提升區(qū)域合作質(zhì)量 促進(jìn)更高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

郭惠武

發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶以及雙方的合作是縮小地區(qū)發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑。廣東一直高度重視區(qū)域合作和幫扶，上世紀(jì)90年代初便開始實(shí)施省內(nèi)對(duì)口幫扶政策，2005年之后又著力建設(shè)省內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園，旨在推動(dòng)珠三角與粵東粵西粵北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與合作。經(jīng)過持續(xù)努力，廣東區(qū)域間的幫扶和合作有效促進(jìn)了粵東粵西粵北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。省第十三次黨代會(huì)進(jìn)一步提出要堅(jiān)持“政府推動(dòng)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作、合作共贏”的原則，探索完善區(qū)域合作新模式，鞏固完善珠三角與粵東粵西粵北長(zhǎng)期對(duì)口幫扶長(zhǎng)效機(jī)制，從而推動(dòng)“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局積厚成勢(shì)，實(shí)現(xiàn)更高水平、更高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

因地制宜確定區(qū)域合作模式

選擇適宜的合作模式是解決合作雙方協(xié)調(diào)難度大的一個(gè)重要途徑。目前，區(qū)域合作主要有單向扶持、合作共建以及飛地經(jīng)濟(jì)三種模式。單向扶持主要是指地區(qū)之間的對(duì)口幫扶和扶貧模式，幫扶方對(duì)被幫扶方給予一定資金和人力資源的支持，不講求直接的回報(bào)。一般來說這種模式下，出于利益統(tǒng)籌的考慮，幫扶方付出的資源不會(huì)特別大，主動(dòng)性和積極性也不會(huì)特別強(qiáng)，以完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和要求為主。合作共建主要是地區(qū)共同建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，雙方共同經(jīng)營(yíng)、共享收益。廣清經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)、深河特別合作試驗(yàn)區(qū)等屬于這一類。合作共建模式下，雙方的負(fù)擔(dān)相對(duì)較小，共享收益則對(duì)雙方都能產(chǎn)生一定的激勵(lì)，但容易產(chǎn)生協(xié)調(diào)問題。飛地經(jīng)濟(jì)模式主要是在被幫扶方地區(qū)內(nèi)劃出一片區(qū)域，由幫扶方自主經(jīng)營(yíng)開發(fā)，被幫扶方只是提供必要的幫助。在收益分配方面，飛地經(jīng)濟(jì)模式下合作區(qū)的直接收益主要?dú)w幫扶方，貢獻(xiàn)土地空間的被幫扶方主要享受長(zhǎng)遠(yuǎn)的外溢效應(yīng)。當(dāng)然，幫扶方往往會(huì)根據(jù)情況給予被幫扶方一定的直接補(bǔ)償。飛地經(jīng)濟(jì)模式比較典型的是深汕特別合作區(qū)。飛地經(jīng)濟(jì)模式對(duì)于幫扶方來說負(fù)擔(dān)比較重，但由于其可以獨(dú)立推進(jìn)各項(xiàng)工作，雙方的協(xié)調(diào)矛盾就非常小;對(duì)于被幫扶方來說，不用承擔(dān)發(fā)展成本，雖直接收益比較少，但可以享受飛地的輻射和外溢。

在具體合作過程中，合作雙方和上級(jí)政府應(yīng)根據(jù)具體條件和情況選擇合適的合作模式。在模式選擇上，主要應(yīng)考慮三個(gè)因素，一是被幫扶方在政府能力上是否可以對(duì)幫扶方提供較強(qiáng)的補(bǔ)充，能夠給予有力補(bǔ)充則是合作共建模式的前提，否則飛地模式可能更適合;二是幫扶方是否具有較強(qiáng)的政府能力包括財(cái)政實(shí)力、人力資源以及管理經(jīng)驗(yàn)等。飛地模式對(duì)于幫扶方的實(shí)力要求很高，能力越強(qiáng)則飛地模式的可行性就越大;三是雙方協(xié)調(diào)的難度，這決定于合作內(nèi)容的復(fù)雜程度，越復(fù)雜則對(duì)雙方的投入和績(jī)效考核難度越大，就越難以開展合作共建。

在幫扶與合作過程中重視營(yíng)商環(huán)境的移植

優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境對(duì)于吸引投資進(jìn)而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有著非常重要的作用，欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往在營(yíng)商環(huán)境上有所欠缺，因此，區(qū)域合作幫扶不僅要在人力、物力、財(cái)力上給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)支持，更重要的是通過深入的合作，將法治化、市場(chǎng)化、國(guó)際化、現(xiàn)代化的政府管理和社會(huì)治理的理念、方法、制度以及組織體系移植過來，從而增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)長(zhǎng)久的自我發(fā)展能力。優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境的形成依靠的是發(fā)展和管理理念的不斷提升、整體組織體系的逐步完善以及各類知識(shí)的不斷積累。因此，營(yíng)商環(huán)境的改善需要一個(gè)過程，尤其不能在短時(shí)間內(nèi)通過有關(guān)“手冊(cè)”來速成。這樣，區(qū)域合作幫扶為欠發(fā)達(dá)地區(qū)改善營(yíng)商環(huán)境提供了一個(gè)良機(jī)，即由于一段時(shí)間內(nèi)的雙方合作，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以近距離、長(zhǎng)時(shí)間地反復(fù)觀察、了解和學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)的工作方式方法、思維理念、組織體系等，從而加速良好營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建。因此，在推進(jìn)區(qū)域合作幫扶過程中，應(yīng)把改善當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境作為一個(gè)重點(diǎn)工作任務(wù)。首先，發(fā)達(dá)地區(qū)的合作幫扶團(tuán)隊(duì)不僅要負(fù)責(zé)招商等事務(wù)，還要深入?yún)⑴c到經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面管理事務(wù)中，如果雙方達(dá)成一致，可以由發(fā)達(dá)地區(qū)團(tuán)隊(duì)統(tǒng)一設(shè)計(jì)打造合作區(qū)域內(nèi)的營(yíng)商環(huán)境;其次，宜安排兩地的工作人員針對(duì)同一任務(wù)共同工作，在緊密協(xié)作過程中促進(jìn)知識(shí)和理念的傳遞;再次，要由發(fā)達(dá)地區(qū)的工作人員進(jìn)行形式多樣的定期相關(guān)培訓(xùn)，現(xiàn)身說法。

在都市圈建設(shè)中分層推進(jìn)地區(qū)間產(chǎn)業(yè)鏈合作

目前，我省正著力通過廣佛、深圳、珠江口西岸、汕潮揭及湛茂五大都市區(qū)建設(shè)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)鏈分工合作是都市圈內(nèi)部各圈層之間重要的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系之一，也是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)梯度擴(kuò)散進(jìn)而解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題的重要途徑。產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)在都市圈內(nèi)的布局受到各圈層經(jīng)濟(jì)密度、要素條件以及圈層之間距離和運(yùn)輸成本等因素的影響，因此都市圈內(nèi)城市間產(chǎn)業(yè)鏈合作應(yīng)根據(jù)不同情況采取不同類型的合作模式。與珠三角核心城市距離較近的環(huán)珠三角地區(qū)，應(yīng)充分發(fā)揮兩地間運(yùn)輸成本較低的優(yōu)勢(shì)，著重發(fā)展與珠三角產(chǎn)業(yè)鏈配套緊密的產(chǎn)品制造，在環(huán)珠三角區(qū)域也可形成“總部+生產(chǎn)基地”的合作模式。對(duì)于距離較遠(yuǎn)的圈層，一方面可以布局運(yùn)輸成本相對(duì)較低或附加值較高的產(chǎn)品生產(chǎn)，另一方面可以布局對(duì)當(dāng)?shù)靥赜匈Y源依賴度較高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。在產(chǎn)業(yè)鏈布局和合作中，應(yīng)突出政府的引導(dǎo)作用，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)大企業(yè)的帶動(dòng)作用，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)走上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)道路。

通過法律授權(quán)和高層統(tǒng)籌為區(qū)域合作幫扶提供制度保障

要提升區(qū)域合作幫扶的質(zhì)量，必須推進(jìn)制度創(chuàng)新，并將合理的制度創(chuàng)新合法化或合規(guī)化，以調(diào)動(dòng)各方面的積極性。一方面，針對(duì)已經(jīng)比較成熟的、經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間試驗(yàn)和實(shí)踐證明是比較成功的合作模式創(chuàng)新，應(yīng)按照相關(guān)法律規(guī)定加快該領(lǐng)域的立法工作，對(duì)此類制度創(chuàng)新給予法律確認(rèn)，如近期應(yīng)積極穩(wěn)妥推進(jìn)《深汕特別合作區(qū)條例》的立法工作，以解決由于法律缺位造成的各種問題。另一方面，在區(qū)域合作中，更高層級(jí)的政府部門應(yīng)強(qiáng)化其統(tǒng)籌作用。合作雙方在探索合作方式過程中可能會(huì)產(chǎn)生一些困難和問題，當(dāng)兩地難以達(dá)成一致、對(duì)合作前景缺乏預(yù)期或需要上級(jí)政府授權(quán)時(shí)，上級(jí)政府部門應(yīng)適時(shí)明確發(fā)展方向，進(jìn)行統(tǒng)籌安排，從而穩(wěn)定預(yù)期，激發(fā)雙方的積極性，真正做到把頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合。