工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)招未招合同無效的法律依據(jù)

何紅鋒 高伸

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條確立了強(qiáng)制招標(biāo)制度，規(guī)定了三類工程建設(shè)項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)，但對于項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)并沒有予以明確，而是授權(quán)國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂并報國務(wù)院批準(zhǔn)。實(shí)際作出具體規(guī)定的是原國家計委3號令《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（以下簡稱“原3號令”）以及國家發(fā)展改革委令第16號《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（以下簡稱“16號令”）。而必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目沒有進(jìn)行招標(biāo)的，是否導(dǎo)致建設(shè)工程合同無效，學(xué)理上存在截然不同的看法，實(shí)踐中亦有背道而馳的判決。造成這一分歧的本質(zhì)原因是對導(dǎo)致合同無效的法律依據(jù)認(rèn)識不清。

司法解釋本身不是判斷合同效力的法律依據(jù)

《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》（以下簡稱《建設(shè)工程司法解釋（一）》）第一條第一款第三項(xiàng)規(guī)定：“建設(shè)工程施工合同具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)民法典第一百五十三條第一款的規(guī)定，認(rèn)定無效：（三）建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的?！焙芏嗳藫?jù)此認(rèn)為這一司法解釋就是導(dǎo)致合同無效的依據(jù)。實(shí)踐中也有法院持同樣的觀點(diǎn)，如在江西省城市園林建設(shè)有限公司、江蘇圣晁景觀工程有限公司等建設(shè)工程施工合同糾紛[1]一案中，一審法院便只援引該司法解釋認(rèn)定涉案合同無效，二審法院也沒有在判決中對這一問題的法律適用作出解釋說明。但實(shí)際上，該司法解釋本身并非判斷合同效力的法律依據(jù)，原因在于：

第一，該司法解釋只是對具體法律條文的解釋，不是判斷合同效力的直接依據(jù)。《建設(shè)工程司法解釋（一）》是最高人民法院作出的審判工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。具體來說，該司法解釋是依據(jù)《民法典》第一百五十三條第一款作出的。《民法典》第一百五十三條第一款是對違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為效力作出的原則性規(guī)定，而《建設(shè)工程司法解釋（一）》第一條只是對建設(shè)工程施工合同糾紛中應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)用該條款的解釋。司法解釋的效力由被解釋的具體法律條文的效力決定。[2]因此，該司法解釋本身并非判斷合同效力的直接依據(jù)。

第二，該司法解釋的規(guī)定并不周延，不能作為判斷合同效力的一般依據(jù)?！督ㄔO(shè)工程司法解釋（一）》僅僅是針對建設(shè)工程施工合同的法律適用問題的解釋，并不包含工程建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購等其他類型的合同。由于司法解釋具有針對性強(qiáng)的特點(diǎn)，為了防止適用過程中發(fā)生對解釋原意乃至被解釋條文的立法原意的背離，應(yīng)當(dāng)禁止通過類推適用對其涵攝范圍進(jìn)行肆意擴(kuò)張。因此，在必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目未招標(biāo)導(dǎo)致合同無效這一問題上，《建設(shè)工程司法解釋（一）》第一條第一款第三項(xiàng)的規(guī)定并不能當(dāng)然適用于其他類型的合同，故該司法解釋不能作為判斷合同效力的一般依據(jù)。

第三，該司法解釋無法獨(dú)立適用，難以成為判斷合同效力的明確依據(jù)?！督ㄔO(shè)工程司法解釋（一）》第一條第一款第三項(xiàng)雖然規(guī)定了建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)將導(dǎo)致合同無效，但對于必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目的范圍卻沒有進(jìn)一步明確。要適用該司法解釋，就必須同時適用《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條以及16號令關(guān)于強(qiáng)制招標(biāo)范圍的規(guī)定。因此，該司法解釋自身是難以成為判斷合同效力的明確依據(jù)的。

違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效

既然上述司法解釋本身不是判斷合同效力的法律依據(jù)，那么被解釋的具體法律條文是否可以作為這一依據(jù)呢？答案同樣是否定的。原因在于，作為被解釋的具體法律條文的《民法典》第一百五十三條第一款在性質(zhì)上屬于不完全法條。所謂不完全法條，是指不能作為獨(dú)立的請求權(quán)基礎(chǔ)的法條?！睹穹ǖ洹返谝话傥迨龡l第一款規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外?！边@就意味著，該款的適用必須與相應(yīng)的法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定相結(jié)合，否則便無法發(fā)揮其規(guī)范作用。在立法技術(shù)上，《民法典》中大量存在的這種鏈接單行法的規(guī)范也被稱為引致規(guī)范。引致規(guī)范使《民法典》具有了一種導(dǎo)航功能，即通過查找《民法典》的規(guī)則發(fā)現(xiàn)特別法規(guī)范的適用功能。[3]在不同的場景下，《民法典》第一百五十三條第一款作為引致規(guī)范，可以相應(yīng)地鏈接到各個不同的法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，從而成為判斷某一民事法律行為效力的依據(jù)；而具體到必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目未招標(biāo)導(dǎo)致合同無效這一問題上，《民法典》第一百五十三條第一款則需要與《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條結(jié)合為完全法條，形成完整的請求權(quán)基礎(chǔ)，從而成為判斷合同效力的法律依據(jù)。

當(dāng)然，將《民法典》第一百五十三條第一款與《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條結(jié)合適用的前提是《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條屬于“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。法律規(guī)范有任意性規(guī)范和強(qiáng)制性規(guī)范之分。識別某一具體條款究竟屬于任意性規(guī)范還是強(qiáng)制性規(guī)范，可以從以下三個方面進(jìn)行考察：

第一，在文本用語上，該條款是否使用“應(yīng)當(dāng)”“必須”“不得”“禁止”等命令性表述?！皯?yīng)當(dāng)”與“必須”、“不得”與“禁止”都屬于全國人大法工委發(fā)布的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》中規(guī)定的法律常用詞語，通常在強(qiáng)制性規(guī)范中使用。根據(jù)《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》的規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)”與“必須”的含義沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，法律在表述義務(wù)性規(guī)范時，一般用“應(yīng)當(dāng)”，不用“必須”；“不得”與“禁止”則都用于禁止性規(guī)范的情形，只在語法上有一定區(qū)別?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)……”，其中就使用了“必須”這一強(qiáng)制性規(guī)范用語。

第二，在法律適用上，該條款是否可以被當(dāng)事人約定改變或者排除。通常認(rèn)為，任意性規(guī)范是在尊重當(dāng)事人意思自治的基礎(chǔ)上給予的一種引導(dǎo)，而強(qiáng)制性規(guī)范則是對當(dāng)事人意思自治的限制。對于任意性規(guī)范，當(dāng)事人既可以選擇適用，也可以選擇不適用；而強(qiáng)制性規(guī)范則是必須為當(dāng)事人所遵循的，不得約定改變或者排除。這是任意性規(guī)范與強(qiáng)制性規(guī)范最重要的區(qū)別。由于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條是對必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目作出的規(guī)定，當(dāng)事人必須遵循，不得約定改變或者排除。

第三，在立法目的上，該條款是否基于對國家利益、社會公共利益等的考量對當(dāng)事人意思自治作出限制。雖然招標(biāo)投標(biāo)被視為民事行為，但是，由于招標(biāo)這種采購方式能夠提高資金的使用效益和使用效率，在采購過程中能夠?qū)崿F(xiàn)公開、公平和公正，能夠擇優(yōu)選擇供應(yīng)商（承包商），因此，對于使用公共資金（由招標(biāo)人代表公共利益使用的資金）或者對質(zhì)量關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，國家有強(qiáng)制招標(biāo)的要求。[4]而對于使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目，根據(jù)國家計委政策法規(guī)司、國務(wù)院法制辦財政金融法司編著的《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉釋義》，這類項(xiàng)目必須招標(biāo)，是世行等國際金融組織和外國政府所普遍要求的，我國在與這些國際組織或外國政府簽訂的雙邊協(xié)議中，也對這一要求給予了確認(rèn)。另外，這些貸款大多屬于國家的主權(quán)債務(wù)，由政府統(tǒng)借統(tǒng)還，在性質(zhì)上應(yīng)視同國有資金投資。

綜上所述，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條屬于“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，在必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目未招標(biāo)導(dǎo)致合同無效這一問題上，是《民法典》第一百五十三條第一款所引致的對象。

此外，對于《民法典》第一百五十三條第一款但書規(guī)定的“該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外”，全國人大法工委民法室編著的《中華人民共和國民法典釋義》中指出：“某些強(qiáng)制性規(guī)定盡管要求民事主體不得違反，但其并不導(dǎo)致民事法律行為無效。違反該法律規(guī)定的后果應(yīng)由違法一方承擔(dān)，對沒有違法的當(dāng)事人不應(yīng)承受一方違法的后果?！庇捎凇墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的是強(qiáng)制招標(biāo)，違反該法律規(guī)定的后果是對社會公共利益、公眾安全造成損害，故該但書并不適用。

最高人民法院于2009年2月9日發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》（以下簡稱《合同法解釋（二）》）第十四條規(guī)定：“合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的‘強(qiáng)制性規(guī)定，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。”同年7月7日發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前形勢下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》第十五條中指出：“人民法院應(yīng)當(dāng)注意根據(jù)《合同法解釋（二）》第十四條之規(guī)定，注意區(qū)分效力性強(qiáng)制規(guī)定和管理性強(qiáng)制規(guī)定。違反效力性強(qiáng)制規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效；違反管理性強(qiáng)制規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形認(rèn)定其效力?！边@就將強(qiáng)制性規(guī)定區(qū)分為效力性強(qiáng)制規(guī)定與管理性強(qiáng)制規(guī)定兩類，有人據(jù)此將《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條解釋為效力性強(qiáng)制規(guī)定，從而成為判斷導(dǎo)致合同效力的依據(jù)。但這種效力性強(qiáng)制規(guī)定與管理性強(qiáng)制規(guī)定的二分法本身并非一種科學(xué)的分類法：在分類標(biāo)準(zhǔn)上，效力性強(qiáng)制規(guī)定與管理性強(qiáng)制規(guī)定并沒有明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，將“效力性”與“管理性”二元對立在概念上并不周延；在分類意義上，違反效力性強(qiáng)制規(guī)定導(dǎo)致合同無效，違反管理性強(qiáng)制規(guī)定也能導(dǎo)致合同無效，這就產(chǎn)生了“為了認(rèn)定合同效力而采取的分類法無助于認(rèn)定合同效力”的悖論，使分類失去了意義。并且目前《合同法解釋（二）》業(yè)已失效，從《民法總則》到《民法典》也都沒有對這一分類法進(jìn)行法律上的確認(rèn)。因此，在該分類法下解釋《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條為什么是導(dǎo)致合同無效的法律依據(jù)缺乏合理性。

授權(quán)性部門規(guī)章的法律地位等同于上位法

至此，我們已經(jīng)明確，作為一般法的《民法典》第一百五十三條第一款和作為特別法的《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條，共同組成了必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目未招標(biāo)導(dǎo)致合同無效的法律依據(jù)。但是，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條僅在第一款中規(guī)定了“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”“全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目”和“使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目”這三類工程建設(shè)項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)，并沒有規(guī)定必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。作出具體規(guī)定的是16號令。要明確《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條中必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，就必須適用16號令，也就是說，對于具體的一個建設(shè)工程項(xiàng)目，只有根據(jù)16號令，才能判斷其是否屬于必須招標(biāo)項(xiàng)目。這就產(chǎn)生了16號令能否作為導(dǎo)致合同無效的法律依據(jù)的問題。

對這一問題，很多人認(rèn)為，16號令在效力層級上屬于部門規(guī)章，而根據(jù)《民法典》第一百五十三條第一款的規(guī)定，只有違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定才導(dǎo)致合同無效，故16號令作為部門規(guī)章不能成為導(dǎo)致合同無效的法律依據(jù)。實(shí)踐中也有法院持同樣的觀點(diǎn)，如在廣西桂凱建筑工程有限公司與樂業(yè)縣嘉樂房地產(chǎn)開發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛[5]一案中，一審法院認(rèn)為：“雖然原國家計委3號令界定了社會公共利益、公眾安全的公用事業(yè)項(xiàng)目的范圍，但該規(guī)定屬部門規(guī)章，對工程招投標(biāo)起到引導(dǎo)的作用，不能上升為行政法規(guī)，故不能作為審理案件認(rèn)定合同效力的依據(jù)?！?/p>

應(yīng)當(dāng)指出，一審法院的這種觀點(diǎn)是片面的，忽略了原3號令以及16號令對必須招標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定是基于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第二款的明確授權(quán)?！睹穹ǖ洹返谝话傥迨龡l第一款之所以將導(dǎo)致民事法律行為無效的依據(jù)限制在“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”這一范圍內(nèi)，的確是為了從效力層級上對影響民事法律行為效力的規(guī)范的范圍進(jìn)行限制，否則當(dāng)事人的意思自治會受到嚴(yán)重?fù)p害。但這并不意味著將效力層級較低的部門規(guī)章排除在影響民事法律行為效力的規(guī)范的范圍之外?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三條第二款規(guī)定：“前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)?！痹?號令以及16號令正是原國家計委、國家發(fā)展改革委基于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第二款的明確授權(quán)制訂的，屬于授權(quán)性部門規(guī)章，是授權(quán)立法的產(chǎn)物。之所以沒有直接在《招標(biāo)投標(biāo)法》中作出具體規(guī)定，是“由于情況較為復(fù)雜，并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展還會有所變化，各類項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)也需要適時調(diào)整”。[6]可以說，脫離原3號令以及16號令的規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條將失去可操作性。作為授權(quán)性部門規(guī)章的16號令本質(zhì)上是作出授權(quán)的上位法的有機(jī)組成部分，授權(quán)性部門規(guī)章在法律地位上應(yīng)當(dāng)與上位法等同。

最高人民法院在對本案的再審中也給出了同樣的觀點(diǎn)，指出“《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》中關(guān)于必須招標(biāo)工程范圍的規(guī)定，并不直接涉及合同效力的判斷問題，其只是界定了招投標(biāo)法中涉及的‘關(guān)系社會公共利益、公眾安全的公用事業(yè)項(xiàng)目的范圍，而這種范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是直接根據(jù)招投標(biāo)法的授權(quán)而制定，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布施行的，故該規(guī)定的法律地位等同于招投標(biāo)法的規(guī)定，在被修改或者被更高層級的規(guī)范文件取代之前，法院在按照招投標(biāo)法判斷爭議工程是否必須招標(biāo)時應(yīng)當(dāng)適用?！盵7]

需要注意的是，根據(jù)《立法法》第八十條第二款的規(guī)定，“部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)?！睆倪@個角度來看，似乎可以說所有的部門規(guī)章均是得到了上位法的授權(quán)而作出的。因此，應(yīng)當(dāng)對上位法的概括授權(quán)和具體授權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，授權(quán)性部門規(guī)章必須以具體條文的明確授權(quán)為限。

（作者單位：南開大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

[1]參見貴州省安順市中級人民法院（2021）黔04民終2243號民事判決書。

[2]王成：《最高法院司法解釋效力研究》，載《中外法學(xué)》2016年第1期，第278頁。

[3]王利明：《民法典的體系化功能及其實(shí)現(xiàn)》，載《法商研究》2021年第4期，第8頁。

[4]住房城鄉(xiāng)建設(shè)部高等學(xué)校土建學(xué)科教學(xué)指導(dǎo)委員會組織編寫：《建設(shè)法規(guī)教程（第四版）》，中國建筑工業(yè)出版社2018年版，第115頁。

[5]參見廣西壯族自治區(qū)高級人民法院（2015）桂民一終字第56號民事判決書。

[6]劉長春：《關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)法的幾個問題》，載《中國人大》1999年第20期，第19頁。

[7]參見最高人民法院（2016）最高法民申1285號民事裁定書。

（責(zé)編：戎素梅）