此外，由于框架協(xié)議采購(gòu)必須使用電子化采購(gòu)，這對(duì)各地的電子化系統(tǒng)也提出了較高要求，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、公共資源交易服務(wù)平臺(tái)、電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)提供商等需要多方配合，形成合力，確保系統(tǒng)能夠滿足框架協(xié)議采購(gòu)運(yùn)行的必要條件。

財(cái)政部110號(hào)令將開(kāi)啟新一輪框架協(xié)議采購(gòu)研究

財(cái)政部110號(hào)令以問(wèn)題為導(dǎo)向，程序設(shè)定簡(jiǎn)潔明了，可操作性較強(qiáng)。自2022年年初以來(lái)，業(yè)界對(duì)該規(guī)章的關(guān)注熱度不減，必將促進(jìn)相關(guān)行業(yè)研究及后續(xù)其他問(wèn)題的研究。筆者在此簡(jiǎn)要列舉幾點(diǎn)，以供參考。

一是需從立法本意理解執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。例如，財(cái)政部110號(hào)令第三十條要求征集人應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議簽訂后3個(gè)工作日內(nèi)，通過(guò)電子化采購(gòu)系統(tǒng)將入圍信息“告知”適用封閉式框架協(xié)議的所有采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象。那么，“電子化告知”究竟應(yīng)該如何操作呢？在協(xié)議采購(gòu)與定點(diǎn)采購(gòu)中，一般而言，采購(gòu)人和服務(wù)對(duì)象是特定的主體，且有電子化系統(tǒng)的賬號(hào)，入圍信息既可以送達(dá)相關(guān)賬號(hào)，也可以通過(guò)公告告知相關(guān)主體。

但是，如果政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目使用了框架協(xié)議采購(gòu)方式，那么服務(wù)對(duì)象很可能就是數(shù)量眾多的普通百姓，“告知”程序顯然不可能做到通知每個(gè)人。結(jié)合立法本意，筆者以為，此處的告知應(yīng)適用于法律上“通知”乃至“送達(dá)”概念，即可以適用直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、公告送達(dá)等方式。由于框架協(xié)議采購(gòu)必須使用電子化系統(tǒng)，有條件的可以采用短信通知、系統(tǒng)電文通知等方式，簡(jiǎn)便起見(jiàn)，也可采取電子化采購(gòu)平臺(tái)公開(kāi)發(fā)布信息公告送達(dá)的方式。

二是信賴保護(hù)的法律原則如何適用。信賴保護(hù)是大陸法系國(guó)家行政法中一項(xiàng)重要的原則，指政府對(duì)自己做出的行為或者承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無(wú)常，可以讓行政相對(duì)人信賴政府的行為穩(wěn)定有效。財(cái)政部110號(hào)令第三十七條允許采購(gòu)人補(bǔ)充入圍框架供應(yīng)商，即采購(gòu)人證明能夠以更低價(jià)格向非入圍供應(yīng)商采購(gòu)相同貨物，且入圍供應(yīng)商不同意將價(jià)格降至非入圍供應(yīng)商報(bào)價(jià)以下的，可以將合同授予非入圍供應(yīng)商，目的是以“鯰魚(yú)效應(yīng)”激活已入圍供應(yīng)商的降價(jià)活力。這一創(chuàng)新值得肯定，政府采購(gòu)合同目前適用《民法典》，其實(shí)并不一定適用信賴保護(hù)原則。但是入圍供應(yīng)商一般已在框架協(xié)議采購(gòu)第一階段明確了價(jià)格，如果不能保證其價(jià)格合同的基本穩(wěn)定，是否會(huì)減損已入圍供應(yīng)商的合法權(quán)益？相關(guān)問(wèn)題值得進(jìn)一步研究。

三是法律責(zé)任的適用仍可探索。財(cái)政部110號(hào)令刪除了征求意見(jiàn)稿中“不超過(guò)違法所得3倍、最高不超過(guò)3萬(wàn)元的罰款”等表述，對(duì)大部分違規(guī)行為，采取了依照《政府采購(gòu)法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)處理的表述，原因是行政處罰只能由法律、行政法規(guī)、規(guī)章設(shè)定，部門(mén)規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。不過(guò)，關(guān)于框架協(xié)議采購(gòu)中的一些違規(guī)行為尤其是電子化采購(gòu)中的違規(guī)行為，還需要不斷總結(jié)完善判定標(biāo)準(zhǔn)及處罰方式，及時(shí)制發(fā)配套的細(xì)化文件指導(dǎo)實(shí)踐。

四是框架協(xié)議采購(gòu)方式的程序革新。目前，框架協(xié)議采購(gòu)的第一階段只能采取公開(kāi)招標(biāo)方式，未來(lái)時(shí)機(jī)成熟，是否可以采取競(jìng)爭(zhēng)性談判（措施）等方式，進(jìn)一步加大采購(gòu)時(shí)效，縮短采購(gòu)周期？這些也還要在實(shí)踐中繼續(xù)探索。

（作者單位：大連海關(guān)）

（責(zé)編：彭淑榮）