結(jié)合區(qū)域特色的城市產(chǎn)業(yè)用地整理路徑

摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，推動大中型城市內(nèi)部低效的產(chǎn)業(yè)用地二次整理開發(fā)，成為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在要求。以南京市秦淮區(qū)為例，在分析研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地基本情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)產(chǎn)業(yè)用地整理模式的分類，結(jié)合區(qū)域特點，有針對性地提出適合該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)用地土地整理路徑優(yōu)選，并利用模型對典型案例進(jìn)行評價。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)用地;土地整理;路徑探索

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）01-0021-04 收稿日期：2021-10-05

作者簡介：夏園，南京市土地整理和集體土地征收管理中心。

基金項目：江蘇省自然資源廳科技項目《結(jié)合區(qū)域特色的城市土地整理路徑探索與研究——以南京市秦淮區(qū)為例》，編號：KJXM2019022。

1 引言

當(dāng)前城鎮(zhèn)土地開發(fā)模式正面臨從數(shù)量型增長向質(zhì)量型提升轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)從“增量擴(kuò)張”向“存量挖潛”轉(zhuǎn)型的趨勢。在這種情況下，城市土地再開發(fā)成為一些城市主動或被動的選擇。此外，伴隨著機(jī)構(gòu)改革的大背景，自然資源部成立，原分屬國土和規(guī)劃兩個部門管理的城市用地規(guī)劃和用途管控也為真正實現(xiàn)一體化管理提供了助力。

大中型城市的中心城區(qū)由于“退二進(jìn)三”等各種原因，造成中心區(qū)域存在大量低效產(chǎn)業(yè)用地。南京市作為首批城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的試點城市，面積6587平方公里，在省會城市和副省級城市中分別處于倒數(shù)第二位和第三位。同時，全市可供連片開發(fā)建設(shè)的土地十分有限，土地開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)到29.4%，逼近33%的國際公認(rèn)警戒線，部分行政區(qū)的用地指標(biāo)已經(jīng)不能滿足2020年前的發(fā)展需求，推動城市產(chǎn)業(yè)用地的二次開發(fā)整理，可以釋放有效空間，成為城市建設(shè)用地供給的方向。

2 研究區(qū)域基本情況

2.1 秦淮區(qū)概況

秦淮區(qū)是南京市主城四區(qū)之一，位于南京市中心位置，在主城核心南部，經(jīng)濟(jì)總量、人口密度僅次于鼓樓區(qū)，為南京市主城區(qū)第二。從文化內(nèi)涵上來看，秦淮區(qū)聚集了南京歷史文化的精髓，是古城金陵歷史文脈最完整、歷史資源最豐富、歷史影響最深遠(yuǎn)的老城核心區(qū)，享有“特而精，最南京”的美譽(yù)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上來看，表現(xiàn)為明顯的第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，以商貿(mào)、商務(wù)、交通、餐飲、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主。

2.2 產(chǎn)業(yè)用地基本情況

一是用地指標(biāo)情況。秦淮區(qū)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)用地共268宗，產(chǎn)業(yè)用地平均容積率為0.97，平均建筑密度為32.23%，與南京市其他區(qū)相比，本區(qū)用地強(qiáng)度處于偏上水平。但仍有66.70%面積的企業(yè)用地低于全區(qū)平均用地強(qiáng)度，說明區(qū)內(nèi)較多企業(yè)建筑容積率較低，空間利用率有待提升。全區(qū)工業(yè)企業(yè)實際占地總面積319.11公頃，占全區(qū)建設(shè)用地面積比例6.97%，低于《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）規(guī)定的工業(yè)用地占城市建設(shè)用地比例一般控制在15%～30%。符合秦淮區(qū)目前的城市發(fā)展定位中心城區(qū)，積極疏散工業(yè)，“退二進(jìn)三”，提升城市功能品質(zhì)。

二是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)情況。全區(qū)承載企業(yè)425個（其中規(guī)上企業(yè)28家，高新技術(shù)企業(yè)11家），調(diào)查顯示，約50%的企業(yè)零銷售收入和零稅收。地均用地效益處于較高水平，但仍有約89.16%面積的企業(yè)用地地均銷售收入、地均稅收未達(dá)到全區(qū)平均水平，說明區(qū)內(nèi)企業(yè)用地效益仍有較大的盤活提升空間。

三是主要特點及存在問題。區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)比例符合城市定位，秦淮區(qū)為南京市中心城區(qū)，除綠地水系外，已基本全部城市化，工業(yè)經(jīng)濟(jì)體量逐漸減少，企業(yè)用地總量較少，與城市發(fā)展階段與定位相契合。區(qū)內(nèi)企業(yè)用地地塊較為分散，未形成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同的聚合效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)用地的集約程度區(qū)域差異性顯著，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。

3 產(chǎn)業(yè)低效用地土地整理的模式選擇

根據(jù)更新對策的不同，可將產(chǎn)業(yè)用地的土地整理模式分為以下三種。

3.1 “退二優(yōu)二”

“退二優(yōu)二”，是指在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，逐步將“三低一多”，即科技含量低、土地利用率低、產(chǎn)值低、占用資源多的“落后”企業(yè)清退，讓更多的要素資源傾向高科技、高產(chǎn)值、高質(zhì)量企業(yè)。“退二優(yōu)二”主要有以下幾種模式：一是企業(yè)自行改造，騰退優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè);二是引進(jìn)運(yùn)營商租賃舊廠房，重新進(jìn)行整體改造，吸引企業(yè)入駐;三是拆除現(xiàn)有低效企業(yè)的建筑，重新建設(shè)現(xiàn)代化高利用率的新型廠房，降低能耗、減少污染、提高投資強(qiáng)度，達(dá)到土地利用高效益的目的。

3.2 “退二進(jìn)三”

“退二進(jìn)三”是指在城市主城區(qū)范圍內(nèi)，降低工業(yè)用地的比重，發(fā)展效益更高的第三產(chǎn)業(yè)，以達(dá)到發(fā)揮土地更大潛力的目的。對南京老城而言，主要體現(xiàn)在將一批老廠房改造為“都市產(chǎn)業(yè)園”。如在金陵機(jī)器制造局基礎(chǔ)上改造而成的晨光產(chǎn)業(yè)園，保留了“以山（馬家山）為核、沿水（秦淮河）成帶、扇形分布”的總體格局。水西門城墻下的第二機(jī)床廠通過對廠房內(nèi)部加層裝修，園區(qū)雕塑形象展示，成為集工業(yè)設(shè)計、形象設(shè)計、技術(shù)研發(fā)、文化創(chuàng)意等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的南京國家領(lǐng)軍人才創(chuàng)業(yè)園。

3.3 “騰退土地”

“騰退土地”主要針對資金不足、生產(chǎn)條件不理想的原土地使用權(quán)人，由于其無法開工建設(shè)或者開工面積不足，造成土地閑置或者建筑物空置的。經(jīng)所在地相關(guān)政府部門協(xié)調(diào)，在自愿放棄土地使用權(quán)的前提下，規(guī)劃資源部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的要求，履行建設(shè)用地使用權(quán)收回的手續(xù)，給予其不超過重新出讓范圍的土地成本的補(bǔ)償。

4 秦淮區(qū)產(chǎn)業(yè)低效用地土地整理的路徑優(yōu)選

根據(jù)南京市秦淮區(qū)總體規(guī)劃（2013-2030），在充分整合老秦淮的文化旅游優(yōu)勢和老白下的商貿(mào)科技優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)資源重組，進(jìn)一步提升秦淮區(qū)的功能定位和發(fā)展目標(biāo)。

4.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征

從產(chǎn)業(yè)用地及產(chǎn)業(yè)類型來看，秦淮區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要呈現(xiàn)以下兩個態(tài)勢。一是主城核心功能加強(qiáng)，“退二進(jìn)三”持續(xù)開展，制造業(yè)外遷速度加快。一方面部分企業(yè)老廠區(qū)停產(chǎn)外遷，原廠區(qū)剝離純粹制造功能，逐步向研發(fā)、科技、創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，如晨光機(jī)械廠。另一方面，在內(nèi)城區(qū)的企業(yè)整體搬遷，原廠址通過用地調(diào)整，轉(zhuǎn)變?yōu)樯虅?wù)商貿(mào)用地，實現(xiàn)“退二進(jìn)三”的轉(zhuǎn)變過程。二是文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和信息科技等新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好，推動經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)跨越發(fā)展。秦淮區(qū)的文化資源豐富，優(yōu)勢突出，有著在全市占有絕對優(yōu)勢量級的文化資源，發(fā)達(dá)的文化積累消費及文化產(chǎn)業(yè)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。信息科技產(chǎn)業(yè)以白下高科技園區(qū)為主要載體，建設(shè)工作已基本完成，招商引資工作全面展開。

4.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略

秦淮區(qū)最突出的城市特色是文化，是古城金陵歷史文脈最完整、歷史資源最豐富、歷史影響最深遠(yuǎn)的老城核心區(qū)。基于獨特的資源稟賦和現(xiàn)實區(qū)情，秦淮區(qū)委二屆七次全會在更高的站位上提出了“特而精、最南京”的目標(biāo)追求，全力提升中心城區(qū)的承載力和城市首位度。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，充分挖掘秦淮區(qū)獨特的資源稟賦和傳統(tǒng)優(yōu)勢，打造最能代表南京歷史文化名城形象、最能展現(xiàn)南京現(xiàn)代化發(fā)展水平的主城核心區(qū)。

4.3 產(chǎn)業(yè)低效用地再開發(fā)路徑選擇

一是集聚文化創(chuàng)意為特色的“退二進(jìn)三”模式。充分發(fā)揮秦淮區(qū)歷史文化資源密集優(yōu)勢，打造國家級文化創(chuàng)意園區(qū)，大力推動文化創(chuàng)意特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。結(jié)合創(chuàng)意園區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)加快集聚形成規(guī)模，重點發(fā)展數(shù)字動漫、視覺藝術(shù)、創(chuàng)意設(shè)計、出版發(fā)行等業(yè)態(tài)，完善創(chuàng)意產(chǎn)品自主研發(fā)、制作、銷售體系，推動國際、國內(nèi)知名的文化產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和文化創(chuàng)意企業(yè)集聚，加快形成文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢，提高時尚創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。

二是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚為目標(biāo)的“退二優(yōu)二”模式。根據(jù)秦淮區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，考慮重點園區(qū)依托，開展特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)地塊上功能復(fù)合和綜合利用。以白下高科技園區(qū)為依托，著力發(fā)展信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展信息系統(tǒng)集成、IT應(yīng)用服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)咨詢、數(shù)字內(nèi)容開發(fā)等，帶動產(chǎn)業(yè)鏈延伸和整體升級，實現(xiàn)服務(wù)模式和商業(yè)模式創(chuàng)新。以晨光科技創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園為依托，實現(xiàn)南區(qū)擴(kuò)區(qū)，與北區(qū)相呼應(yīng)，在金陵智造院、永銀錢幣等領(lǐng)軍企業(yè)帶領(lǐng)下，以科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)意為主題內(nèi)容，將園區(qū)打造成為國內(nèi)知名的融科技、文化、商務(wù)、旅游為一體的綜合性時尚生活創(chuàng)意展示中心和地標(biāo)，重點發(fā)展文化創(chuàng)意、軟件和服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)。

三是實現(xiàn)工業(yè)遺存換新顏為目標(biāo)的新型“都市產(chǎn)業(yè)園”模式。加大對工業(yè)遺存的整治更新及微更新，打造新型 “都市產(chǎn)業(yè)園”。注重工廠原址的保護(hù)，保持建筑的原有風(fēng)貌，又將新的設(shè)計理念融入老的廠區(qū)，優(yōu)化城市景觀布局，實現(xiàn)了工廠原址的歷史沉淀與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)有機(jī)協(xié)同。如水西門城墻下的原二機(jī)床廠的改造，從設(shè)計角度保持建筑原有風(fēng)貌，修舊如舊，保留原有建筑的外墻立面材料的建筑，利用工廠遺留的機(jī)床零部件、冷熱加工設(shè)備改造成裝置小品和車檔護(hù)欄，安裝在園區(qū)各個廣場和人行步道周邊，打造“江南工業(yè)遺存公園”。改造之后，園區(qū)入駐文化創(chuàng)意、科技創(chuàng)新和設(shè)計服務(wù)對的各類企業(yè)140余家，帶動就業(yè)4000余人，園區(qū)企業(yè)每年營業(yè)收入8億～9億元、納稅額6000萬～9000萬元，實現(xiàn)租金及物業(yè)收入6000余萬元，取得了極好的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。

5 結(jié)語

大城市尤其是國內(nèi)一、二線城市市區(qū)內(nèi)存在著數(shù)量不小的低效產(chǎn)業(yè)用地，通過對該類型土地的整理開發(fā)，不僅可以高效地節(jié)約集約利用土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地的經(jīng)濟(jì)社會效益，也為統(tǒng)籌保護(hù)資源、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了另外一種選擇。本文以南京市秦淮區(qū)為研究對象，根據(jù)秦淮區(qū)總體規(guī)劃，對其產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征和產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略進(jìn)行研究，篩選過濾其他土地整理方式，在此基礎(chǔ)上提出適合該區(qū)域的低效產(chǎn)業(yè)用地土地整理路徑，以期為其他類似區(qū)域的土地整理提供一點借鑒。