論新時(shí)代全面依法治國(guó)背景下“法治政府基本建成”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)考量

鄭晨峰

摘 要：法治政府建設(shè)是建設(shè)法治國(guó)家的重要環(huán)節(jié)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面推進(jìn)依法治國(guó)，提出依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政要共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府要一體建設(shè)的要求。按照黨中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》的部署規(guī)劃及要求，我國(guó)目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“基本建成法治政府”的目標(biāo)。在全面依法治國(guó)背景下，以武漢市人民政府法治政府建設(shè)為對(duì)象，以《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）綱要》的衡量要求為基準(zhǔn)，對(duì)當(dāng)下“法治政府基本建成”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)加以現(xiàn)實(shí)考量，以期為我國(guó)新時(shí)代法治政府建設(shè)、法治中國(guó)建設(shè)、依法治國(guó)推進(jìn)等提供一些啟發(fā)性思考和借鑒。

關(guān)鍵詞：法治政府;依法治國(guó);依法行政;現(xiàn)實(shí)考量

一、問題的提出

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的民主法治建設(shè)邁出重大步伐，“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系日益完善，全社會(huì)法治觀念明顯增強(qiáng)”①。這一論述高度凝練地概括了全面依法治國(guó)背景下我國(guó)法治建設(shè)所取得的重大進(jìn)展，也進(jìn)一步論證強(qiáng)調(diào)了法治政府建設(shè)作為法治中國(guó)建設(shè)的重要一環(huán)，在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中所發(fā)揮的重要作用。

“法治政府”這一概念最早是在2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中被首次提出，《綱要》闡述了全面推進(jìn)依法行政的重要性和緊迫性，提出了法治政府建設(shè)的基本構(gòu)想，并將法治政府的建設(shè)期初步確定為十年左右，明確了全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過堅(jiān)持不懈的努力，預(yù)計(jì)于2014年前后基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo);2008年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，明確了法治政府建設(shè)的工作重點(diǎn)，從政府工作第一線落實(shí)主體層面進(jìn)一步提出系列要求;2010年10月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提出了以加大《綱要》貫徹力度為主線，重點(diǎn)圍繞七個(gè)方面的任務(wù)落實(shí)具體舉措，增強(qiáng)法治政府建設(shè)的針對(duì)性和實(shí)效性，在當(dāng)時(shí)具有相當(dāng)重要的意義。國(guó)務(wù)院在進(jìn)入21世紀(jì)后的六年內(nèi)通過三份重要綱領(lǐng)性文件的出臺(tái)，以不斷深化的攻關(guān)指向和不斷完善的推進(jìn)舉措推動(dòng)法治政府建設(shè)，法治政府建設(shè)在全面依法治國(guó)中的地位可見一斑。黨的十八大以來(lái)，法治政府建設(shè)更是進(jìn)入新時(shí)代的“快車道”，各地區(qū)全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“建設(shè)法治政府是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程”的重要指示精神，全面加強(qiáng)法治、打造法治政府，法治政府階段性建設(shè)成績(jī)斐然。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出“建設(shè)法治中國(guó)”的遠(yuǎn)景目標(biāo)，要求法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。黨的十九大決定成立全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，在報(bào)告中以“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”的論述中進(jìn)一步提出明確指引，并將“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成”納入兩個(gè)階段之第一階段的奮斗目標(biāo)，和決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興有機(jī)相交融。

從時(shí)間上來(lái)看，我國(guó)的法治政府建設(shè)已有15余載歷程，“法治政府”在今天顯然已不是新鮮話題，無(wú)論是在理論研究還是實(shí)踐成效上，都積累了頗多成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)。特別值得一提的是，2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），針對(duì)當(dāng)時(shí)的實(shí)際形勢(shì)對(duì)法治政府建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)和具體措施進(jìn)行了全方位的闡述和部署，為法治政府基本建成奮斗目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。從發(fā)文規(guī)格來(lái)看，這是有史以來(lái)首次以中共中央和國(guó)務(wù)院名義聯(lián)合印發(fā)的關(guān)于法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，引領(lǐng)性、開創(chuàng)性意義重大;從發(fā)文內(nèi)容來(lái)看，《綱要》中對(duì)于法治政府建設(shè)總體目標(biāo)、基本原則、衡量標(biāo)準(zhǔn)等表述精準(zhǔn)全面，為新時(shí)代法治政府建設(shè)提供了明確的努力方向和具體目標(biāo);從社會(huì)反響來(lái)看，黨中央、國(guó)務(wù)院高瞻遠(yuǎn)矚、總攬全局，吹響建設(shè)法治政府的沖鋒號(hào)，推動(dòng)建設(shè)目標(biāo)具體化和措施系統(tǒng)化，全力建設(shè)法治政府的信心和決心有目共睹，在社會(huì)各界引起了廣泛的關(guān)注和反響。

近幾年我們欣喜地發(fā)現(xiàn)，很多地方行政服務(wù)大廳，打通聯(lián)網(wǎng)、共享信息越來(lái)越多;街邊執(zhí)法民警佩戴了執(zhí)法記錄儀，“教科書式”執(zhí)法頻頻獲贊;政務(wù)服務(wù)紛紛搬上網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”②……這些發(fā)生在身邊的小事，都反映了我國(guó)新時(shí)代法治政府建設(shè)所取得的進(jìn)步，經(jīng)過全社會(huì)的不懈建設(shè)和共同努力，我國(guó)也實(shí)現(xiàn)了“法治政府基本建成”的建設(shè)目標(biāo)。但是，建設(shè)法治政府是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、全局性和系統(tǒng)性工程，需要立足全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)統(tǒng)籌謀劃。在認(rèn)可我國(guó)法治政府建設(shè)成果的同時(shí)，立足當(dāng)前形勢(shì)和階段，對(duì)法治政府建設(shè)目標(biāo)——“法治政府基本建成”在微觀層面的考量仍是不容忽視且不可缺失的，尤其是對(duì)于《綱要》中作為評(píng)價(jià)衡量標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵性指標(biāo)和要素，只有做到逐項(xiàng)對(duì)標(biāo)對(duì)表找差距，才能聚焦聚力強(qiáng)落實(shí)，從而保證我國(guó)的法治政府建設(shè)始終走在正道，行穩(wěn)致遠(yuǎn);馳而不息，久久為功?，F(xiàn)今對(duì)于法治政府建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)考量，正當(dāng)其時(shí)、實(shí)屬必要。

二、新時(shí)代全面依法治國(guó)背景下法治政府基本建成目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之衡量——以《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》為基準(zhǔn)

要實(shí)現(xiàn)對(duì)法治政府建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的客觀現(xiàn)實(shí)考量，必須先找到并確立“法治政府基本建成”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)主要來(lái)源于以下兩個(gè)方面：一方面是從法理學(xué)的視角來(lái)看，法治政府的基本內(nèi)涵及主要特征;另一方面是從法政治學(xué)、法社會(huì)學(xué)的視角，法治政府在社會(huì)政治生活中為國(guó)家人民所期待的總體目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)。

具體而言，第一方面來(lái)源理論性強(qiáng)、相對(duì)抽象，涵蓋著古往今來(lái)人們對(duì)“法治”“政府”的理解和期待，具有鮮明的價(jià)值取向和研究?jī)r(jià)值，如古希臘哲學(xué)家亞里士多德對(duì)于“法治”的理解及闡釋——良法善治和普遍遵循;第二方面來(lái)源則是現(xiàn)實(shí)的社會(huì)規(guī)范，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和評(píng)價(jià)性，前一方面所述來(lái)源往往通過第二方面來(lái)源的具體制度、規(guī)則等形式實(shí)現(xiàn)自身具體化的反映和呈現(xiàn)，如我國(guó)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，就是在新時(shí)代全面依法治國(guó)背景下，將“法治”“依法行政”“法治政府”“法治國(guó)家”等理念有機(jī)融入國(guó)家社會(huì)治理和法律實(shí)施的目標(biāo)要求、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則、部署舉措中，以較為明確具體、可操作性強(qiáng)的量化指標(biāo)作為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)法治政府目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)和指引。

（一）衡量標(biāo)準(zhǔn)之一——法治政府的基本內(nèi)涵及主要特征

“法治政府基本建成”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)之一是以法治政府的基礎(chǔ)理論為基本支撐。法治政府指一切公權(quán)力機(jī)構(gòu)的法治化。從基本內(nèi)涵來(lái)看，法治政府是指依法治理的政府或法律之下的政府，其基本內(nèi)涵是指作為行使國(guó)家行政權(quán)力的各級(jí)政府及其組成單位根據(jù)憲法和法律產(chǎn)生和建立，其職權(quán)和職責(zé)由法律來(lái)規(guī)定，其行使權(quán)力的方式和程序由法律來(lái)確定，其是否越權(quán)和濫用權(quán)力由法律來(lái)評(píng)價(jià)，其權(quán)力的行使過程及其結(jié)果受到法律的監(jiān)督和控制③。從基本特征來(lái)看，法治政府應(yīng)是有限政府、服務(wù)政府、陽(yáng)光政府、誠(chéng)信政府、依法治理的政府和責(zé)任政府的有機(jī)統(tǒng)一④。缺少其中任何一項(xiàng)，就不能稱之為真正意義上的法治政府。

該標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于衡量法治政府的標(biāo)準(zhǔn)是由價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、職權(quán)范圍標(biāo)準(zhǔn)、行政體制構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)等方面所構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)體系，更多的是從宏觀層面及頂層設(shè)計(jì)方面加以考量，總概括性較強(qiáng)，可操作性相對(duì)較差。

（二）衡量標(biāo)準(zhǔn)之二——法治政府的總體目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)

“法治政府基本建成”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)之二相較于前述之一，具有更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性和實(shí)際操作性。就我國(guó)而言，在全面依法治國(guó)背景下，衡量我們的政府是否是法治政府，更大程度上依據(jù)的是《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，此《綱要》充分綜合考慮了我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家政策、國(guó)家治理方式、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、法治思維理念、現(xiàn)存社會(huì)問題等諸多因素，對(duì)法治政府的衡量評(píng)判及要求和期待做出了相應(yīng)的規(guī)范性表述和構(gòu)建。對(duì)于我國(guó)法治政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的考量，是以對(duì)照《綱要》所做出的衡量評(píng)判結(jié)果為重要支撐的。

通過對(duì)《綱要》的提煉可以發(fā)現(xiàn)，其中明確“到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”⑤，這是我國(guó)法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)，也是對(duì)法治政府建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評(píng)判基準(zhǔn)，也是本文聚焦法治政府建設(shè)研究的重要基點(diǎn)。隨后，《綱要》提出了法治政府建設(shè)的一系列衡量標(biāo)準(zhǔn)，即“政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學(xué)民主合法，憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施，行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行，人民權(quán)益切實(shí)有效保障，依法行政能力普遍提高”⑤。從形式上來(lái)看，該衡量標(biāo)準(zhǔn)與我們學(xué)習(xí)工作中的考核表相似，對(duì)仗工整、用語(yǔ)嚴(yán)謹(jǐn)、體系完整、范圍廣泛，雖并未做進(jìn)一步細(xì)化，但通過這些指標(biāo)的組合，一個(gè)新時(shí)代為人民群眾所期待的法治政府已初具雛形?！毒V要》在主要任務(wù)和具體措施部分以“應(yīng)該如何”和“如何實(shí)現(xiàn)”的表述方式，對(duì)前述的衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步的詳細(xì)闡述，既形成了呼應(yīng)，又提供了補(bǔ)充，都對(duì)法治政府建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)考量具有重要參考價(jià)值。后文將在此論述的基礎(chǔ)上，依此思路進(jìn)行逐一對(duì)照，深入展開現(xiàn)實(shí)考量。

三、新時(shí)代全面依法治國(guó)背景下法治政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)考量——以武漢市人民政府法治政府建設(shè)為對(duì)象

眾所周知，我國(guó)幅員遼闊，區(qū)域差異顯著，地區(qū)特色各異，這就導(dǎo)致了各地區(qū)法治政府建設(shè)的進(jìn)程和目標(biāo)不可能完全一致，《綱要》就此提出各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際制定方案的要求，以實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)與區(qū)域發(fā)展相適應(yīng)。想從國(guó)家全局的視角實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)法治政府建設(shè)研究得出一般性結(jié)論，顯然是十分困難的，也是不現(xiàn)實(shí)、不科學(xué)的。武漢作為國(guó)家中心城市，法治文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。一直以來(lái)，武漢市在鞏固政治安全、維護(hù)社會(huì)治安、創(chuàng)新社會(huì)治理等諸多法治領(lǐng)域，取得了豐碩成果，為推進(jìn)依法治國(guó)做出了重要貢獻(xiàn)。近年來(lái)，武漢市以創(chuàng)建一流法治城市為目標(biāo)，連續(xù)五年發(fā)布《武漢法治建設(shè)白皮書》，切實(shí)抓好法治政府建設(shè)，全面推進(jìn)依法治市，取得了不錯(cuò)的成效，尤其是在不平凡的2020年為統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力的法治保障。由此可見，在全國(guó)范圍內(nèi)，武漢市法治政府建設(shè)是可圈可點(diǎn)的，具備良好的參考研究?jī)r(jià)值。故本文以馬克思主義基本原理之矛盾的普遍性和特殊性為指導(dǎo)，選取武漢市人民政府為對(duì)象，通過對(duì)武漢市人民政府法治政府建設(shè)“成績(jī)單”的分析和解讀，進(jìn)而對(duì)其“法治政府基本建成”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況加以現(xiàn)實(shí)審視和考量，以點(diǎn)到面，舉一反三，為我國(guó)法治政府建設(shè)及發(fā)展提供啟迪和思路。

中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年提到過，“建設(shè)法治政府是建設(shè)法治武漢的關(guān)鍵”。一直以來(lái)，武漢市人民政府在推進(jìn)法治政府建設(shè)方面，堅(jiān)持按照中央要求，對(duì)標(biāo)各項(xiàng)要求，積極采取措施，全面推動(dòng)實(shí)施。2021年2月18日，武漢市政務(wù)動(dòng)態(tài)法治政府專欄發(fā)布了《中共武漢市委、武漢市人民政府關(guān)于2020年度推進(jìn)法治政府建設(shè)情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》），從法治政府建設(shè)工作主要舉措、存在的主要問題和下步工作舉措方面對(duì)武漢市人民政府的法治政府建設(shè)情況做了介紹和報(bào)告。透過對(duì)該《報(bào)告》的認(rèn)真學(xué)習(xí)和研讀，結(jié)合武漢市人民政府法治政府建設(shè)基本情況實(shí)踐，可對(duì)照《綱要》標(biāo)準(zhǔn)做出以下方面的現(xiàn)實(shí)考量。

（一）政府職能依法全面履行較好實(shí)現(xiàn)

從《報(bào)告》來(lái)看，武漢市人民政府一直致力切實(shí)推動(dòng)自身職能轉(zhuǎn)變，在依法全面履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)都有較好的表現(xiàn)。尤其是在2020年，武漢市人民政府堅(jiān)持把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為實(shí)現(xiàn)疫后重振的關(guān)鍵一招，推出一系列應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的政策措施，加快建設(shè)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，“營(yíng)造法治營(yíng)商環(huán)境”22條細(xì)則和營(yíng)商環(huán)境重點(diǎn)指標(biāo)任務(wù)清單、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境考核辦法等一攬子文件的出臺(tái)，都充分體現(xiàn)了武漢市人民政府在推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合的擔(dān)當(dāng)和貢獻(xiàn)。2020年10月，武漢市作為綜合表現(xiàn)突出的15個(gè)標(biāo)桿城市之一成功入選國(guó)家發(fā)改委公布的《中國(guó)營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》典型案例，這無(wú)疑是對(duì)武漢市人民政府依法全面履行職能、推動(dòng)武漢疫后重振角色形象的最好證明和褒揚(yáng)。

但實(shí)踐中也存在著諸多問題和不足。在“放管服”改革中，政府簡(jiǎn)政放權(quán)中明放暗不放，虛放實(shí)不放、只放不管的現(xiàn)象在某些領(lǐng)域仍然存在，這對(duì)于政府履職盡責(zé)實(shí)現(xiàn)是有嚴(yán)重阻礙作用的;在疫情防控期間，極少數(shù)政府工作人員由于自身思想上松懈和責(zé)任感缺失，在履職盡責(zé)方面不盡如人意，影響了疫情防控工作的推動(dòng)，履職意識(shí)和履職能力遭到質(zhì)疑，造成了不良的社會(huì)影響，暴露出的問題值得深刻反思?！秷?bào)告》在提及存在的問題時(shí)也指出，主體責(zé)任意識(shí)有待強(qiáng)化，少數(shù)部門對(duì)推進(jìn)法治建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足、緊迫感不強(qiáng)。政府自身對(duì)于問題是有著清醒認(rèn)識(shí)的，希望能就此專門制定相應(yīng)的教育、整改、懲處等措施，增強(qiáng)部門主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提升公職人員的為民情懷。總體來(lái)看，“政府職能依法全面履行”作為衡量法治政府的首要標(biāo)準(zhǔn)，武漢市人民政府在這一方面所做的努力和所取得的成績(jī)基本符合社會(huì)公眾期待，達(dá)到了法治政府建設(shè)的目標(biāo)要求，雖然仍存在著問題和不足，但自身對(duì)其有著清楚認(rèn)識(shí)和相應(yīng)舉措，經(jīng)過實(shí)踐中不懈努力一定能彌補(bǔ)不足、補(bǔ)齊短板，邁上新的臺(tái)階。

（二）依法行政制度體系進(jìn)一步完善

依法行政是各級(jí)政府活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，也是法治政府建設(shè)最重要、最基本的要求。習(xí)近平總書記多次對(duì)依法行政制度的全面性、系統(tǒng)性，以及多種舉措提高立法質(zhì)量做出了強(qiáng)調(diào)。根據(jù)《報(bào)告》來(lái)看，武漢市人民政府正是遵循著這個(gè)基本思路在開展工作。2020年，武漢市人民政府堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善政府規(guī)章制定機(jī)制，堅(jiān)持立改廢并舉，特別就《武漢市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急征用和補(bǔ)償實(shí)施辦法》《武漢市景觀照明管理辦法》兩件政府規(guī)章與市政協(xié)聯(lián)合開展立法協(xié)商，提高立法質(zhì)量，以協(xié)商促良法，以良法促善治。結(jié)合疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，針對(duì)疫情防控暴露出的城市治理短板，調(diào)整《2020年市人民政府規(guī)章制定工作計(jì)劃》并向社會(huì)公布，嚴(yán)格履行立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等程序，組織起草《武漢市城市供水用水條例（修訂）》等5件地方性法規(guī)草案，制定《武漢市生活垃圾分類管理辦法》等5件政府規(guī)章，結(jié)合實(shí)踐需要為依法行政提供法律規(guī)范的基礎(chǔ)和保障，依法行政制度體系有條不紊、穩(wěn)步推進(jìn)。

《綱要》對(duì)于“完善依法行政制度體系”所明確的目標(biāo)要求是“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的依法行政制度體系”，武漢市人民政府在貫徹落實(shí)依法行政這一原則上，既能把握基本原則，又能結(jié)合實(shí)際形勢(shì)，在實(shí)踐中重點(diǎn)探索完善政府立法體制機(jī)制，提高立法質(zhì)量，回應(yīng)人民需求，注重公眾參與，尤其是基于城市社會(huì)治理實(shí)踐，全方位多領(lǐng)域推動(dòng)依法行政制度體系的完善，將完善依法行政制度體系納入社會(huì)城市治理體系現(xiàn)代化的軌道上，在中部地區(qū)做出了良好的示范和表率。無(wú)論是可圈可點(diǎn)的政府作為，還是集思廣益的優(yōu)化思路，都能達(dá)到法治政府建設(shè)目標(biāo)的要求。

（三）行政決策科學(xué)民主合法保障加強(qiáng)

推動(dòng)行政重要決策科學(xué)化、民主化、法治化是武漢市人民政府所努力的方向。從《報(bào)告》內(nèi)容來(lái)看，2020年武漢市人民政府加強(qiáng)重大行政決策事項(xiàng)目錄管理，審議通過并發(fā)布《武漢市人民政府2020年度重大行政決策事項(xiàng)目錄》，經(jīng)過征集報(bào)送、初步遴選和研究決定等程序，確定將《武漢市大健康金融發(fā)展規(guī)劃》《武漢市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃綱要（草案）》《武漢市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的實(shí)施方案》《武漢市公交地鐵票價(jià)優(yōu)惠換乘方案》四份事關(guān)全市性的重要規(guī)劃或者民生與社會(huì)建設(shè)等重大議題的項(xiàng)目納入決策事項(xiàng)管理，為公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使提供前提和基礎(chǔ);全面修訂《武漢市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》，明確工作的程序分工，保障決策的效率和質(zhì)量，為科學(xué)、民主、依法決策提供更好的制度保障。政府法律顧問工作也穩(wěn)步推進(jìn)，政府法律顧問逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。

基于現(xiàn)實(shí)考量，武漢地理位置得天獨(dú)厚，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，法治資源豐富，專家資源優(yōu)質(zhì)，為行政決策的制定和施行提供了堅(jiān)實(shí)而良好的基礎(chǔ)。就“行政決策科學(xué)民主合法”這一衡量標(biāo)準(zhǔn)而言，從各項(xiàng)工作的推進(jìn)落實(shí)情況來(lái)看，武漢市人民政府均已基本達(dá)到目標(biāo)，行政決策機(jī)制不斷完善，具體表現(xiàn)為決策質(zhì)量獲得顯著提升、決策程序得以嚴(yán)格執(zhí)行、決策效率得到切實(shí)保障，呈現(xiàn)出積極正向的迅猛發(fā)展勢(shì)頭。

（四）嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法進(jìn)一步加強(qiáng)

武漢市人民政府嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。開展權(quán)責(zé)清單梳理和公示，行政執(zhí)法職責(zé)、依據(jù)、程序、結(jié)果等執(zhí)法信息依法向社會(huì)公開，確保了執(zhí)法的嚴(yán)格規(guī)范。加強(qiáng)“兩法銜接”工作，健全完善行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，建立并推行三機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度。2020年，武漢市檢察機(jī)關(guān)共督促行政機(jī)關(guān)錄入“兩法銜接”信息共享平臺(tái)行政處罰案件111723件，建議移送52件;行政機(jī)關(guān)通過“兩法銜接”平臺(tái)主動(dòng)移送案件107件，公安機(jī)關(guān)受理158件;加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法。研究制定關(guān)于嚴(yán)格依法辦理妨害傳染病防治影響社會(huì)穩(wěn)定案件等30余件部門執(zhí)法指引文件，強(qiáng)化醫(yī)療保障、食品藥品、交通出行、傳染病防治等民生領(lǐng)域執(zhí)法工作，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)的根本原則，以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，既保障依法執(zhí)法，又彰顯人文關(guān)懷，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的成果有目共睹。

在認(rèn)可法治政府建設(shè)成果的同時(shí)，客觀存在的問題也不容忽視。不可否認(rèn)的是，雖然武漢市人民政府多措并舉推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，但是在城市管理等領(lǐng)域，執(zhí)法過程中執(zhí)法主體職責(zé)交叉、執(zhí)法資源相對(duì)分散、綜合協(xié)調(diào)仍然不夠等問題，尤其是在一些征收拆遷案件中，個(gè)別執(zhí)法人員執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴而引起糾紛，公正文明執(zhí)法理念明顯缺失，極大影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，在現(xiàn)實(shí)考量時(shí)是值得關(guān)注和反思的。執(zhí)法不規(guī)范往往源于執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)的參差不齊，側(cè)面反映著執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)還有待進(jìn)一步提升的短板，這就要求政府在執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)中必須進(jìn)一步健全紀(jì)律約束機(jī)制，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)，才能從根本上杜絕不規(guī)范執(zhí)法?！秷?bào)告》在提及存在的問題時(shí)還指出，在行政執(zhí)法的“三項(xiàng)制度”中，部分單位執(zhí)法全過程記錄制度相較于其他兩項(xiàng)制度落實(shí)不到位，這是現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中真實(shí)存在的問題，亟須通過相應(yīng)措施加以改進(jìn)。就“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”這一項(xiàng)指標(biāo)而言，政府在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中所顯露的問題較多，與法治政府基本實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)尚存在一定差距，尤其是涉及社會(huì)民生等領(lǐng)域的不規(guī)范執(zhí)法，嚴(yán)重阻礙法治政府建成的進(jìn)程。如果僅滿足于現(xiàn)有成就而對(duì)這些問題的潛在風(fēng)險(xiǎn)置之不理，必將成為法治政府建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的絆腳石。

（五）行政權(quán)力監(jiān)督和制約進(jìn)一步強(qiáng)化

法治政府要求對(duì)公權(quán)的監(jiān)督制約，自然不能缺少來(lái)自公民的監(jiān)督。在法治政府建設(shè)中，武漢市人民政府全面推進(jìn)政務(wù)公開，實(shí)行政務(wù)公開清單管理并動(dòng)態(tài)更新制度，及時(shí)更新武漢市政府信息公開指南，自覺接受各界監(jiān)督，其中認(rèn)真研究辦理代表建議、政協(xié)提案，辦件滿意度達(dá)到100%;輿論監(jiān)督取得良好成效，多類作風(fēng)監(jiān)督欄目受到好評(píng)，懲治和預(yù)防腐敗取得一定成效，行政權(quán)力的監(jiān)督和制約逐步得到強(qiáng)化。

通過對(duì)《報(bào)告》內(nèi)容的解讀，以及對(duì)政府官網(wǎng)監(jiān)督欄目的閱覽，目前政府在行政權(quán)力公民監(jiān)督、媒體監(jiān)督等外部監(jiān)督的完善總體上還是符合法治政府建設(shè)預(yù)期的，健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制、全面推行政務(wù)公開是其重點(diǎn)項(xiàng)目，取得了良好的成效。但是對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約、增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效、對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”特別是行政機(jī)關(guān)“一把手”的權(quán)力行使監(jiān)督上的具體規(guī)定和配套舉措尚有很大的改進(jìn)空間，以及對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)中監(jiān)督部門自身的監(jiān)督意識(shí)與職責(zé)還有待檢驗(yàn)和進(jìn)一步完善。就此層面而言，武漢市人民政府已基本形成科學(xué)有效的行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，在行政權(quán)力監(jiān)督和制約多方面監(jiān)督形成合力方面，目前所達(dá)到的水平和效果都還不夠，更無(wú)法滿足法治政府基本建成的目標(biāo)。

（六）社會(huì)矛盾糾紛有效化解實(shí)效顯著

矛盾處理是國(guó)家、社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，社會(huì)矛盾糾紛化解離不開政府的主導(dǎo)和參與。2020年，武漢市人民政府多措并舉，在促進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛化解上取得了良好的實(shí)效。一方面，武漢市人民政府加強(qiáng)行政復(fù)議工作，行政復(fù)議體制改革全面完成，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議案件的集中受理、審查、決定，探索行政復(fù)議申請(qǐng)網(wǎng)上受理、網(wǎng)上聽證等方式參與行政復(fù)議案件辦理工作，拓展行政復(fù)議受理渠道。從報(bào)告數(shù)據(jù)顯示來(lái)看，2020年，武漢市各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議申請(qǐng)2220件，受理1795件，不予受理、告知和其他處理的425件，受理率達(dá)80.9%。承辦行政訴訟案件242件，經(jīng)市政府復(fù)議的行政訴訟案件應(yīng)訴率達(dá)100%。另一方面，政府積極探索多元糾紛化解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)訴前調(diào)解、繁簡(jiǎn)分流、簡(jiǎn)案速裁。其中，市司法局進(jìn)一步健全人民調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，2020年武漢全市共成功化解矛盾糾紛66617件。

基層是社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。從矛盾糾紛化解的數(shù)量來(lái)看，武漢市人民政府對(duì)基層社會(huì)治理、矛盾糾紛解決上給予了充分重視，交出了滿意的答卷，維護(hù)了社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定，是符合法治政府基本建成目標(biāo)的。值得思考的是，面對(duì)基層繁雜的社會(huì)矛盾糾紛，是否可以在健全依法化解糾紛機(jī)制中，進(jìn)一步健全改革信訪工作制度，將信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求，依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果，促進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛有效化解，促進(jìn)法治武漢和平安武漢建設(shè)。

（七）法治思維和依法行政能力明顯提升

武漢市人民政府在促進(jìn)國(guó)家工作人員法治思維和依法行政能力上下了“大功夫”。一方面，堅(jiān)持樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力用人導(dǎo)向，干部法治思維、法治素養(yǎng)和依法行政能力均有一定提升。另一方面，強(qiáng)化政府工作人員法治教育培訓(xùn)，落實(shí)中心組學(xué)法制度和領(lǐng)導(dǎo)干部述法制度，學(xué)法用法學(xué)習(xí)工作有序開展;此外，落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制，緊扣時(shí)事的《民法典》宣講活動(dòng)廣泛開展，黨委理論學(xué)習(xí)、機(jī)關(guān)干部法治講座、青少年法治宣傳實(shí)踐活動(dòng)齊頭并進(jìn)，成效斐然。

從各項(xiàng)活動(dòng)的部署措施和受眾范圍來(lái)看，武漢市人民政府做的是相當(dāng)?shù)轿坏摹５嬲龑?shí)現(xiàn)對(duì)法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)考量，在法治思維和能力提升方面，政府的努力固然是重要方面，還應(yīng)將目光投至其受眾的實(shí)效方面。法治宣傳教育是否受到主客觀方面影響而流于形式，缺乏實(shí)效？政府工作人員是否能做到真信真懂、真學(xué)真用，將理論與實(shí)踐有機(jī)結(jié)合起來(lái)？?jī)H通過普法性質(zhì)的法治講座是否能滿足新時(shí)代法治人才培養(yǎng)的需求？這些都是我們所必須直接面對(duì)并加以深入思忖的。法治思維的培養(yǎng)和依法行政能力的提升不是一朝一夕的，只有將普法教育、專題培訓(xùn)、職業(yè)準(zhǔn)入、干部考核等多方面有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并在縱貫法治建設(shè)全局的視角下推動(dòng)落實(shí)，才能在源頭上推動(dòng)依法行政能力獲得顯著提升，促進(jìn)法治思維培育能取得良好成效。

四、新時(shí)代全面依法治國(guó)背景下法治政府建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的展望和思考

通過以武漢市人民政府法治政府建設(shè)為對(duì)象，嚴(yán)格按照《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》的衡量標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)，武漢市人民政府在總體上基本建成了法治政府，大部分方面符合《綱要》預(yù)期法治政府的基本框架和體系架構(gòu)，在對(duì)標(biāo)“衡量標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上，結(jié)合武漢市社會(huì)發(fā)展實(shí)際和發(fā)展特點(diǎn)，采取了積極的舉措，獲得了良好的成效，引領(lǐng)法治政府、法治武漢建設(shè)向縱深推進(jìn)。但是，如果進(jìn)一步結(jié)合“法治政府”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和精神價(jià)值，對(duì)其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否進(jìn)行深入的現(xiàn)實(shí)考量，甚至予以微觀量化考察，還是存在諸多的問題和不足的。這些問題和不足，有來(lái)自客觀制度層面的，也有來(lái)自主觀人為層面的，都在一定程度上對(duì)法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)起質(zhì)疑和拷問。通過對(duì)2020年中央全面依法治國(guó)會(huì)議精神的深入領(lǐng)會(huì)，可以看出，黨中央已深刻認(rèn)識(shí)到這些實(shí)踐中客觀存在的問題，并在關(guān)于全面依法治國(guó)“十一個(gè)堅(jiān)持”等習(xí)近平法治思想的重要論述中進(jìn)一步提出和強(qiáng)調(diào)，為新時(shí)代全面依法治國(guó)背景下法治政府建設(shè)提供方向指引。

通過對(duì)法治政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)考量，我們應(yīng)更加深刻地認(rèn)識(shí)到“法治政府基本建成”和“法治政府建成”之間的差距，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，正視問題，找準(zhǔn)目標(biāo)，注重習(xí)近平法治思想中法治政府建設(shè)理論與實(shí)踐研究，針對(duì)遇到的問題不斷進(jìn)行審視和反思，在新時(shí)代全面依法治國(guó)背景下的法治政府建設(shè)的實(shí)踐中揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板，以加強(qiáng)法治政府建設(shè)為基點(diǎn)和契機(jī)，切實(shí)推進(jìn)依法行政，全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建成社會(huì)主義法治國(guó)家，助力中華民族偉大復(fù)興實(shí)現(xiàn)。

注 釋：

① 習(xí)近平：《在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載于《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第三卷）。

② 《法治政府建設(shè)取得重大進(jìn)展（“十三五”，我們這樣走過）》 ，刊于《人民日?qǐng)?bào)》，2020年3月20日01版。

③ 劉旺洪：《法治政府的基本理念》，載于《南京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2006年7月第4期。

④ 馬懷德：《法治政府特征及建設(shè)路徑》，載于《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第2期。

⑤ 《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015年-2020年）》，載于《人民日?qǐng)?bào)》2015年12月28日第01版。

⑥ 《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015年-2020年）》，載于《人民日?qǐng)?bào)》2015年12月28日第01版。

⑦ 《中共武漢市委武漢市人民政府關(guān)于2020年度推進(jìn)法治政府建設(shè)情況的報(bào)告》，發(fā)布于武漢人大網(wǎng)第十四屆人大常委會(huì)公報(bào)（33期），2021年4月23日。

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