鑄牢中華民族共同體意識的法治路徑研究

沈 蕾

（烏魯木齊職業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830002）

鑄牢中華民族共同體意識是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央為進(jìn)一步提升民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平做出的重大決策部署。自2014年以來，習(xí)近平總書記先后在中央新疆工作座談會、黨的十九大及歷次會議以及中央民族工作會議等十多個重要講話和文件中論述了中華民族共同體意識，指出新時代民族工作必須以鑄牢中華民族共同體意識為主線［1］。開展鑄牢中華民族共同體意識的法治路徑研究，對于推進(jìn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化和構(gòu)建中華民族共同體具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、鑄牢中華民族共同體意識法治建構(gòu)的理論闡釋

中華民族共同體實(shí)際上是在中華民族與共同體兩個概念基礎(chǔ)上形成的。1899年，梁啟超最先將西方“民族”概念引入中國，1902年將“民族”與“中華”結(jié)合，首次提出“中華民族”的概念［2］，由此開啟了民族國家的艱辛探索歷程，1949年中華人民共和國成立標(biāo)志著我國在政治上確立為現(xiàn)代民族國家。中華民族是與中華人民共和國相對應(yīng)的國族實(shí)體，是中華人民共和國這個民族國家構(gòu)建的產(chǎn)物，中華人民共和國又是中華民族的民族國家［3］。毛澤東在1939年《中國革命和中國共產(chǎn)黨》中稱“中華民族”是中國各民族的共同稱謂，這一定義得到全黨全國人民的認(rèn)同［4］。中華人民共和國成立后，對56個民族進(jìn)行識別，實(shí)行民族區(qū)域自治制度，中華民族共同體成為與中華人民共和國相對應(yīng)的政治法律民族共同體，同時也是民族實(shí)體，包括領(lǐng)土、主權(quán)和民族三個要素，56個民族多元一體具有共同性。習(xí)近平總書記在2014年中央民族會議上指出中華民族共同體與國內(nèi)各民族是多元與一體的關(guān)系，解決我國民族問題的正確道路是堅(jiān)持依法治國。在同年舉行的中央新疆工作座談會上，習(xí)近平總書記指出要鑄牢中華民族共同體意識，促進(jìn)各民族對國家民族共同體的認(rèn)同，增強(qiáng)凝聚力。強(qiáng)調(diào)要高舉法治旗幟，弘揚(yáng)法治精神，把全面依法治國的要求落實(shí)到新疆工作各個領(lǐng)域，作為中國特色社會主義法治理論體系的重要組成部分［5］。

1840年第一次鴉片戰(zhàn)爭后，中國開始向現(xiàn)代民族國家轉(zhuǎn)型。在政治上確立為現(xiàn)代民族國家是在中華人民共和國成立之時，而我國的社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是伴隨著改革開放逐步展開的?，F(xiàn)代民族國家通過構(gòu)建國家政治組織和法律制度確立國家疆域，通過構(gòu)建共有歷史記憶、共認(rèn)價值體系和共有精神家園等歷史文化共同體使多民族走向一體化，形成民族認(rèn)同［6］。而現(xiàn)代民族國家要構(gòu)建法權(quán)結(jié)構(gòu)體系等外在形式和歷史文化等精神內(nèi)核都離不開法治方式。一方面，1648年簽訂的《威斯特伐利亞和約》，按照國際法的方式，明確了獨(dú)立國家標(biāo)準(zhǔn)，開始在西歐形成民族-國家的國際體系，這為構(gòu)建現(xiàn)代民族-國家奠定了基礎(chǔ)［7］。另一方面，現(xiàn)代民族國家治理的制度邏輯基石是合法化，法律作為社會規(guī)范，反映了國家治理的價值標(biāo)準(zhǔn)，為社會上的人們提供行為引導(dǎo)，幫助人們形成政治認(rèn)同，從而解決社會治理過程中的合法性問題，提高國家治理效能［8］。鑄牢中華民族共同體意識的法治構(gòu)建可以借助強(qiáng)大的政治法律制度克服現(xiàn)代民族國家的國家認(rèn)同障礙，強(qiáng)化公民的民族認(rèn)同、文化認(rèn)同和國家認(rèn)同，并且通過法治文化推動民族生活現(xiàn)代化和理性化，凝聚各族人民共識。

二、鑄牢中華民族共同體意識的法理基礎(chǔ)

（一）憲法為鑄牢中華民族共同體意識提供法源依據(jù)

黨的十九大對黨章進(jìn)行了修改，將“鑄牢中華民族共同體意識”寫入黨章。2018年十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案提出“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”，“中華民族”第一次被寫入憲法，從國家根本大法的層面賦予中華民族共同體合法性和正當(dāng)性，具有最高的效力權(quán)威［9］。憲法將“中華民族”定性為中國的國家民族，明確了處理中華民族與各民族憲法關(guān)系要以維系中華民族共同體為歸宿。此外，憲法的“序言”“總綱”和“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”分別出現(xiàn)一次“民族團(tuán)結(jié)”，鑄牢中華民族共同體意識是位于民族團(tuán)結(jié)之上的統(tǒng)合概念［10］，兩者都是構(gòu)建中華民族共同體的手段和途徑。黨中央將民族團(tuán)結(jié)政策、制度寫入憲法，通過政策部署法律化、制度化，發(fā)揮了立法在鑄牢中華民族共同體意識方面的推進(jìn)作用。

（二）民族區(qū)域自治法為鑄牢中華民族共同體意識提供法律根基

民族區(qū)域自治制度是我國憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本政治制度，同時也是解決民族問題的中國特色正確道路，而1984年頒布實(shí)施的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》是落實(shí)民族區(qū)域自治制度的基本法律，為實(shí)施民族區(qū)域自治提供了法律依據(jù)。民族區(qū)域自治法序言中規(guī)定各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，為各少數(shù)民族享有經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)等各項(xiàng)權(quán)益提供法律保障，確保少數(shù)民族可以依法管理本民族內(nèi)部事務(wù)，同時明確了維護(hù)國家統(tǒng)一的主體以及維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的行為規(guī)則，為處理好統(tǒng)一與自治、共同性與差異性、民族因素與法律因素之間的關(guān)系，為加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供法治化路徑，不斷提高中華民族共同體內(nèi)部成員對我國憲法、法律的認(rèn)知認(rèn)同度。

（三）民族團(tuán)結(jié)立法為鑄牢中華民族共同體意識提供法律保障

民族團(tuán)結(jié)立法既有助于用法律保障民族團(tuán)結(jié)，又有助于提升民族事務(wù)治理法治化水平，為規(guī)范社會主義新型民族關(guān)系提供法律依據(jù)。我國民族團(tuán)結(jié)立法經(jīng)過70多年的建設(shè)，已經(jīng)形成以憲法為依據(jù)，以民族區(qū)域自治法為核心，包含法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和單行條例在內(nèi)的多層次法律規(guī)范體系［11］。查閱全國人大版國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，截至2022年1月19日，搜索到現(xiàn)行有效的以“民族團(tuán)結(jié)”命名的地方性法規(guī)和單行條例共有25部1，法規(guī)文本中提到“鑄牢中華民族共同體意識”的有17部，見表1。

表1 文本中出現(xiàn)“中華民族共同體意識”的地方民族團(tuán)結(jié)立法統(tǒng)計

6 7 8 9 1 0 11 12 13 14 15 16 17西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例前郭爾羅斯蒙古族自治縣民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例阿壩藏族羌族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例云南省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)條例新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例玉樹藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例海南藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例黃南藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例果洛藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例海西蒙古族藏族自治州促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)條例甘孜藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例2020-1-11 2019-12-1 2019-5-31 2019-3-22 2019-1-31 2015-12-29 2017-6-5 2016-7-28 2016-3-25 2014-11-27 2016-5-25 2016-6-1 2020-5-1 2019-12-1 2019-7-1 2019-5-1 2019-5-1 2016-1-1 2017-6-5 2016-7-28 2016-3-25 2014-11-27 2016-5-25 2016-8-1省級地方性法規(guī)單行條例單行條例省級地方性法規(guī)省級地方性法規(guī)省級地方性法規(guī)單行條例單行條例單行條例單行條例單行條例單行條例第一條第十條第五條第四條第四條第六條第三條第三條第三條第二條第四條第五條序號 法規(guī)名稱 公布日期 實(shí)施日期 效力級別 條款位置

從表1的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)：一是“中華民族共同體”最早出現(xiàn)在2014年公布的《果洛藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》中，2016年、2017年、2019年、2020年和2021年有“中華民族共同體意識”表述的地方性法規(guī)或單行條例分別有5部、1部、4部、3部和3部。二是表1中序號為12、13、14、15和16的5部單行條例表述均為“堅(jiān)持打牢中華民族共同體的思想基礎(chǔ)”，序號為8、11和17的3部地方性法規(guī)或單行條例表述均為“樹立中華民族共同體意識”，“鑄牢中華民族共同體意識”的表述最早出現(xiàn)在2019年1月頒布的《云南省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)條例》。第三，“鑄牢中華民族共同體意識”出現(xiàn)在第一條目是在2020年1月頒布的《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》中，此后基本寫在第一條目中，但是此前頒布的法規(guī)大多出現(xiàn)在第二、三或更靠后的條目中。由此可見，“鑄牢中華民族共同體意識”寫入地方性法規(guī)中經(jīng)歷了動態(tài)的發(fā)展過程，從寫入政策到寫入憲法、法律法規(guī)，表述從打牢-樹立-筑牢-鑄牢，從分散于法規(guī)文本的不同條目到集中于第一條目，“鑄牢中華民族共同體意識”日益法律化。

（四）其他法律法規(guī)為鑄牢中華民族共同體意識發(fā)揮重要作用

一是發(fā)揮國家安全法律法規(guī)的法律約束作用。我國制定實(shí)施了包括國家安全法、反恐怖主義法、網(wǎng)絡(luò)安全法等在內(nèi)的國家安全法律法規(guī)和單行條例，規(guī)定公民具有維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定的責(zé)任和義務(wù)，明確宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義的言行，實(shí)施、煽動和參加恐怖活動、民族分裂活動的組織和人員所要承擔(dān)的法律責(zé)任，通過法律的強(qiáng)制力來打擊破壞民族團(tuán)結(jié)的言行，從而為鑄牢中華民族共同體意識提供法律保障［12］。二是開展宣傳教育，營造良好的法治環(huán)境。2021年10月23日公布的《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》第十六條明確規(guī)定家庭與學(xué)校要共同對未成年人開展教育，教育未成年人“五愛”，樹立維護(hù)國家統(tǒng)一的觀念，鑄牢中華民族共同體意識。2009年8月公布實(shí)施的《中華人民共和國教師法》第八條規(guī)定教師應(yīng)當(dāng)履行民族團(tuán)結(jié)教育的義務(wù)?！缎陆S吾爾自治區(qū)去極端化條例》第三十二條規(guī)定公民要增強(qiáng)國民意識、公民意識、法律意識和中華民族共同體意識。通過明確法律責(zé)任、義務(wù)，敦促家庭、學(xué)校和公民都要開展民族團(tuán)結(jié)教育，營造和諧穩(wěn)定的社會輿論環(huán)境。

三、鑄牢中華民族共同體意識的法治路徑

（一）構(gòu)建鑄牢中華民族共同體意識的法律規(guī)范體系

完善的法律法規(guī)體系是鑄牢中華民族共同體意識的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，要夯實(shí)民族事務(wù)的法治基礎(chǔ)，就需要加強(qiáng)科學(xué)立法、修法，構(gòu)建鑄牢中華民族共同體意識的法律規(guī)范體系。

1.加強(qiáng)“鑄牢中華民族共同體意識”入法的頂層設(shè)計。目前，相關(guān)立法存在“鑄牢中華民族共同體意識”的表述沒有入憲、法律內(nèi)涵闡釋缺失、實(shí)施主體不清和制度銜接不暢等問題。因此，要解決上述問題，需要從立法的頂層設(shè)計入手，要使民族團(tuán)結(jié)立法轉(zhuǎn)向“鑄牢中華民族共同體意識”立法，不僅推進(jìn)“鑄牢中華民族共同體意識”入法，還要提升法律規(guī)定的剛性，彌補(bǔ)法律政策的薄弱環(huán)節(jié)和空白點(diǎn)。

2.提高相關(guān)立法層次。要提高“鑄牢中華民族共同體意識”立法的效力，一方面要推動“鑄牢中華民族共同體意識”寫入憲法，在憲法序言、公民的基本權(quán)利和義務(wù)以及國家機(jī)構(gòu)等章節(jié)中加入相關(guān)表述，強(qiáng)調(diào)公民，尤其是黨員干部和國家機(jī)關(guān)工作人員要“鑄牢中華民族共同體意識”，增強(qiáng)“五個認(rèn)同”。另一方面出臺一部由全國人民代表大會制定的民族團(tuán)結(jié)法，進(jìn)一步細(xì)化憲法中相關(guān)法律責(zé)任和規(guī)定，明確各級政府、學(xué)校、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體和部隊(duì)等基層單位工作職責(zé)以及推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的手段、方式、方法和內(nèi)容，為制定地方性法規(guī)和單行條例發(fā)揮引導(dǎo)和規(guī)范作用［11］。

3.提升相關(guān)立法可操行性?！拌T牢中華民族共同體意識”相關(guān)立法大多是原則性條款，在宣傳教育、創(chuàng)建表彰等章節(jié)有具體措施，但是缺乏對各民族權(quán)利保護(hù)條款、“鑄牢中華民族共同體意識”義務(wù)性行為和禁止性行為等條款，有關(guān)民族團(tuán)結(jié)法律責(zé)任的文本過于寬泛，不具體，不利于執(zhí)行。要提升相關(guān)條文的可操作性，就需要對有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充完善，使法律規(guī)則更加具體，明確有關(guān)法律法規(guī)的假定條件、行為模式和法律后果，為有法可依創(chuàng)造條件。

（二）提升民族事務(wù)治理的法治化水平

通過法律規(guī)范民族事務(wù)治理，一方面將“鑄牢中華民族共同體意識”等黨的民族政策主張、經(jīng)驗(yàn)做法上升為法律，使民族事務(wù)治理有法可依。另一方面將鑄牢中華民族共同體意識全面落實(shí)到民族事務(wù)治理中去，落實(shí)到法律實(shí)施，不斷提升民族事務(wù)治理的法治化水平。

1.構(gòu)建高效的法治實(shí)施體系。鑄牢中華民族共同體意識，需要進(jìn)一步完善法治實(shí)施體系，要發(fā)揮法律指引作用、教育作用和強(qiáng)制作用，將法治思維和法治方式融入民族事務(wù)治理的各個環(huán)節(jié)和各個部分，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政、嚴(yán)格司法共同推進(jìn)，依法保障民族平等和各族群眾合法權(quán)益。堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治手段分析和解決涉及民族因素的問題。一方面，要辨別區(qū)分兩類不同性質(zhì)的矛盾和問題，可以采取法律手段、行政手段和經(jīng)濟(jì)等多種手段來協(xié)調(diào)和化解人民內(nèi)部矛盾，防止事態(tài)擴(kuò)大，激化矛盾。另一方面，凡是涉及違法犯罪的，不論涉及哪個民族，都要堅(jiān)決依法打擊，任何人沒有法律上的特權(quán)，防止差別化執(zhí)法，做到法律面前人人平等。

2.建立有力的法治保障體系。堅(jiān)持黨對民族事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定民族團(tuán)結(jié)法律法規(guī)以及相關(guān)政策，為鑄牢中華民族共同體意識提供政治保障。統(tǒng)籌推進(jìn)立法體制、行政執(zhí)法體制和司法體制改革，加強(qiáng)對窗口行業(yè)、執(zhí)法部門的監(jiān)督和檢查，為鑄牢中華民族共同體意識提供制度保障。大膽選拔、大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部，把政治過硬、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的少數(shù)民族干部放在重要崗位進(jìn)行實(shí)踐鍛煉，開展有計劃、多層次和多種形式的培訓(xùn)，提高少數(shù)民族干部的國家通用語言水平和綜合素質(zhì)，培養(yǎng)法治思維，為鑄牢中華民族共同體意識提供人才保障。

（三）加強(qiáng)法治文化建設(shè)凝聚民族共識

1.堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度。一是進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治制度。圍繞推動民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)各族人民共同富裕，完善民族區(qū)域自治法，落實(shí)自治權(quán)的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，防止民族自治地方社會治理機(jī)制的碎片化，確保自治地方的自治權(quán)以“國家為中心”，引領(lǐng)自治地方各族群眾增進(jìn)“五個認(rèn)同”，進(jìn)而鑄牢中華民族共同體意識。二是提供鑄牢中華民族共同體意識的制度保障。首先，堅(jiān)持黨對民族工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，深刻把握“兩個確立”的決定性意義，各級黨委和政府要建立完善相關(guān)工作機(jī)制，包括社會協(xié)同機(jī)制、宣傳教育機(jī)制、風(fēng)險預(yù)警機(jī)制、矛盾處置機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制、立法評估機(jī)制和績效考核機(jī)制等等，使鑄牢中華民族共同體意識工作保持正確政治方向［13］。其次，完善中國特色社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、對口支援和脫貧攻堅(jiān)等政策舉措，加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，縮小與東南沿海的區(qū)域差距以及城鄉(xiāng)差距，改善少數(shù)民族地區(qū)的自我發(fā)展能力，為鑄牢中華民族共同體意識提供物質(zhì)條件。最后，推進(jìn)民族地區(qū)的社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。優(yōu)化民生保障制度，提升各族人民教育水平和健康水平，構(gòu)建互嵌式社會環(huán)境與社會結(jié)構(gòu)，優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)各族群眾交往交流交融，扶持和幫助少數(shù)民族群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)，提高各族群眾的獲得感、幸福感和安全感。

2.著力建設(shè)社會主義法治文化。一是將鑄牢中華民族共同體意識教育納入國家教育體系，在大、中、小學(xué)開設(shè)思想政治理論課進(jìn)行“四史教育”、法治教育和民族團(tuán)結(jié)教育，在各族青少年中傳播中華文化符號，樹立中華民族形象，鑄牢歷史記憶，建設(shè)中華民族共有精神家園。二是將鑄牢中華民族共同體意識教育納入全民宣傳教育。各地區(qū)，尤其是少數(shù)民族地區(qū)要常態(tài)化開展法治宣傳，尤其在村社區(qū)、企事業(yè)單位、部隊(duì)和家庭中開展法治宣傳、民族團(tuán)結(jié)宣傳教育，培養(yǎng)人人尊法學(xué)法守法用法的習(xí)慣，營造良好法治文化環(huán)境。三是深入開展民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建活動。通過深入開展“三進(jìn)兩聯(lián)一交友”“民族團(tuán)結(jié)一家親”等民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建活動，在國慶、春節(jié)、端午節(jié)和中秋節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日和重大節(jié)慶開展豐富多彩的文藝體育活動，推動各族人民彼此尊重，相互了解，在相互交往交流交融中推進(jìn)民族文化的發(fā)展、思想觀念的更新，為鑄牢中華民族共同體意識提供精神指引。

總之，鑄牢中華民族共同體意識是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要在深刻認(rèn)識把握習(xí)近平總書記關(guān)于民族工作和民族團(tuán)結(jié)論述的基礎(chǔ)上，構(gòu)建鑄牢中華民族共同體意識的法律規(guī)范體系，健全法治實(shí)施體系和法治保障體系，進(jìn)一步完善中國特色社會主義制度，著力建設(shè)法治文化，為鑄牢中華民族共同體意識提供法治保障、物質(zhì)保障和精神指引。