關(guān)于框架協(xié)議訂立及委托代理的幾點思考

黃鋼平 韋素梅

財政部公布的《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱“財政部110號令”），已于2022年3月1日起施行。其明確集中采購機構(gòu)和主管預算單位作為框架協(xié)議的訂立主體，對符合條件的多頻次小額零星采購，可以采用框架協(xié)議采購方式實施采購，并明確了框架協(xié)議采購方式的適用范圍和征集程序等各項管理制度。

框架協(xié)議采購是一種全新的政府采購方式，是國家層面于現(xiàn)行的單一項目采購法律規(guī)章制度規(guī)定之外，對政府采購管理制度的一次重要完善和創(chuàng)新。財政部110號令的施行涉及主管預算單位、采購人、采購代理機構(gòu)、供應商、財政部門及其工作人員等相關(guān)主體。實踐中，集中采購機構(gòu)、主管預算單位及其委托的采購代理機構(gòu)作為框架協(xié)議采購征集人，對框架協(xié)議的訂立及委托代理等采購執(zhí)行問題尤為關(guān)注，特別是各級主管預算單位，經(jīng)過近年來財政部對以入圍等方式違規(guī)設置的、作為參加政府采購活動資格條件的各類備選庫、名錄庫、資格庫等供應商庫的清理，各級采購人在法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務領(lǐng)域，累積了較多訂立框架協(xié)議的小額零星采購需求，急需釋放。

框架協(xié)議的訂立主體

依據(jù)財政部110號令第二條等的規(guī)定，框架協(xié)議主要由集中采購機構(gòu)和主管預算單位訂立。集中采購機構(gòu)或者主管預算單位（主管預算單位是指負有編制部門預算職責，向本級財政部門申報預算的國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織），對技術(shù)、服務等標準明確、統(tǒng)一，且需要多次重復采購的貨物和服務，實施框架協(xié)議采購的，分兩階段程序進行。即：第一階段，由集中采購機構(gòu)或者主管預算單位通過公開征集程序，確定入圍供應商并訂立框架協(xié)議；第二階段，由采購人或者服務對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應商范圍內(nèi)確定成交供應商并訂立采購合同。

框架協(xié)議的訂立和采購委托代理

依據(jù)財政部110號令第五條等規(guī)定，采用框架協(xié)議采購的，對集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中采購機構(gòu)負責征集程序和訂立框架協(xié)議，集中采購機構(gòu)應當擬定框架協(xié)議采購方案，報本級財政部門審核后實施。對集中采購目錄以外品目，由主管預算單位負責征集程序和訂立框架協(xié)議；其他預算單位，如醫(yī)院、高校等，確有需要的，經(jīng)其主管預算單位批準，也可以作為征集人，采用框架協(xié)議采購方式組織實施采購，并按照財政部110號令關(guān)于主管預算單位的規(guī)定執(zhí)行；主管預算單位或經(jīng)主管預算單位批準的其他非主管預算單位，可以委托采購代理機構(gòu)代理框架協(xié)議采購，采購代理機構(gòu)應當在委托的范圍內(nèi)依法開展采購活動。從提高采購質(zhì)效角度看，選擇富有政府采購經(jīng)驗的優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化采購代理機構(gòu)來實施采購，采購人可以更為方便快捷和規(guī)范實施框架協(xié)議采購活動。

實踐中須關(guān)注的幾個問題

一是預算單位是否可以委托集中采購機構(gòu)代理框架協(xié)議采購？

按照財政部110號令規(guī)定，主管預算單位負責集中采購目錄以外品目的框架協(xié)議采購時，可以自行采購，也可以委托采購代理機構(gòu)代理采購。而根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，采購人有權(quán)自行選擇采購代理機構(gòu)，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構(gòu)；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購；納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項目的，應當委托集中采購機構(gòu)代理采購；屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目，應當實行部門集中采購；采購人可以委托集中采購機構(gòu)以外的采購代理機構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購事宜。由此可見，主管預算單位可以委托集中采購機構(gòu)代理框架協(xié)議采購。

但筆者認為，可以并非等同必須，集中采購機構(gòu)代理采購納入集中采購目錄的政府采購項目，為必須委托代理情形，屬于法定強制委托代理，而主管預算單位實施集中采購目錄以外品目的框架協(xié)議采購時，委托集中采購機構(gòu)代理采購，屬于自愿委托。目前集中采購機構(gòu)為非營利事業(yè)法人，不能以營利為目的，在代理集中采購目錄以內(nèi)品目和單一來源方式以及定點采購（協(xié)議供貨）等項目時原則上免收代理服務費，在明確的工作職責、相對固定的人員配備和工作負荷情況下，代理非強制性委托業(yè)務屬于職責外事項，相當于其額外的工作，因此，受不受理集中采購目錄以外品目的框架協(xié)議采購代理委托，通常取決于集中采購機構(gòu)的意愿，即集中采購機構(gòu)有權(quán)自主決定是否接受主管預算單位的框架協(xié)議采購委托代理。

二是采購代理機構(gòu)代理框架協(xié)議采購時是否可以收取代理服務費？

財政部110號令第二十三條規(guī)定“征集人應當編制征集文件。征集文件應當包括‘采購代理機構(gòu)代理費用的收取標準和方式等主要內(nèi)容”，但未明確費用收取的依據(jù)以及具體條件、標準和方式。如前所述，根據(jù)《政府采購法》第十六條第二款的規(guī)定，集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人，作為事業(yè)單位，且不能以營利為目的，即表明一般情況下集中采購機構(gòu)不收取代理服務費。此前，根據(jù)國家和各地相關(guān)規(guī)定和做法，中央國家機關(guān)和各地實施的各類協(xié)議供貨采購和定點采購，委托同一預算級次的集中采購機構(gòu)代理時，不向委托人或中標（入圍）供應商收取任何沒有收費依據(jù)的費用，代理協(xié)議供貨采購和定點采購產(chǎn)生的服務費用由集中采購機構(gòu)在單位經(jīng)費中統(tǒng)一安排。由此，筆者認為，集中采購機構(gòu)實施集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等的貨物和服務框架協(xié)議采購時，不應收取代理服務費用。主管預算單位或經(jīng)主管預算單位批準的其他非主管預算單位，委托集中采購機構(gòu)以外的采購代理機構(gòu)，代理集中采購目錄以外品目的框架協(xié)議采購時，應按照財政部《政府采購代理機構(gòu)管理暫行辦法》（財庫〔2018〕2號，以下簡稱《代理機構(gòu)辦法》）等相關(guān)規(guī)定支付代理服務費用。

三是采購代理機構(gòu)代理框架協(xié)議采購時代理費用如何收??？

在封閉式框架協(xié)議采購訂立階段，按照財政部110號令第二十三條規(guī)定，征集人應當編制征集文件，征集人編制征集文件時應當明確將采購代理機構(gòu)代理費用的收取標準和方式作為主要內(nèi)容；第二十八條規(guī)定，采購代理服務收費標準及金額，也作為入圍結(jié)果公告應當包括的主要內(nèi)容之一。但是，財政部110號令對代理服務收費的付費標準、費用結(jié)算和支付方式、時間及條件等事項并沒有具體明確。而依據(jù)《代理機構(gòu)辦法》第二條、第十三條和第十五條的規(guī)定，集中采購機構(gòu)以外的政府采購代理機構(gòu)，從事政府采購代理業(yè)務的，受采購人委托辦理采購事宜，應當與采購人簽訂委托代理協(xié)議，明確采購代理范圍、權(quán)限、代理費用收取方式及標準等具體事項；代理費用可以由中標、成交供應商支付，也可由采購人支付。由中標、成交供應商支付的，供應商報價應當包含代理費用。代理費用超過分散采購限額標準的，原則上由中標、成交供應商支付；代理機構(gòu)應當在采購文件中明示代理費用收取方式及標準，隨中標、成交結(jié)果一并公開本項目收費情況，包括具體收費標準及收費金額等。

對訂立開放式框架協(xié)議的，按照財政部110號令第四十二條規(guī)定，成交供應商與采購人的費用結(jié)算為，供應商在履行合同后，依據(jù)框架協(xié)議約定的憑單、訂單以及結(jié)算方式，與采購人進行費用結(jié)算。因此，框架協(xié)議采購（包括封閉式和開放式）的代理費用，如采取由成交供應商來支付給采購代理機構(gòu)的，代理服務費的結(jié)算和支付與成交供應商采購標的物資金的結(jié)算和支付不同步，應當更加明確和細化，以避免實踐中引起不必要的爭議。此外，采用其他采購方式的，一個采購包只能確定一名中標（成交）供應商，而框架協(xié)議采購可以產(chǎn)生一名或多名入圍供應商，第二階段由采購人或者服務對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應商范圍內(nèi)確定成交供應商并訂立采購合同。在產(chǎn)生多名成交供應商情況下，代理服務費由成交供應商支付的，還應當分別明確每名成交供應商的應負擔的費用標準。

四是未依法獨立設置集中采購機構(gòu)的地方如何實施框架協(xié)議采購？

依據(jù)《政府采購法》規(guī)定，集中采購機構(gòu)由設區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設立，為非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。目前，一些地方尤其是縣（市）級無單獨設置的本級集中采購機構(gòu)。而按照財政部110號令，各預算級次的集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中采購機構(gòu)負責征集程序和訂立框架協(xié)議。對未依法獨立設置集中采購機構(gòu)的地方，這部分的框架協(xié)議采購如何實施？這也是目前財政部110號令貫徹執(zhí)行中須重點關(guān)注和亟需解決的實際問題。按照財政部相關(guān)規(guī)定，對未依法獨立設置集中采購機構(gòu)的地區(qū)，其集中采購目錄項目的委托代理，可以委托給上級或其他地區(qū)集中采購機構(gòu)代理采購，也可以引入市場競爭機制，將集中采購項目擇優(yōu)委托給集中采購機構(gòu)以外的采購代理機構(gòu)代理采購。同時，根據(jù)2018年11月中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》精神要求，要開展集中采購機構(gòu)競爭，允許采購人打破行政級次、地區(qū)和部門隸屬關(guān)系，自主擇優(yōu)選擇試點范圍內(nèi)的集中采購代理機構(gòu)，鼓勵集中采購機構(gòu)積極承接不同級次、不同地區(qū)采購人的代理業(yè)務，探索建立與集中采購機構(gòu)競爭相適應的激勵和考核機制。但由于體制限制和各地管理情況不一等因素，目前集中采購機構(gòu)競爭機制改革尚未全面鋪開。

對此，筆者建議，實施集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等的框架協(xié)議采購時，未依法獨立設置集中采購機構(gòu)的地區(qū)，可以委托上級或其他地區(qū)的集中采購機構(gòu)代理采購，也可以引入市場競爭機制，擇優(yōu)委托給集中采購機構(gòu)以外的采購代理機構(gòu)代理采購。同時，對委托集中采購機構(gòu)以外的采購代理機構(gòu)代理采購的情形，由于社會代理機構(gòu)為以營利性為目的的市場主體，其代理原本應由集中采購機構(gòu)實施的采購，所產(chǎn)生的代理服務費用，并沒有無償?shù)慕?jīng)費收入來彌補，且此時社會代理機構(gòu)為在集中采購機構(gòu)缺位的情況下，充當了集中采購機構(gòu)的角色，實施了集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等的框架協(xié)議采購。加之在框架協(xié)議采購的第一階段僅確定入圍供應商和訂立框架協(xié)議，第二階段才由采購人或者服務對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應商范圍內(nèi)確定成交供應商，實質(zhì)性訂立采購合同，采購代理機構(gòu)在代理實施框架協(xié)議采購時，也不得收取任何沒有收費依據(jù)的費用，因此，對社會采購代理機構(gòu)受托代理上述框架協(xié)議采購業(yè)務，所產(chǎn)生的代理服務費用，應當由同級財政部門（實際的征集人）安排經(jīng)費負擔，即“誰（委托）采購、誰負擔”，不得向成交供應商收取代理服務費，轉(zhuǎn)嫁本應由集中采購機構(gòu)統(tǒng)一安排財政預算資金負擔的代理服務費。實操層面，之前一些地方實施的小額零星采購適用的協(xié)議供貨、定點采購項目，也通過省（區(qū)、市）級財政部門、集中采購機構(gòu)等在省（區(qū)、市）域范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。筆者認為，在當前正在持續(xù)開展的深化政府采購制度改革和優(yōu)化營商環(huán)境等背景下，框架協(xié)議采購應當參照此前協(xié)議供貨、定點采購的做法，根據(jù)項目特點各地采購需求，以及征集人等相關(guān)方意愿等實際情況，優(yōu)先采用“?。▍^(qū)、市）域范圍內(nèi)統(tǒng)一實施”的模式，探索開展跨地域跨層級上下聯(lián)動聯(lián)合實施采購，以簡化采購流程，節(jié)省采購成本，提高采購便捷度和采購效率，更好地體現(xiàn)財政部110號令所規(guī)定的“框架協(xié)議采購遵循講求績效的原則”，實現(xiàn)“提高政府采購項目績效”目標要求。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)財政廳）

（責編：彭淑榮）