如何化解公共資源交易領(lǐng)域法律沖突

杭正亞

【摘要】本文分析了公共資源交易領(lǐng)域存在法律沖突的根源，從法律法規(guī)政策、實(shí)務(wù)操作兩個(gè)層面分析了化解沖突的途徑。

【關(guān)鍵詞】公共資源交易；法治化

公共資源交易領(lǐng)域的各種法律沖突由來(lái)已久，隨著近年來(lái)《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱“兩法”）修改征求意見(jiàn)，又引起熱議，人們?yōu)榛鉀_突開(kāi)“藥方”，提出“兩法合一”“兩法融合”等觀點(diǎn)。如何化解公共資源交易領(lǐng)域的各項(xiàng)沖突？筆者對(duì)此作初步探討。

制定公共資源交易領(lǐng)域統(tǒng)一的全國(guó)性法律是必由之路

公共資源交易領(lǐng)域立法狀況

從上世紀(jì)80年代始，各種分散的交易平臺(tái)逐漸出現(xiàn)，《土地管理法》及其實(shí)施條例、《拍賣法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例、《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《礦產(chǎn)資源法》、《國(guó)有資產(chǎn)管理法》、《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)條例》、《藥品集中采購(gòu)監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件相繼出臺(tái)。可見(jiàn)，公共資源交易領(lǐng)域的立法工作成就是巨大的，但僅限于對(duì)各分散交易領(lǐng)域分別進(jìn)行規(guī)范。

目前，對(duì)整個(gè)領(lǐng)域的法律規(guī)范是通過(guò)以下形式來(lái)表現(xiàn)的：一是國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)的規(guī)范性文件。如國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)的《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》；二是國(guó)務(wù)院部門制定的行政規(guī)章，如國(guó)家發(fā)展改革委等14部門聯(lián)合發(fā)布的《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《全國(guó)公共資源交易目錄指引》；三是省級(jí)、市級(jí)人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，如我國(guó)第一部公共資源交易地方性法規(guī)《合肥市公共資源交易監(jiān)督管理?xiàng)l例》以及《湖北省公共資源招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理?xiàng)l例》；四是省級(jí)政府制定的行政規(guī)章；五是省級(jí)、市級(jí)政府或者政府部門制定的規(guī)范性文件。

公共資源交易領(lǐng)域存在法律沖突的根源

1.全國(guó)性法律法規(guī)的部門化

目前由各行政主管部門對(duì)公共資源交易領(lǐng)域分散交易活動(dòng)進(jìn)行管理及規(guī)范，存在各自為政的情形。如，《招標(biāo)投標(biāo)法》主要規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)的程序性問(wèn)題，《政府采購(gòu)法》主要規(guī)范貨物、服務(wù)、工程的政府采購(gòu)問(wèn)題，《拍賣法》規(guī)范拍賣的程序性問(wèn)題。

2.地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的割據(jù)化

全國(guó)許多地方大刀闊斧對(duì)公共資源交易領(lǐng)域進(jìn)行改革，“合肥模式”“廣州模式”“南京模式”“西安模式”應(yīng)運(yùn)而生。但改革過(guò)程也出現(xiàn)了新問(wèn)題，有的甚至與上位法沖突。如，有些地方將政府采購(gòu)的監(jiān)督管理職責(zé)劃給招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門或公共資源交易監(jiān)管部門履行，違反《立法法》《政府采購(gòu)法》規(guī)定。

3.交易范圍的模糊化

由于對(duì)公共資源交易概念、性質(zhì)、范圍、交易目錄等界定不一，盡管《全國(guó)公共資源交易目錄指引》已經(jīng)頒發(fā)，但是該目錄效力低于法律、法規(guī)和行政規(guī)章，各部門、各地規(guī)定的交易范圍又存在差異，難以統(tǒng)一。

4.監(jiān)管職責(zé)的交叉化

管辦職能不明造成監(jiān)管越位、多方監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管缺位、法律責(zé)任追究形同虛設(shè)。如，某地國(guó)有企業(yè)工程項(xiàng)目，采用單一來(lái)源采購(gòu)方式購(gòu)買價(jià)值600多萬(wàn)元的設(shè)備。因采購(gòu)人為國(guó)企，該項(xiàng)目不屬于政府采購(gòu)，財(cái)政部門無(wú)監(jiān)管職責(zé)；因其采用單一來(lái)源方式采購(gòu)，招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門也未實(shí)施監(jiān)管，最終通過(guò)協(xié)調(diào)才終止該項(xiàng)目的單一來(lái)源采購(gòu)。

除上述問(wèn)題外，還存在救濟(jì)途徑不完善，部門之間相關(guān)推諉導(dǎo)致“投訴無(wú)門”的現(xiàn)象。公共資源交易領(lǐng)域的法治建設(shè)滯后于實(shí)踐，勢(shì)必帶來(lái)較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，公共資源交易亟需加快法治化改革，即通過(guò)法律規(guī)范明確權(quán)責(zé)義務(wù)、約束交易各方主體的行為，化解法律沖突問(wèn)題?？煽紤]由全國(guó)人大常委會(huì)制定《公共資源交易法》，作為該領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律，一方面規(guī)范各級(jí)地方政府推進(jìn)公共資源交易改革，保證其在法治的框架內(nèi)運(yùn)行；另一方面打造更有利的法治環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和交易當(dāng)事人的合法權(quán)益。

從法律法規(guī)層面化解沖突的建議

明確公共資源交易的內(nèi)涵和外延

目前相關(guān)法律規(guī)范對(duì)公共資源交易的內(nèi)涵和外延尚存在一定的模糊性。《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》明確，“公共資源交易是指涉及公共利益、公眾安全的具有公有性、公益性的資源交易活動(dòng)?！备鶕?jù)《全國(guó)公共資源交易目錄指引》，公共資源交易平臺(tái)覆蓋工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)、機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)、海洋資源交易、林權(quán)交易、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易、無(wú)形資產(chǎn)交易、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、用能權(quán)交易、司法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法部門開(kāi)展的涉訴、抵債或罰沒(méi)資產(chǎn)處置。然而，許多地方規(guī)定的內(nèi)涵和外延，與上述內(nèi)容都不盡相同。且有些地方性法規(guī)的效力高于上述規(guī)定，這就需要更高層次的法律或者行政法規(guī)對(duì)公共資源交易的內(nèi)涵和外延作出明確界定，或者制定委任性規(guī)范明確由哪一個(gè)部門予以規(guī)定。否則，公共資源交易執(zhí)法或司法都可能存在風(fēng)險(xiǎn)。

明確現(xiàn)行法律是特別法，公共資源交易綜合法律是普通法

每部法律都有其適用范圍，未來(lái)《公共資源交易法》與現(xiàn)行法律如何銜接是個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題?？梢钥紤]將現(xiàn)行法律作為特別法優(yōu)先適用，將《公共資源交易法》作為普遍法兜底適用。也就是說(shuō)，只有在現(xiàn)行法律沒(méi)有作出規(guī)定時(shí)，才適用《公共資源交易法》，從而消除現(xiàn)行法律與《公共資源交易法》之間的沖突。

對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)范之間相抵觸與沖突的內(nèi)容進(jìn)行清理

要對(duì)公共資源交易領(lǐng)域現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，消除抵觸與沖突內(nèi)容，銜接好不同效力等級(jí)之間、同等效力等級(jí)之間的規(guī)定，消除部門立法的偏見(jiàn)，確保公共資源交易領(lǐng)域法律規(guī)范的統(tǒng)一性、完整性、系統(tǒng)性和可操作性。

探討將《招標(biāo)投標(biāo)法》擴(kuò)展為《公共資源交易法》的可能性，對(duì)各種交易程序作出規(guī)定

《招標(biāo)投標(biāo)法》主要章節(jié)所規(guī)定的招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)，幾乎都是程序性規(guī)定?！墩少?gòu)法》主要章節(jié)所規(guī)定的政府采購(gòu)當(dāng)事人、政府采購(gòu)方式、政府采購(gòu)程序、政府采購(gòu)合同、質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查等，既有程序性規(guī)定，又有實(shí)體性規(guī)定?，F(xiàn)行與公共資源交易相關(guān)的《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《國(guó)有資產(chǎn)管理法》更是實(shí)體與程序兼?zhèn)涞姆梢?guī)范。為消除法律沖突，能否探討將《招標(biāo)投標(biāo)法》擴(kuò)展為《公共資源交易法》的可能性，由《公共資源交易法》對(duì)招標(biāo)投標(biāo)、拍賣、掛牌、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、議價(jià)等交易程序統(tǒng)一作出規(guī)定，實(shí)體規(guī)定內(nèi)容則由《政府采購(gòu)法》等各行業(yè)法作出規(guī)定，這樣就可以避免《公共資源交易法》所規(guī)定的程序，與《政府采購(gòu)法》等行業(yè)法律所規(guī)定的程序發(fā)生沖突。

從實(shí)操層面化解沖突的建議

在交易范圍上，實(shí)行目錄管理，將“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”“能進(jìn)必進(jìn)”納入法治化軌道

切實(shí)解決各類交易市場(chǎng)分散設(shè)立、交易碎片化的問(wèn)題，將相關(guān)交易活動(dòng)全部納入公共資源交易平臺(tái)，公共資源交易項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一目錄管理?？紤]到法律的穩(wěn)定性，同時(shí)兼顧動(dòng)態(tài)管理需要，不宜由法律直接明確規(guī)定交易目錄，可由法律規(guī)定相關(guān)部門制定，通過(guò)動(dòng)態(tài)管理方式及時(shí)修訂、公布。對(duì)政府配置資源中應(yīng)當(dāng)或可以通過(guò)市場(chǎng)化方式配置的資源，按照“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”“能進(jìn)必進(jìn)”的原則，嚴(yán)格將其納入統(tǒng)一交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“場(chǎng)外無(wú)交易”，避免交易范圍不一，消除各部門、各地方之間的沖突。

在交易方式上，將公共資源交易領(lǐng)域現(xiàn)有交易方式全部納入法治化管理

目前在交易方式上，有“兩法”規(guī)定的公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)、框架協(xié)議采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商，有國(guó)有土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)交易中的招標(biāo)、拍賣和掛牌的交易方式，有《國(guó)家組織藥品集中采購(gòu)和使用試點(diǎn)方案》規(guī)定的招標(biāo)、議價(jià)、談判三種采購(gòu)方式，有《疫苗管理法》規(guī)定的“集中招標(biāo)或者統(tǒng)一談判”采購(gòu)方式，等等?？梢?jiàn)，公共資源交易不限于“兩法”所規(guī)定的“買”，還包括其他法律法規(guī)所規(guī)定的“賣”。未來(lái)立法時(shí)，可將上述交易方式統(tǒng)一納入法治化管理，既讓各種交易方式有法可依，也讓各個(gè)單一交易領(lǐng)域在法定范圍內(nèi)選擇更多的、合法的、可行的交易方式，避免法律沖突。

在監(jiān)督模式上，堅(jiān)持目前分散監(jiān)管的模式，按職責(zé)分工各司其職

當(dāng)前，公共資源交易領(lǐng)域的監(jiān)管模式有三種，第一種為管辦分離模式，也稱分散監(jiān)管模式，即由各行政部門依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管；第二種為管辦一體模式，也稱獨(dú)立專職監(jiān)管模式，即將各行政部門的監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一劃給新成立的公共資源交易平臺(tái)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；第三種為雙重監(jiān)管模式，也稱折中監(jiān)管模式，既保留各行政部門的法定監(jiān)管權(quán)，又成立新的綜合協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管。

筆者認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)行法律所規(guī)定的管辦分離模式，主要理由是其他兩種監(jiān)管模式存在一定缺陷。一是不具備合法性，由法定監(jiān)管部門對(duì)其監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行授權(quán)沒(méi)有法律依據(jù)，如果通過(guò)修改現(xiàn)行法律改變監(jiān)管模式則會(huì)“大動(dòng)干戈”，修法面過(guò)廣，很難推進(jìn)；二是不具備可行性，不同行業(yè)的公共資源交易專業(yè)性不同，需要執(zhí)行不同的政策，具有不同的交易規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則，其他兩種監(jiān)管模式效果欠佳；三是不具備公平性，管辦一體模式將分散監(jiān)管的權(quán)力集中于公共資源交易的監(jiān)管部門，而該部門一般都與公共資源交易平臺(tái)有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，會(huì)形成新的同體監(jiān)管和新的部門利益，影響公平競(jìng)爭(zhēng)，雙重監(jiān)管模式則會(huì)導(dǎo)致交叉監(jiān)管或者相互推諉，形成監(jiān)管沖突或者監(jiān)管盲區(qū)，也不可取。

在救濟(jì)途徑上，應(yīng)納盡納，對(duì)所有交易方式及與交易平臺(tái)產(chǎn)生的對(duì)交易文件、交易過(guò)程、交易結(jié)果的爭(zhēng)議，全部納入行政爭(zhēng)議救濟(jì)途徑

目前，公共資源交易發(fā)生爭(zhēng)議后的救濟(jì)途徑，根據(jù)“兩法”的規(guī)定，一般通過(guò)質(zhì)疑（異議）、投訴、行政復(fù)議、行政訴訟的途徑解決。僅有極少數(shù)通過(guò)民事訴訟予以解決的，許多都被法院以應(yīng)當(dāng)通過(guò)質(zhì)疑（異議）、投訴后再提起行政訴訟為由而裁定不予受理或者駁回起訴。但是，對(duì)于拍賣、掛牌以及招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域之外的交易方式，因缺乏法律依據(jù)，救濟(jì)途徑不明，監(jiān)管爭(zhēng)議頻起。未來(lái)公共資源交易領(lǐng)域的救濟(jì)應(yīng)吸取上述經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將整個(gè)交易領(lǐng)域因交易文件、交易過(guò)程、交易結(jié)果而引起的爭(zhēng)議，統(tǒng)一納入行政爭(zhēng)議的救濟(jì)途徑。

隨著各地交易平臺(tái)的設(shè)立與運(yùn)行，在交易當(dāng)事人及代理機(jī)構(gòu)之外，又出現(xiàn)了可能影響交易結(jié)果的一方，即交易平臺(tái)運(yùn)行服務(wù)機(jī)構(gòu)。近年來(lái)，經(jīng)常出現(xiàn)因交易文件下載、電子投標(biāo)驗(yàn)證、投標(biāo)文件解密等交易平臺(tái)失誤而損害交易當(dāng)事人合法權(quán)益的情形。《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》第三十六條規(guī)定：“市場(chǎng)主體或社會(huì)公眾認(rèn)為公共資源交易平臺(tái)運(yùn)行服務(wù)機(jī)構(gòu)及其工作人員存在違法違規(guī)行為的，可以依法向政府有關(guān)部門投訴、舉報(bào)。”此處的“投訴”并非行政爭(zhēng)議中質(zhì)疑（異議）之后的投訴，因?yàn)榻灰灼脚_(tái)既不是招標(biāo)人、采購(gòu)人，也不是代理機(jī)構(gòu)，政府有關(guān)部門受理后無(wú)法采取相應(yīng)救濟(jì)措施。為保護(hù)公共資源交易當(dāng)事人合法權(quán)益，有必要將因交易平臺(tái)違法違規(guī)或不當(dāng)操作而引發(fā)的可能影響交易結(jié)果的情形，也納入行政爭(zhēng)議的救濟(jì)途徑。

此外，在監(jiān)管職責(zé)分工上，建議由縣級(jí)以上地方政府有關(guān)部門按照規(guī)定的職責(zé)分工來(lái)確定監(jiān)管職責(zé)，不再遵照“監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，降低各地方政府或者部門人為因素影響，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職責(zé)分工的法治化，消除監(jiān)管職責(zé)方面的沖突。

（作者單位：江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所）

（責(zé)編：高楊）