江蘇推進“無廢城市”建設(shè)的方向和重點舉措

李潔

摘要“無廢城市”是踐行綠色發(fā)展理念的新型城市管理模式，對“美麗中國”建設(shè)意義重大。有必要向全社會普及“無廢城市”的概念和建設(shè)思路。江蘇目前已有四個城市列為“無廢城市”的試點區(qū)域，從試點城市的現(xiàn)狀和問題出發(fā)，總結(jié)“無廢城市”的建設(shè)經(jīng)驗，提出江蘇 “無廢城市”建設(shè)的重點舉措。

關(guān)鍵詞無廢城市；管理經(jīng)驗；關(guān)鍵對策

“無廢城市”建設(shè)，對深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和實現(xiàn)碳達峰碳中和目標意義重大，是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大改革部署，是實現(xiàn)現(xiàn)代化城市目標的重要任務(wù)，是提升生態(tài)文明和建設(shè)美麗中國的一項重要創(chuàng)新舉措。提出創(chuàng)建“美麗中國”示范省份的江蘇，積極推進這項工作。2022年1月，江蘇省政府辦公廳印發(fā)《江蘇省全域“無廢城市”建設(shè)工作方案》，要求強化固體廢物處置和統(tǒng)籌管理水平，推動形成江蘇固廢處理和管理能力新標桿，使其成為“強富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)的重要支撐；并提出到2025年完成全域“無廢城市”建設(shè)、4個以上設(shè)區(qū)市建成國家“無廢城市”，到2030年所有設(shè)區(qū)市均達到國家“無廢城市”建設(shè)要求的目標。推進這項工作，需要城市建設(shè)管理多個部門機構(gòu)和基層單位形成合力，需要全社會參與，有大量的基層基礎(chǔ)工作要做，因此有必要向全民普及“無廢城市”的概念和建設(shè)思路、目標等。

一、“無廢城市”概念的提出

（一）“無廢城市”概念和提出背景

“無廢城市”的概念是舶來品。早在1973年，帕爾曼博士提出了化學(xué)物質(zhì)中進行資源回收的理念（國外“無廢城市”相關(guān)理論），Zaman和Lehmann提出了“無廢城市”的概念，最早是指預(yù)期可以百分之百回收垃圾的可能性，嘗試從廢物中回收資源，這是一項大膽的環(huán)保設(shè)想。[1]Hannon[2]（2018）提出“無廢城市”分為上游和下游部分，上游負責(zé)從源頭上變革生產(chǎn)生活方式，以“無廢”為根本遵循，下游形成廢物管理閉環(huán)，完全阻隔廢物垃圾的產(chǎn)生。這一理念最先在澳大利亞首都堪培拉的城市環(huán)境治理中得以運用，此后越來越多的國家和地區(qū)接受了這一理念并努力嘗試?！盁o廢城市”逐漸由環(huán)境資源利用概念模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾矸绞降膭?chuàng)新，環(huán)境經(jīng)濟、城市運營成本效益的概念逐漸使用在無廢的環(huán)保城市的構(gòu)建理念中，“無廢城市”的概念逐漸過渡為一種城市管理理念。有關(guān)機構(gòu)對全球45個國家和區(qū)域的固體廢物管理碳減排潛力相關(guān)數(shù)據(jù)的分析結(jié)果顯示，通過提升工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活和建筑領(lǐng)域4類固體廢物的全過程管理水平，可以實現(xiàn)相應(yīng)國家碳排放減量的13.7％至45.2％。[3]

（二）我國推進“無廢城市”建設(shè)的頂層設(shè)計

我國是世界上人口最多、產(chǎn)生固體廢物量最大的國家。數(shù)據(jù)顯示，我國每年新增固體廢物100億噸左右，歷史堆存總量高達600-700億噸，各類固體廢物產(chǎn)生強度大，處理設(shè)施選址難度大，資源利用程度較低。2018年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點工作方案的通知》指出，“無廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式?！盁o廢城市”并不是沒有固體廢物產(chǎn)生，也不意味著固體廢物能完全資源化利用，而是一種先進的城市管理理念，旨在最終實現(xiàn)整個城市固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全的目標。

2019年4月，明確全國第一批“無廢城市”建設(shè)試點，列入深圳、包頭、銅陵、威海、重慶、紹興、三亞、許昌、徐州、盤錦、西寧這11個城市，河北雄安新區(qū)、北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、中新天津生態(tài)城、福建省光澤縣、江西省瑞金市作為試點區(qū)域一并推動（即“11+5”）。從城市管理角度，國家要求“無廢城市”試點地區(qū)，大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長，主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用，生活垃圾減量化資源化水平全面提升，危險廢物全面安全管控，非法轉(zhuǎn)移傾倒固體廢物事件零發(fā)生。

2021年12月，國家生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合諸多部門印發(fā)《“十四五”時期“無廢城市”建設(shè)工作方案》，提出推動100個左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設(shè)，進一步要求統(tǒng)籌城市發(fā)展與固體廢物管理，強化制度、技術(shù)、市場、監(jiān)管等保障體系建設(shè)。

二、江蘇推進“無廢城市”建設(shè)的優(yōu)勢和瓶頸

這次出臺的《江蘇省全域“無廢城市”建設(shè)工作方案》，要求以大宗工業(yè)固體廢物、主要農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾、建筑垃圾、危險廢物五大類固體廢物為重點，健全完善政策制度體系，集成創(chuàng)新科技治理體系，全力營造綠色市場體系，探索建立協(xié)同監(jiān)管體系，形成各級各部門全社會協(xié)同的固廢管理體制機制。

（一）江蘇推進“無廢城市”建設(shè)的優(yōu)勢

江蘇省內(nèi)，徐州在2019年被確定為第一批全國“無廢城市”試點。列入試點后不久，徐州就已顯現(xiàn)出在固廢等處理方面的獨特優(yōu)勢，培育出了“資源—產(chǎn)品—廢棄物—再生資源”循環(huán)綠色發(fā)展模式，并在餐廚垃圾處理方面處于全國領(lǐng)先地位。蘇州、無錫、常州是《江蘇省全域“無廢城市”建設(shè)工作方案》推出后明確的試點城市。在蘇錫常等經(jīng)濟較發(fā)達區(qū)域，尤其是蘇州、無錫作為特征鮮明的旅游消費型城市，生活源頭的固廢處置項目投資的需求比例較高，生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾的固廢產(chǎn)生量較大。蘇州建設(shè)“無廢城市”已有一定基礎(chǔ)，在餐廚垃圾處理方面建立了“屬地化兩級政府協(xié)同管理、收運處一體化市場運作”的蘇州模式，并在環(huán)境科技創(chuàng)新方面也有一定積累，清華大學(xué)環(huán)境創(chuàng)新研究院為蘇州 “無廢城市”建設(shè)提供了重要技術(shù)支持。

從目前來看，江蘇在“無廢城市”環(huán)境科學(xué)研究、政策和制度等頂層設(shè)計方面積累了較大優(yōu)勢，尤其是新技術(shù)、新材料的發(fā)展和研究拓展，為城市固廢處理管控帶來了便利和更多的可能性。江蘇各試點城市超前做出了本地區(qū)的“無廢城市”發(fā)展規(guī)劃，制定了相應(yīng)條例，明確了各市“無廢城市”建設(shè)技術(shù)性目標和時間節(jié)點。作為市場經(jīng)濟條件相對具有優(yōu)勢的地區(qū)，建立以市場經(jīng)濟為主導(dǎo)的“無廢城市”運營市場體制，將有助于政府對城市“無廢”全過程實施更有效管理。

（二）江蘇推進“無廢城市”建設(shè)的瓶頸

1.“無廢城市”管理部門聯(lián)動的體制機制有待構(gòu)建

一是基于“無廢城市”管理的部門協(xié)作機制不完善。目前涉及“無廢”管理的跨部門協(xié)作機制還不成熟，相關(guān)行業(yè)管理依然比較分散，固廢監(jiān)管內(nèi)容、固廢環(huán)境控制技術(shù)與環(huán)保資本的對接機制和平臺仍需構(gòu)建。二是省內(nèi)跨區(qū)域固廢處理的協(xié)作機制不完善。由于各市固廢綜合利用水平有差別，省內(nèi)各市間對固廢利用責(zé)、權(quán)、利歸屬容易發(fā)生矛盾，會出現(xiàn)跨區(qū)域固廢資源權(quán)屬爭議和項目“空頭管理”等現(xiàn)象。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的矛盾和壓力大

盡管江蘇省產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，但目前依然處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)體系尚未完全建立，資源利用效率低且危險廢物治理難度大，污染重的石化、化工和重型機械制造等產(chǎn)業(yè)項目尚不能完全退出江蘇的工業(yè)體系，部分規(guī)模小、經(jīng)濟效益差、固廢產(chǎn)生量較高的產(chǎn)業(yè)項目依然存在，等待有序推進關(guān)停和轉(zhuǎn)型程序。尤其是環(huán)境敏感區(qū)和人口密集區(qū)的規(guī)模以下化工生產(chǎn)企業(yè)，對省域長江干支流環(huán)境產(chǎn)生的壓力較大，亟待加快培育工業(yè)產(chǎn)廢強度低的綠色無廢產(chǎn)業(yè)體系。

3.無廢綠色生活方式推行面臨壓力

近年來，隨著網(wǎng)購、外賣等零售、餐飲新模式新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展，新經(jīng)濟催生的城市固廢急劇增加，在為消費者提供生活便利的同時，也加大了固廢處置的難度和壓力。垃圾分類近年才在東部沿海地區(qū)推行，進展面臨多重壓力，主要表現(xiàn)為居民生活垃圾分類回收缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)，目前部分居民垃圾分類意識薄弱、主動性差，垃圾分類處置的管理和技術(shù)水平仍有較大的提升空間。

三、“無廢城市”建設(shè)先行試點的經(jīng)驗

1.城市發(fā)展定位決定了“無廢城市”模式的項目投資特征

城市發(fā)展定位是依據(jù)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟基礎(chǔ)和生活消費模式而設(shè)立的。工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模、層次和產(chǎn)業(yè)項目選擇直接影響工業(yè)固廢排放的種類和總量；城市居住分布特征、消費區(qū)域布局直接影響生活垃圾產(chǎn)生的種類、密度和強度。這些都決定了城市固廢處置項目的投資分布、資本投入密度。在徐州這類典型的資源依賴型工業(yè)城市中，一般工業(yè)固廢的產(chǎn)生量可占固廢總量的90％以上，因而對工業(yè)源頭的固廢處置項目投資占比較高。另外，城市發(fā)展階段也影響固廢的產(chǎn)生特征，在城市大規(guī)模擴張的階段，由于城市基建規(guī)模較大，建筑垃圾的處理需求也大增，相應(yīng)的投資會有大幅上升。

2.重視綠色產(chǎn)業(yè)體系培育和固廢處置管理監(jiān)管體系建設(shè)

固廢處置和設(shè)備的研發(fā)，是目前試點城市制定政策的重點。已試點11個城市的“無廢城市”建設(shè)方案和具體條例，都提到培育綠色產(chǎn)業(yè)體系，以供給側(cè)改革為主線，構(gòu)建集聚度高、發(fā)展?jié)摿Υ蟆①Y源環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)體系；強調(diào)循環(huán)經(jīng)濟重點項目和龍頭企業(yè)的帶動作用以及對環(huán)保型市場體系的建設(shè)推動作用。與此同時，固廢發(fā)生處置前期的環(huán)境監(jiān)管體系也同樣需要得到重視，從目前試點城市出臺的政策來看，對廢舊電器、包裝物、園林農(nóng)貿(mào)垃圾的儲運統(tǒng)計監(jiān)控措施還比較缺乏，需要進一步加強溯源和過程監(jiān)控，其中利用數(shù)字智慧化手段是非常必要的。

3.固廢的循環(huán)回收再利用是主流方向

固廢回收的終極目標是效率更高的循環(huán)再使用。例如，煤矸石和粉煤灰可以成為新型墻體材料以及用于裝飾的綠色建材，并可以提取使用在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域；冶煉產(chǎn)生的赤泥和鋼渣中可回收稀散稀貴金屬等；建筑垃圾可用于土方平衡、林業(yè)用土、環(huán)境治理、燒結(jié)制品及回填等；農(nóng)作物秸稈不僅可以成為能源供給原料，也可以回收生產(chǎn)出板材、炭基產(chǎn)品、聚乳酸、紙漿等。探索大宗固廢的綜合利用模式，加大科技支撐力度，突破固廢循環(huán)利用的關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)，支持規(guī)范回收以及可循環(huán)、高值化的再生利用途徑，應(yīng)該成為試點城市的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域。[3]

4.重視激發(fā)公眾的“無廢”環(huán)境自治主動性

建設(shè)“無廢城市”過程的群眾參與很重要。一方面，民眾自身的“無廢”生活習(xí)慣和價值觀的形成仍需要較長時間才有可能培養(yǎng)起來，民眾的環(huán)境教育、綠色生活行為的養(yǎng)成，需要有序在全社會設(shè)置觀摩、學(xué)習(xí)平臺；另一方面，建設(shè)過程中需要民眾參與到其中，與社會組織、政府、企業(yè)等形成協(xié)同共治，因而采用正確有效措施激發(fā)群眾“無廢”環(huán)境創(chuàng)建熱情，喚醒越來越多民眾認可“環(huán)境與我息息相關(guān)”的道理，是“無廢城市”建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。

總體來看，目前各省市出臺的“無廢城市”建設(shè)政策關(guān)注點，首先是管理制度和法規(guī)等頂層設(shè)計方面的內(nèi)容；其次是建設(shè)重點，其中工業(yè)固體廢物零增長、農(nóng)業(yè)固廢全利用、生活垃圾減量或者資源轉(zhuǎn)型、固廢管控等技術(shù)領(lǐng)域的要求都是所有省市關(guān)心的問題；其三是固廢環(huán)境市場的發(fā)展和培育；最后是先進固廢管理監(jiān)管體系和風(fēng)險管控體制的建立。

四、江蘇推進“無廢城市”建設(shè)的重點舉措

1.建立江蘇省“無廢城市”建設(shè)管理指標體系，實施定量化評價

指標體系應(yīng)考量固廢源頭減量、固廢資源化利用和固廢最終處置等關(guān)鍵技術(shù)層面的問題，評價城市工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)和生活領(lǐng)域固廢減量的成效，固廢綜合利用成效，固廢最終處置的去向，處置率、處理率以及相關(guān)場所的覆蓋率。指標體系也應(yīng)該考察各市對“無廢城市”的管理能力，例如城市涉及固廢減量化、資源化、無害化相關(guān)內(nèi)容的地方性法規(guī)、政策性文件、統(tǒng)計制度的制定和出臺情況；在區(qū)域和部門協(xié)調(diào)機制考察中關(guān)注生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綜合執(zhí)法、商務(wù)等相關(guān)部門是否共同參與組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，以及部門責(zé)任清單和協(xié)作機制建設(shè)情況。群眾對建設(shè)管理滿意度也是指標評價重要部分，可通過設(shè)置主觀感受問卷實施評價。

2.建設(shè)“無廢城市”綠色供應(yīng)鏈，實現(xiàn)固廢減量和資源化利用

鼓勵產(chǎn)品設(shè)計過程轉(zhuǎn)型為綠色設(shè)計，盡可能進行可拆卸設(shè)計和可回收設(shè)計，使得產(chǎn)品零件易于拆分和維護，提高其重復(fù)利用率；鼓勵企業(yè)在原料采購環(huán)節(jié)實施綠色采購，采購可回收、可降解、可重復(fù)使用的原材料；生產(chǎn)工藝堅持綠色技術(shù)導(dǎo)向，盡可能選擇綠色工藝，實現(xiàn)廢物源頭減量，同時盡量減少加工余量，節(jié)約成本，減少廢物產(chǎn)生；鼓勵企業(yè)使用綠色物流，減少物流流程的包裝消耗，減少物流環(huán)節(jié)污染。[5]做好綠色服務(wù)，在產(chǎn)品和市場設(shè)計階段即規(guī)劃好商品使用價值結(jié)束后的回收途徑和手續(xù)，減少回收成本和相關(guān)固廢處理成本，提高供應(yīng)鏈上產(chǎn)品廢棄物最終處理的效率。

3.構(gòu)建數(shù)字化環(huán)境監(jiān)管體系，形成“互聯(lián)網(wǎng)＋服務(wù)＋監(jiān)管”的創(chuàng)新管理模式

加快建設(shè)固體廢物全生命周期監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)固廢全過程監(jiān)控和信息化追溯。省級層面充分運用“5G＋大數(shù)據(jù)＋AI”等新技術(shù)，建立“無廢城市”智慧管理平臺，實現(xiàn)固體廢物治理綜合監(jiān)控調(diào)度、“無廢城市”綜合展示、部門間信息融合等，為政府和部門提供監(jiān)管服務(wù)和決策支撐。各地要利用遙感、天眼、大數(shù)據(jù)等多元化監(jiān)管方式建立“無廢城市”智慧應(yīng)用平臺，聯(lián)通各類固廢信息化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)共享與平臺互聯(lián)互通。通過對接和共享信用評價數(shù)據(jù)與執(zhí)法處罰等數(shù)據(jù)，加強對固廢相關(guān)企業(yè)信用監(jiān)督，促進企業(yè)加強自我約束。鼓勵企業(yè)建立生產(chǎn)、安全、環(huán)保、設(shè)備、視頻監(jiān)控等運營系統(tǒng)，與政府管理平臺對接，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管和風(fēng)險預(yù)警；鼓勵收集、利用、處置企業(yè)使用智能收集轉(zhuǎn)運App，系統(tǒng)優(yōu)化運輸路徑，提升收集效率，降低收集運輸成本。

4.推動固廢利用創(chuàng)新發(fā)展，促進固廢整體利用率提升

因地制宜推動固廢多產(chǎn)業(yè)、多品種協(xié)同利用，形成可復(fù)制、可推廣的大宗固廢綜合利用發(fā)展新模式。創(chuàng)新固廢綜合利用關(guān)鍵技術(shù)。鼓勵企業(yè)建立技術(shù)研發(fā)平臺，加大關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)投入力度，重點突破源頭減量減害與高質(zhì)綜合利用關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備。鼓勵固廢利用的多產(chǎn)業(yè)協(xié)同利用，將煤電、鋼鐵、有色、化工等產(chǎn)業(yè)原材料投入回收利用與下游建筑、建材、市政、交通、環(huán)境治理等產(chǎn)品應(yīng)用領(lǐng)域深度融合。搭建固廢綜合利用信息平臺，開展大宗固廢綜合利用交易信息服務(wù)，為產(chǎn)廢和利廢企業(yè)提供信息服務(wù)，分品種及時發(fā)布大宗固廢產(chǎn)生單位、產(chǎn)生量、品質(zhì)及利用情況等，提高資源配置效率。

5.形成嚴管嚴治的長效機制，制度化推進“無廢城市”建設(shè)進程

強化固廢監(jiān)管組織建設(shè)，充實相關(guān)職能部門管理力量，盡快將固廢貯存、收集、運輸、利用、處置納入環(huán)境綜合執(zhí)法。結(jié)合現(xiàn)有網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作，建立固廢監(jiān)管鎮(zhèn)、村網(wǎng)格化巡查隊伍，制定巡查制度，補足鎮(zhèn)、村監(jiān)管短板，爭取到2023年鎮(zhèn)、村網(wǎng)格化巡查隊伍覆蓋率達95％以上。建立健全屬地管理責(zé)任體系和考核制度，實施“無廢城市”建設(shè)工作的督促檢查，納入美麗江蘇建設(shè)考核內(nèi)容。要求各縣（市、區(qū)）制定并公布本區(qū)域“無廢城市”實施方案，明確目標清單、任務(wù)清單、項目清單、責(zé)任清單、保障措施，逐項分解工作任務(wù)。由省美麗江蘇建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭組織建立分層級年度考核制度，層層壓實考核責(zé)任。

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