“私校公助”：澳門(mén)基礎(chǔ)教育供給政策之評(píng)析

蘇少丹 婁勝華

一、澳門(mén)“私校公助”政策背景

澳葡政府在其管治期間，未有切實(shí)承擔(dān)起公共基礎(chǔ)教育職能。為了滿(mǎn)足居民對(duì)基礎(chǔ)教育的需求，作為民間組織的華人社團(tuán)與宗教機(jī)構(gòu)成為辦學(xué)主體，向居民提供基礎(chǔ)教育服務(wù)，由此，逐漸形成了澳門(mén)基礎(chǔ)教育由民間主導(dǎo)的格局。直到過(guò)渡時(shí)期來(lái)臨，澳葡政府開(kāi)始改變長(zhǎng)期放任不理的政策，轉(zhuǎn)而資助部分民間辦學(xué)機(jī)構(gòu)向居民提供基礎(chǔ)教育，因此，澳門(mén)基礎(chǔ)教育帶有根基薄、起點(diǎn)低、辦學(xué)主體民間化的時(shí)代發(fā)展烙印?；貧w后，隨著博彩業(yè)開(kāi)放帶來(lái)的財(cái)政收入增長(zhǎng)，特區(qū)政府加大了對(duì)澳門(mén)基礎(chǔ)教育的投入，自2007/2008 學(xué)年起，全面實(shí)施15 年免費(fèi)教育政策，并采取向民間辦學(xué)實(shí)體輸入資源的辦法，從而承擔(dān)起免費(fèi)教育階段資源的全面投入，由此形成獨(dú)具澳門(mén)特色的“私校公助”政策。

（一）關(guān)注私校及承認(rèn)其地位

歷史上，澳葡政府對(duì)于教育事業(yè)采取“不聞不問(wèn)”的態(tài)度，轉(zhuǎn)折點(diǎn)在于1977 年出臺(tái)的第11/77/M 號(hào)法律《給予不牟利教育事業(yè)以適當(dāng)支持》，這是澳葡政府首次關(guān)注澳門(mén)私立學(xué)校，對(duì)私立學(xué)校給予適當(dāng)?shù)闹С?，然而其資助條件“教授葡文，列為課程之一”①第11/77/M 號(hào)法律《給予不牟利事業(yè)以適當(dāng)資助》第五條，《澳門(mén)政府公報(bào)》，1977 年第43 期。為社會(huì)所抵觸。其后，在1984 年出臺(tái)的第65/84/M 號(hào)法律《給予不牟利私校若干資助方式》中，澳葡政府開(kāi)始以官方法律文本承認(rèn)私校的地位，并于1990 年頒發(fā)第40/GM/90 號(hào)批示《關(guān)于訂定給予非牟利私校教師直接津貼事宜》，提出為私立學(xué)校教師發(fā)放直接津貼，以緩解私立學(xué)校與公立學(xué)校教師待遇差距較大的矛盾。

（二）制度建設(shè)與免費(fèi)教育的提出

在葡萄牙管治澳門(mén)的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，澳門(mén)基礎(chǔ)教育缺乏一套完整、系統(tǒng)的法律制度予以規(guī)范。直至《中葡聯(lián)合聲明》簽署后，澳葡政府為在澳門(mén)留下葡萄牙文化遺產(chǎn)及影響，才開(kāi)始著手制定澳門(mén)教育相關(guān)法律法規(guī)。1991 年，政府出臺(tái)第11/91/M 號(hào)法律《澳門(mén)教育制度》，這是澳門(mén)歷史上第一部成體系的教育制度。該制度明確基礎(chǔ)教育是每個(gè)人所享有的基本權(quán)利，澳門(mén)將逐步實(shí)現(xiàn)十年免費(fèi)教育目標(biāo)，對(duì)加入公共教育網(wǎng)絡(luò)的私立學(xué)校進(jìn)行資助。1995 年，政府出臺(tái)第29/95/M號(hào)法令《為普及免費(fèi)教育訂定對(duì)非營(yíng)利性私立教育機(jī)構(gòu)給予之輔助》，提出七年傾向性免費(fèi)教育政策，“傾向免費(fèi)教育之普及，在第一階段包括小學(xué)教育預(yù)備班及小學(xué)教育，總共七個(gè)年級(jí)，且于1995—1996 學(xué)年開(kāi)始。”②第29/95/M 號(hào)法令《為普及免費(fèi)教育訂定對(duì)非營(yíng)利性私立教育機(jī)構(gòu)給予之補(bǔ)助》第一條，《澳門(mén)特區(qū)公報(bào)》，1995 年第26 期。1997 年，傾向性免費(fèi)教育政策由7 年延長(zhǎng)至10 年。

（三）免費(fèi)教育全面實(shí)施與規(guī)范私校辦學(xué)

1999 年，隨著澳門(mén)回歸后政治環(huán)境變化與政府財(cái)力壯大，澳門(mén)基礎(chǔ)教育的發(fā)展也大步邁進(jìn)。2006 年，第9/2006 號(hào)法律《非高等教育制度綱要法》的頒布，標(biāo)志著澳門(mén)15 年免費(fèi)教育政策的全面實(shí)施?！懊赓M(fèi)是指免繳學(xué)費(fèi)、補(bǔ)充服務(wù)費(fèi)和其他與報(bào)名、就讀及證書(shū)方面有關(guān)的費(fèi)用?！雹鄣?/2006 號(hào)法律《非高等教育制度綱要法》第二十一條，《澳門(mén)特區(qū)公報(bào)》，2006 年第52 期。為加強(qiáng)私校教師隊(duì)伍建設(shè)，保障教師權(quán)益，政府于2012 年頒發(fā)第3/2012 號(hào)法律《非高等教育私立學(xué)校教學(xué)人員制度框架》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《框架》），對(duì)私立學(xué)校教學(xué)人員的隊(duì)伍建設(shè)、職級(jí)晉升、專(zhuān)業(yè)發(fā)展、津貼補(bǔ)助等問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)范。此外，2020 年9 月，政府頒發(fā)第15/2020 號(hào)法律《非高等教育私立學(xué)校通則》，旨在“規(guī)范非高等教育私立學(xué)校的開(kāi)辦、管理、組織、運(yùn)作及辦學(xué)實(shí)體的轉(zhuǎn)換”。④第15/2020 號(hào)法律《非高等教育私立學(xué)校通則》第一條，《澳門(mén)特區(qū)公報(bào)》，2020 年第35 期。

（四）澳門(mén)當(dāng)前基礎(chǔ)教育格局

澳門(mén)的基礎(chǔ)教育在特殊背景之下逐漸形成了公私學(xué)校并存、私立學(xué)校主導(dǎo)的格局。目前，澳門(mén)基礎(chǔ)正規(guī)教育（含幼兒、小學(xué)、中學(xué)教育階段）學(xué)校共74 所，其中公立學(xué)校10 所，私立學(xué)校64 所，私立學(xué)校占比86.49%，私立學(xué)校學(xué)生人數(shù)占比96.39%（見(jiàn)表1）。而在私立學(xué)校中，辦學(xué)實(shí)體為教會(huì)組織的占45.31%，辦學(xué)實(shí)體為社團(tuán)組織的占54.69%。教會(huì)及社團(tuán)辦學(xué)均在澳門(mén)基礎(chǔ)教育中發(fā)揮著重要的作用。

表1 澳門(mén)基礎(chǔ)教育分布情況表

二、澳門(mén)“私校公助”政策內(nèi)涵及國(guó)際比較

在澳門(mén)私立學(xué)校占基礎(chǔ)教育絕大多數(shù)的現(xiàn)實(shí)狀況之下，由政府與私校共同承擔(dān)起公共教育職能，政府給予私立學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)而由私立學(xué)校向居民提供基礎(chǔ)教育服務(wù)，此即澳門(mén)現(xiàn)行的“私校公助”政策。

（一）政策內(nèi)涵

澳門(mén)“私校公助”政策隨著澳門(mén)政治更迭、中西文化交融以及20 世紀(jì)80 年代后期經(jīng)濟(jì)騰飛而逐步完善，體現(xiàn)為政策惠及度的不斷加強(qiáng)。從福利性津貼時(shí)期的適當(dāng)資助，逐步發(fā)展到傾向性免費(fèi)教育、全面免費(fèi)教育。當(dāng)前，澳門(mén)的“私校公助”政策主要體現(xiàn)在學(xué)校、教師及學(xué)生三個(gè)主體上。

1.學(xué)校資助

政府對(duì)于非牟利私立學(xué)校的資助包括免費(fèi)教育津貼、學(xué)校發(fā)展基金及稅收減免政策。（1）免費(fèi)教育津貼。政府向加入免費(fèi)教育系統(tǒng)的私立學(xué)校給予免費(fèi)教育津貼，以班級(jí)為單位撥付教育經(jīng)常費(fèi)，每學(xué)年分兩次撥付到校。學(xué)校不得收取任何形式的學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)與報(bào)名、證書(shū)等其他方面的費(fèi)用（資助金額見(jiàn)表2）。（2）學(xué)校發(fā)展基金。第16/2007 號(hào)行政法規(guī)《教育發(fā)展基金制度》規(guī)定，“通過(guò)無(wú)償資助及優(yōu)惠信貸，支持和推動(dòng)在非高等教育領(lǐng)域內(nèi)展開(kāi)各類(lèi)具發(fā)展性的教育計(jì)劃和活動(dòng)?！雹俚?6/2007 號(hào)行政法規(guī)《教育發(fā)展基金制度》第二條，《澳門(mén)特區(qū)公報(bào)》，2007 年第35 期。政府設(shè)教育發(fā)展基金會(huì)支持教育發(fā)展，第82/2008 號(hào)行政長(zhǎng)官批示核準(zhǔn)的《教育發(fā)展基金財(cái)政援助發(fā)放規(guī)章》提出，無(wú)償資助內(nèi)容包括：“（一）舉辦教育活動(dòng)或計(jì)劃；（二）購(gòu)置設(shè)備及教材；（三）教育設(shè)施的興建、重建、修復(fù)、修葺、保養(yǎng)及裝修等?！雹诘?2/2008 號(hào)行政長(zhǎng)官批示核準(zhǔn)《教育發(fā)展基金財(cái)政援助發(fā)放規(guī)章》第八條，《澳門(mén)特區(qū)公報(bào)》，2008 年第15期?！皟?yōu)惠信貸優(yōu)先用于教育設(shè)施的購(gòu)置、興建、重建及裝修。”③第82/2008 號(hào)行政長(zhǎng)官批示核準(zhǔn)《教育發(fā)展基金財(cái)政援助發(fā)放規(guī)章》第九條，《澳門(mén)特區(qū)公報(bào)》，2008 年第15期。（3）稅收減免政策。政府對(duì)非牟利私校給予相關(guān)的稅收減免優(yōu)惠。

表2 2020/2021 學(xué)年各教育階段免費(fèi)教育津貼列表（每班）

2.教師資助

根據(jù)第3/2012 號(hào)法律《非高等教育私立學(xué)校教學(xué)人員制度框架》規(guī)定，給予私立學(xué)校教師直接津貼與培訓(xùn)津貼。一是在澳門(mén)教育行政當(dāng)局登記在冊(cè)的私立學(xué)校教師，可根據(jù)教師的學(xué)歷、師范經(jīng)驗(yàn)、年資、任課時(shí)數(shù)等發(fā)放有差別的津貼；二是對(duì)于滿(mǎn)足資助條件的非牟利私校教師給予培訓(xùn)津貼，補(bǔ)貼教師培訓(xùn)學(xué)費(fèi)，給予脫產(chǎn)進(jìn)修教師工資津貼等。①第3/2012 號(hào)法律《非高等教育私立學(xué)校教學(xué)人員制度框架》第四十七條，《澳門(mén)特區(qū)公報(bào)》，第12 期。

3.學(xué)生資助

當(dāng)前，特區(qū)政府對(duì)于學(xué)生的資助，除了免費(fèi)教育津貼直接提供到學(xué)校用于學(xué)生教育經(jīng)費(fèi)之外，尚有部分資助是直接給予學(xué)生個(gè)人。（1）學(xué)費(fèi)津貼。對(duì)于就讀于非免費(fèi)教育系統(tǒng)學(xué)校的澳門(mén)學(xué)生，可獲得政府給予的學(xué)費(fèi)津貼（見(jiàn)表3）；（2）學(xué)費(fèi)援助。對(duì)于家庭經(jīng)濟(jì)貧困的澳門(mén)學(xué)生，可向政府申請(qǐng)學(xué)費(fèi)援助金。不過(guò)，學(xué)費(fèi)援助與免費(fèi)教育津貼不可兼得；（3）學(xué)習(xí)用品津貼。所有就讀于澳門(mén)非牟利學(xué)校的家庭經(jīng)濟(jì)貧困學(xué)生，可向政府申請(qǐng)學(xué)習(xí)用品津貼；（4）政府還為學(xué)生提供學(xué)生保險(xiǎn)津貼、特殊時(shí)期相關(guān)學(xué)習(xí)補(bǔ)貼（如新冠疫情期間的學(xué)習(xí)用品津貼）等。

表3 2020/2021 學(xué)年各教育階段學(xué)生學(xué)費(fèi)津貼列表

（二）國(guó)際比較

“私校公助”政策在國(guó)際上為不少?lài)?guó)家所實(shí)行，較為典型的國(guó)家包括法國(guó)、荷蘭、澳大利亞、美國(guó)等。不同國(guó)家因經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境及意識(shí)形態(tài)差異，其“私校公助”政策體現(xiàn)出不同的價(jià)值蘊(yùn)意。

法國(guó)“私校公助”政策采用“契約”形式，政府對(duì)私立學(xué)校的資助力度與政府對(duì)私立學(xué)校的規(guī)范程度成正比。政府與私立學(xué)校建立不同的契約類(lèi)型，以此為基礎(chǔ)對(duì)私立學(xué)校給予不同程度的資助。契約類(lèi)型有四種：無(wú)契約私校（no contract）、簡(jiǎn)單契約私校（simple contract）、聯(lián)合契約私校（association contract）以及統(tǒng)整于公立學(xué)校內(nèi)之私校（intergrated in public education），依照不同的契約，學(xué)校接受政府不同程度的資助與規(guī)范。②王曉輝：《法國(guó)基礎(chǔ)教育》，呼和浩特：內(nèi)蒙古教育出版社，2003 年，第171 頁(yè)。

荷蘭采用“教育折價(jià)券”的形式對(duì)私立學(xué)校進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支持，私立學(xué)校與公立學(xué)校一樣接受政府的相關(guān)教育督促和監(jiān)管?！罢疄槊课粚W(xué)齡兒童提供折價(jià)券一張，憑此券，家長(zhǎng)可為其子女在不同的公私立學(xué)校中進(jìn)行選擇，以最大限度地適合其子女發(fā)展成長(zhǎng)的需求。公私立學(xué)校一律通過(guò)收取‘折價(jià)券’向政府部門(mén)集中兌換，從而獲取撥款?！雹酆槌晌模骸逗商m私立中小學(xué)教育——一種獨(dú)特的模式》，《外國(guó)中小學(xué)教育》1995 年第1 期。在“教育折價(jià)券”的資助制度之下，私立學(xué)校與公立學(xué)校在獲得政府資助方面幾乎無(wú)異。這種資助模式屬于全額資助，其資助力度在國(guó)際上居于前列。荷蘭“教育折價(jià)券”最為典型的特點(diǎn)是資助的公平性與選擇的自主性，公私立學(xué)校所獲資助無(wú)異，家長(zhǎng)可在不同公私立學(xué)校之間憑券自主選擇。

澳大利亞先后采用“教育資源標(biāo)準(zhǔn)”①澳大利亞聯(lián)邦政府將80%在校生連續(xù)三年達(dá)到全國(guó)讀寫(xiě)與計(jì)算評(píng)估項(xiàng)目最低標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校定為“成功學(xué)?！?，并分析“成功學(xué)校”的運(yùn)營(yíng)資金水平，進(jìn)而得出學(xué)校教育資源標(biāo)準(zhǔn)（The Schooling Resource Standard,SRS）。和“社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位撥款模式”對(duì)私立學(xué)校進(jìn)行資助。兩種資助政策下，政府對(duì)私校并非采用絕對(duì)化均等的資助，而是充分考慮公平因素及個(gè)體需求差異。當(dāng)前，澳大利亞“社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位撥款模式”以學(xué)生或家庭的經(jīng)濟(jì)地位差異為基準(zhǔn)，給予不同程度的資助，學(xué)生或家庭的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位越低，獲得的資助資源越大。

美國(guó)奉行“兒童受益”與“政教分離”原則，并不采用明確的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)私立學(xué)校進(jìn)行直接經(jīng)費(fèi)資助。政府對(duì)于私立學(xué)校的支持主要體現(xiàn)為服務(wù)性資助，給予有需要的人群以相關(guān)援助，如交通服務(wù)支持、教科書(shū)支持、用餐支持等。此外，還體現(xiàn)在對(duì)私校減免稅款、對(duì)選擇私校的家長(zhǎng)減免稅款、向貧困家庭發(fā)放教育券等?？梢?jiàn)，美國(guó)的資助方式體現(xiàn)為“按需資助”，即更為直接面向有需要的兒童及家庭，以?xún)和芍苯酉碛玫姆?wù)性支持為主。

不同國(guó)家的“私校公助”政策均建立在各自經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)文化環(huán)境等基礎(chǔ)之上。與上述國(guó)家“私校公助”政策進(jìn)行比較，澳門(mén)“私校公助”政策的特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，私立學(xué)校所占比重大。澳門(mén)私立學(xué)校占基礎(chǔ)教育絕大多數(shù)的現(xiàn)實(shí)，是澳門(mén)“私校公助”政策制定的客觀基礎(chǔ)。其二，資助方式以經(jīng)濟(jì)資助為主。澳門(mén)“私校公助”政策，主要采用直接的經(jīng)濟(jì)資助方式，即對(duì)私?；?qū)W生進(jìn)行直接的經(jīng)費(fèi)資助，包括學(xué)校教育津貼、學(xué)生學(xué)費(fèi)津貼等。與其他國(guó)家或地區(qū)采用“教育券”或教育服務(wù)等資助方式有所差異。其三，資助標(biāo)準(zhǔn)單一化?！鞍嘀啤薄叭祟^費(fèi)”是目前對(duì)免費(fèi)教育系統(tǒng)的私校班級(jí)教育津貼及非免費(fèi)教育系統(tǒng)的學(xué)生學(xué)費(fèi)津貼的資助標(biāo)準(zhǔn)。在基礎(chǔ)條件參差、規(guī)模大小不一的私校中，并沒(méi)有采用有差別的、分等級(jí)的資助標(biāo)準(zhǔn)。

三、澳門(mén)“私校公助”政策的成效

（一）私立學(xué)校：辦學(xué)穩(wěn)定，質(zhì)量有所提升

1.經(jīng)費(fèi)保障增強(qiáng)私校穩(wěn)定性

澳門(mén)于2007/2008 學(xué)年全面實(shí)施15 年免費(fèi)教育政策，辦學(xué)的穩(wěn)定性也隨之增強(qiáng)。歷史上，因辦學(xué)資源有限而出現(xiàn)的私立學(xué)校數(shù)量波動(dòng)性大的情況已不復(fù)存在。免費(fèi)教育是民生大政，它將公帑注入獨(dú)立自主的私立學(xué)校，使之成為公共教育事業(yè)。②劉羨冰：《澳門(mén)免費(fèi)教育的回顧與前瞻》，盧德祺編：《澳門(mén)教育、歷史與文化論文集》，廣州：《學(xué)術(shù)研究》雜志社，1995 年，第11～23 頁(yè)。2007 年至2020 年，澳門(mén)基礎(chǔ)正規(guī)教育私立學(xué)校校部數(shù)量維持在92 至99 所之間，學(xué)校的穩(wěn)定性顯著增強(qiáng)（見(jiàn)表4）。其中，加入免費(fèi)教育系統(tǒng)的私校數(shù)量近幾年也呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，目前僅有5 所學(xué)校未加入免費(fèi)教育系統(tǒng)。穩(wěn)定的基礎(chǔ)教育格局為澳門(mén)教育事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

表4 2007 年至2020 年澳門(mén)私立學(xué)校數(shù)量表（校部）

2.教育發(fā)展基金支持私校優(yōu)質(zhì)發(fā)展

按照《非高等教育制度綱要法》的規(guī)定，設(shè)立教育發(fā)展基金的目的是改進(jìn)特區(qū)政府教育經(jīng)費(fèi)的使用方式，在免費(fèi)教育津貼和學(xué)費(fèi)津貼之外，通過(guò)給學(xué)校制定的發(fā)展計(jì)劃提供專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資助，推動(dòng)澳門(mén)教育優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)。③郭曉明：《回歸20 年澳門(mén)非高等教育法的變革》，《港澳研究》2019 年第2 期。對(duì)于私立學(xué)校而言，通過(guò)教育發(fā)展基金，其教學(xué)環(huán)境、設(shè)備、課程、教學(xué)質(zhì)素得以改善，教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目獲得相應(yīng)支持。一方面，教育發(fā)展基金給予私立學(xué)校同樣的機(jī)會(huì)與平臺(tái)申請(qǐng)財(cái)政支持，對(duì)于縮小公立學(xué)校與私立學(xué)校的教學(xué)資源與教學(xué)質(zhì)量差距起到一定的作用；另一方面，教育發(fā)展基金經(jīng)由學(xué)校申請(qǐng)、政府審核批準(zhǔn)發(fā)放，而在申請(qǐng)過(guò)程中，受競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制影響，私立學(xué)校會(huì)有一定的壓力確保申請(qǐng)項(xiàng)目的合理性與規(guī)范性，從而有利于督促私立學(xué)校優(yōu)質(zhì)辦學(xué)。統(tǒng)計(jì)顯示，2019/2020 學(xué)年，全澳共有67 所私立學(xué)校獲得教育發(fā)展基金支持?？梢?jiàn)，該基金資助廣度及力度較大。教育發(fā)展基金自2007 年成立以來(lái)，一直配合澳門(mén)教育規(guī)劃投入資源，通過(guò)推出多元資助計(jì)劃，支持學(xué)校開(kāi)展各類(lèi)教育計(jì)劃和活動(dòng)。截至2019 年，基金共投入超過(guò)70 億元優(yōu)化學(xué)校的軟硬件設(shè)施，取得顯著成效。①老柏生：《教育發(fā)展基金舉辦2020/2021 學(xué)校年度教育發(fā)展計(jì)劃資助申請(qǐng)說(shuō)會(huì)》，https://portal.dsedj.gov.mo/webdsejspace/addon/allmain/msgfunc/Msg_funclink_page.jsp?msg_id=74661，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021 年3 月8 日。教育發(fā)展基金對(duì)于澳門(mén)私立學(xué)校優(yōu)質(zhì)發(fā)展起到較大的促進(jìn)作用。

（二）私校教師：隊(duì)伍穩(wěn)定，素質(zhì)提升

1.薪資保障增強(qiáng)教師隊(duì)伍穩(wěn)定性

澳門(mén)私立學(xué)校教師薪資問(wèn)題為社會(huì)所關(guān)注，緣于歷史上公立學(xué)校與私立學(xué)校教學(xué)人員收入差距懸殊。劉羨冰曾對(duì)1978—1988 年澳門(mén)私立中學(xué)新教師的流動(dòng)情況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示澳門(mén)私立學(xué)校師資流失率相當(dāng)高，教師隊(duì)伍極不穩(wěn)定?？梢?jiàn)，回歸前澳門(mén)私立學(xué)校教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性較弱。2012 年《框架》的頒布對(duì)于提高私立學(xué)校教學(xué)人員的薪酬起到關(guān)鍵作用。《框架》對(duì)于私校合理使用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行引導(dǎo)，提出確保教學(xué)人員的報(bào)酬及公積金供款支出達(dá)到學(xué)校固定收入的70%，私立學(xué)校須為教學(xué)人員設(shè)立公積金。此外，《框架》訂定了明確的教學(xué)人員職級(jí)晉升制度，并對(duì)其薪資作出相應(yīng)規(guī)范。據(jù)2020 年澳門(mén)教育及青年局統(tǒng)計(jì)，澳門(mén)基礎(chǔ)教育公立學(xué)校教學(xué)人員458 人，私立學(xué)校教學(xué)人員7319 人。相比較而言，私立學(xué)校教學(xué)人員規(guī)模龐大，其薪酬保障直接關(guān)系到教學(xué)隊(duì)伍的穩(wěn)定性。特區(qū)政府在“私校公助”政策中重視私校教師隊(duì)伍，直面公私立學(xué)校教學(xué)人員收入差距問(wèn)題并通過(guò)完善相應(yīng)制度予以回應(yīng)，以保障私校教學(xué)人員權(quán)益，從而增強(qiáng)了私立學(xué)校教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

2.專(zhuān)業(yè)發(fā)展計(jì)劃促進(jìn)教師素質(zhì)提升

澳門(mén)私立學(xué)校教師占基礎(chǔ)教育教師人數(shù)近95%，其專(zhuān)業(yè)素質(zhì)直接影響澳門(mén)基礎(chǔ)教育質(zhì)量。澳門(mén)“私校公助”政策中，對(duì)于私校教學(xué)人員的專(zhuān)業(yè)發(fā)展與素質(zhì)提升給予大力支持。主要體現(xiàn)在專(zhuān)業(yè)發(fā)展津貼發(fā)放、休教進(jìn)修、脫產(chǎn)進(jìn)修及校本培訓(xùn)等方面?！犊蚣堋访鞔_提出，為對(duì)教學(xué)人員專(zhuān)業(yè)發(fā)展提供財(cái)政支持，教青局向不牟利的本地學(xué)制私立學(xué)校的教學(xué)人員發(fā)放專(zhuān)業(yè)發(fā)展津貼。②第3/2012 號(hào)法律《非高等教育私立學(xué)校教學(xué)人員制度框架》第四十七條，《澳門(mén)特區(qū)公報(bào)》，第12 期。第76/2012 號(hào)社會(huì)文化司司長(zhǎng)批示準(zhǔn)核《專(zhuān)業(yè)發(fā)展津貼發(fā)放規(guī)章》提出，私立學(xué)校教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)按不同學(xué)歷層次及是否參與師范培訓(xùn)而有所差異。這在一定程度上激發(fā)了私立學(xué)校教師進(jìn)行學(xué)歷提升及師范培訓(xùn)的熱情。2011/2012 學(xué)年，私立學(xué)校教學(xué)人員參與培訓(xùn)進(jìn)修的人數(shù)占79.98%。2019/2020 學(xué)年，相應(yīng)比例已提升至96.89%。教師最高學(xué)歷也有了顯著提升，2011/2012 學(xué)年，具備學(xué)士以上學(xué)位的教師所占比例為80.96%。2020/2021 學(xué)年，相應(yīng)比例已提升至95.46%（見(jiàn)表5）。

表5 2011/2012 學(xué)年（《框架》頒發(fā)前）與2020/2021 學(xué)年教師學(xué)歷及培訓(xùn)進(jìn)修對(duì)比

此外，據(jù)2003 年至2019 年資料統(tǒng)計(jì)，由原教育暨青年局（現(xiàn)教育及青年發(fā)展局）、澳門(mén)大學(xué)、澳門(mén)理工學(xué)院（現(xiàn)澳門(mén)理工大學(xué)）、圣若瑟大學(xué)、圣若瑟教區(qū)中學(xué)及華南師范大學(xué)組織的教學(xué)人員培訓(xùn)，參加人次由10851 上升至49076（見(jiàn)圖1），呈明顯上升趨勢(shì)。特區(qū)政府從政策上給予私立學(xué)校教學(xué)人員的專(zhuān)業(yè)發(fā)展支持有效地優(yōu)化了私立學(xué)校的師資結(jié)構(gòu)，教師隊(duì)伍學(xué)歷層次的提升以及多元的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)對(duì)于改進(jìn)教學(xué)方法、提高教育質(zhì)量起到關(guān)鍵作用。

圖1 2003—2019 年教學(xué)人員參與培訓(xùn)人次圖

（三）學(xué)生：權(quán)利得到保障，經(jīng)濟(jì)壓力緩解

1.免費(fèi)教育政策保障學(xué)生受教育權(quán)利

實(shí)施15 年免費(fèi)教育政策意味著政府承擔(dān)基礎(chǔ)教育職能。學(xué)生可在政府教育津貼資助下就讀于免費(fèi)教育系統(tǒng)學(xué)校，或在學(xué)費(fèi)津貼資助下就讀于非免費(fèi)教育系統(tǒng)私立學(xué)校。免費(fèi)教育政策體現(xiàn)教育的公平性與公益性，是對(duì)學(xué)生受教育權(quán)利的直接保障。歷史上，澳葡政府漠視澳門(mén)教育事業(yè)，為數(shù)不多的公立學(xué)校主要面向葡籍兒童，華人子女受教育權(quán)利得不到保障。特區(qū)政府成立后，面向私立學(xué)校推行免費(fèi)教育政策，從政策價(jià)值層面關(guān)注學(xué)生基本教育權(quán)利。免費(fèi)教育系統(tǒng)私校的教育津貼、非免費(fèi)教育系統(tǒng)私校的學(xué)費(fèi)津貼，以及第14/2020 號(hào)行政法規(guī)《2019/2020 學(xué)校年度廣東省學(xué)校就讀學(xué)生學(xué)費(fèi)津貼及學(xué)習(xí)用品津貼》的頒發(fā)，體現(xiàn)出特區(qū)政府不斷完善免費(fèi)教育政策，使其更趨公平公正，以保障澳門(mén)居民的受教育權(quán)利。教育及青年發(fā)展局資料顯示，2002至2006 年間，每年申請(qǐng)學(xué)費(fèi)援助的學(xué)生均達(dá)到6000 多人。自2007/2008 學(xué)年15 年免費(fèi)教育政策實(shí)施之后，申請(qǐng)學(xué)費(fèi)援助的學(xué)生人數(shù)大幅度下降，2018/2019 學(xué)年申請(qǐng)學(xué)費(fèi)援助的學(xué)生人數(shù)僅為23 人。數(shù)據(jù)表明，澳門(mén)免費(fèi)教育政策有力地保障了學(xué)生的受教育權(quán)利，確保學(xué)生在基礎(chǔ)教育階段不因經(jīng)濟(jì)壓力而致學(xué)業(yè)中斷。

2.教育相關(guān)津貼減緩學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)壓力

澳門(mén)基礎(chǔ)教育政策的逐步完善還體現(xiàn)在各類(lèi)津貼上。學(xué)生保險(xiǎn)金、免費(fèi)衛(wèi)生護(hù)理、學(xué)生書(shū)簿津貼、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生學(xué)費(fèi)援助、膳食津貼及學(xué)習(xí)用品津貼、廣東省就讀澳門(mén)學(xué)生學(xué)費(fèi)及學(xué)習(xí)用品津貼等政策支持，涉及不同資助內(nèi)容與資助對(duì)象。多元化的教育津貼，是政府對(duì)基礎(chǔ)教育常規(guī)性辦學(xué)支持的額外補(bǔ)充，可在一定程度上減緩學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)壓力，充分體現(xiàn)澳門(mén)社會(huì)福利。教育及青年發(fā)展局資料顯示，2010 至2019 年間，特區(qū)政府在學(xué)生學(xué)費(fèi)援助、學(xué)習(xí)用品津貼及膳食津貼方面資助的人數(shù)相對(duì)較為穩(wěn)定（見(jiàn)表6），從側(cè)面反映出澳門(mén)當(dāng)前依然存在著部分經(jīng)濟(jì)困難群體需要政府的相應(yīng)津貼以順利完成學(xué)業(yè)。相關(guān)教育津貼不分公私立學(xué)校，公平地面向有實(shí)際需要的澳門(mén)學(xué)生，針對(duì)不同群體在不同方面給予津貼，體現(xiàn)政府教育政策的人文關(guān)懷。

表6 2010—2019 年申請(qǐng)各類(lèi)教育津貼的學(xué)生人數(shù)（單位：人）

四、政策成效的原因分析

（一）尊重既有辦學(xué)傳統(tǒng)

主要由私立教育機(jī)構(gòu)提供基礎(chǔ)教育的情況在澳門(mén)歷史悠久。自十六世紀(jì)中葉葡萄牙人入居澳門(mén)起，教會(huì)教育就開(kāi)始在澳門(mén)立足。而在澳葡政府管治期間，當(dāng)局棄守其應(yīng)承擔(dān)的公共教育責(zé)任，由此，宗教組織與華人社團(tuán)等創(chuàng)辦帶有慈善性質(zhì)的私立學(xué)校，并逐步形成私立學(xué)校占澳門(mén)基礎(chǔ)教育主體的格局。

回歸后，特區(qū)政府責(zé)無(wú)旁貸承擔(dān)起公共教育責(zé)任，面對(duì)基礎(chǔ)教育主要由私立學(xué)校承擔(dān)的格局，政府沒(méi)有采取其他地區(qū)基礎(chǔ)教育政府自辦的方式，而是在尊重澳門(mén)辦學(xué)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展“私校公助”的政策。一方面，通過(guò)政府撥款資助私立學(xué)校保障辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，穩(wěn)定教學(xué)隊(duì)伍，改善辦學(xué)主體的教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施與教學(xué)資源；另一方面，在尊重私立教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法規(guī)范澳門(mén)基礎(chǔ)教育的目標(biāo)及教學(xué)內(nèi)容等，從而保證基礎(chǔ)教育的質(zhì)量。

（二）多元參與主體的責(zé)任界定

澳門(mén)“私校公助”政策之所以能夠取得成效，是多元主體合作承擔(dān)責(zé)任的結(jié)果。第一，基礎(chǔ)教育作為公共產(chǎn)品，理應(yīng)由政府承擔(dān)供給責(zé)任。政府是基礎(chǔ)教育的首要責(zé)任主體?；貧w后，特區(qū)政府并未回避自身責(zé)任，考慮到澳門(mén)基礎(chǔ)教育的辦學(xué)傳統(tǒng)，本著合作治理的理念，在公共產(chǎn)品的提供上，采取與其他社會(huì)主體合作方式向居民提供基礎(chǔ)教育。特區(qū)政府通過(guò)“私校公助”政策承擔(dān)了基礎(chǔ)教育出資者的責(zé)任，體現(xiàn)了與此前澳葡政府推卸基礎(chǔ)教育責(zé)任的差異，也反映了基礎(chǔ)教育的公共性本質(zhì)。第二，特區(qū)政府不僅給私校以財(cái)政資助，而且在受資助私校的教學(xué)內(nèi)容提供、教學(xué)人員素質(zhì)保障、教學(xué)資源運(yùn)用等方面充當(dāng)起監(jiān)督者的角色。第三，私校辦學(xué)實(shí)體在基礎(chǔ)教育的提供過(guò)程中，承擔(dān)辦學(xué)主體的責(zé)任，在接受政府監(jiān)督的同時(shí)，也督促其主辦的學(xué)校按照相關(guān)法律依法提供基礎(chǔ)教育。第四，繼續(xù)發(fā)揮私立教育機(jī)構(gòu)作為基礎(chǔ)教育具體承擔(dān)者的責(zé)任，通過(guò)“私校公助”政策，政府為私立教育機(jī)構(gòu)注入公帑，使其成為公共教育事業(yè)的一部分，承擔(dān)起基礎(chǔ)教育供給的具體執(zhí)行者角色。第五，教育社團(tuán)作為聯(lián)結(jié)私校及教師的專(zhuān)業(yè)團(tuán)體，其在特區(qū)基礎(chǔ)教育政策的制定、私校辦學(xué)水平的提升、教師合法權(quán)益的保障等方面發(fā)揮參與者的責(zé)任。第六，在公共基礎(chǔ)教育中，澳門(mén)學(xué)生與學(xué)生家長(zhǎng)以及學(xué)生、家長(zhǎng)社團(tuán)是公共基礎(chǔ)教育的接受者與參與者。回歸后，澳門(mén)居民的自我權(quán)益意識(shí)與社會(huì)參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)下一代教育也格外關(guān)心，因此，自覺(jué)履行接受基礎(chǔ)教育的義務(wù)，同時(shí)為教育發(fā)展與教育政策的制定積極提供意見(jiàn)，不斷推動(dòng)“私校公助”政策的完善。

可見(jiàn)，澳門(mén)基礎(chǔ)教育經(jīng)歷了回歸前主要由私立教育機(jī)構(gòu)主導(dǎo)到回歸后多元主體共同參與供給的新格局。其中，“私校公助”政策成為連接政府與社會(huì)的基本環(huán)節(jié)。在基礎(chǔ)教育合作供給的參與中，政府、辦學(xué)實(shí)體、學(xué)校、專(zhuān)業(yè)社團(tuán)、教師與學(xué)生、家長(zhǎng)等多元主體形成分工負(fù)責(zé)、責(zé)任明確、共同承擔(dān)的治理結(jié)構(gòu)。

（三）訂定基礎(chǔ)教育供給的法律基礎(chǔ)

建立系統(tǒng)的基礎(chǔ)教育法律法規(guī)體系，是澳門(mén)“私校公助”政策推行的基礎(chǔ)與前提?；貧w后，特區(qū)政府先后制訂了一系列教育法規(guī)規(guī)范基礎(chǔ)教育。2006 年，政府頒布第9/2006 號(hào)法律《非高等教育制度綱要法》；2012 年，政府頒發(fā)第3/2012 號(hào)法律《非高等教育私立學(xué)校教學(xué)人員制度框架》；2020 年9 月，政府頒發(fā)第15/2020 號(hào)法律《非高等教育私立學(xué)校通則》。上述法律以及一系列有關(guān)教學(xué)課程等方面的法規(guī)構(gòu)筑起澳門(mén)基礎(chǔ)教育的法律體系。這些基礎(chǔ)教育法律法規(guī)直接彌補(bǔ)了歷史上澳門(mén)基礎(chǔ)教育的法制缺失。

實(shí)際上，“澳門(mén)的教育制度長(zhǎng)期以來(lái)以‘潛制度’的方式存在，既沒(méi)有系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，也沒(méi)有法定的制度文本”。①郭曉明：《回歸以來(lái)澳門(mén)教育制度的變革》，《全球教育展望》2009 年第5 期?；A(chǔ)教育法律法規(guī)體系的建立，對(duì)于私立學(xué)校自主辦學(xué)及依法辦學(xué)，分別從不同層面給予法律保障與規(guī)范，以其強(qiáng)制性、權(quán)威性有效緩解“私校公助”政策推行過(guò)程中私校所面臨的權(quán)利與義務(wù)之間的矛盾關(guān)系。教育法律法規(guī)在保障澳門(mén)私立學(xué)校教學(xué)、行政及財(cái)政自主權(quán)的同時(shí)，對(duì)私立學(xué)校辦學(xué)過(guò)程中所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)、應(yīng)接受的財(cái)政審計(jì)、教學(xué)督查等提出法律要求，體現(xiàn)出法律基礎(chǔ)建設(shè)在私校的利益要求與責(zé)任規(guī)范之間的平衡。

以基礎(chǔ)教育法律法規(guī)為基礎(chǔ)規(guī)范不同參與主體的責(zé)任，保障教育提供者、受教育者等主體的權(quán)益，進(jìn)行利益協(xié)調(diào)與沖突管理，使“私校公助”政策的效益得以彰顯。

（四）公共收入急增奠定基礎(chǔ)教育財(cái)政基礎(chǔ)

回歸后，博彩業(yè)帶動(dòng)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，公共財(cái)政收入急劇增長(zhǎng)，從而為特區(qū)政府承擔(dān)基礎(chǔ)教育責(zé)任并順暢實(shí)施“私校公助”政策奠定了財(cái)力基礎(chǔ)。“教育財(cái)政是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)籌措、分配和運(yùn)用教育經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)行為……也是衡量教育民主和公平的重要指標(biāo)，決定著這個(gè)國(guó)家和地區(qū)教育的興衰，并關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定”。①馮增?。骸栋拈T(mén)教育概論》，廣州：廣東教育出版社，1999 年，第406 頁(yè)。2006 年，澳門(mén)特區(qū)政府宣布全面實(shí)施15 年免費(fèi)教育，自此，特區(qū)政府先后向私立教育機(jī)構(gòu)調(diào)整提升免費(fèi)教育津貼標(biāo)準(zhǔn)14 次。此外，教育發(fā)展基金給予私立學(xué)校發(fā)展性教育計(jì)劃和活動(dòng)的支持，更加直接地體現(xiàn)特區(qū)政府對(duì)私立學(xué)校軟、硬件建設(shè)所承擔(dān)的公共教育責(zé)任，其支持力度及效果，取決于特區(qū)政府的財(cái)政收入多寡。若無(wú)特區(qū)政府雄厚的財(cái)政基礎(chǔ)，“私校公助”政策在執(zhí)行上可能會(huì)打折扣。

五、澳門(mén)“私校公助”政策的困境

（一）“包班制”資助方式削弱辦學(xué)效率

以“包班制”形式，按私立學(xué)校的班級(jí)數(shù)量給予經(jīng)費(fèi)，作為對(duì)該校年度內(nèi)辦學(xué)經(jīng)常費(fèi)的支持，是目前澳門(mén)對(duì)于加入免費(fèi)教育系統(tǒng)私立學(xué)校的資助方式。私立學(xué)校有其自主權(quán)利對(duì)特區(qū)政府所撥付的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)自主安排?！鞍嘀啤睆馁Y助形式上采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，是公平性的體現(xiàn)。

然而，對(duì)澳門(mén)私校的規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、個(gè)性需求等方面進(jìn)行分析則可發(fā)現(xiàn)，“包班制”資助方式因忽視校際差異而難以達(dá)成公平資助，甚至影響私校辦學(xué)效率。羅爾斯在其《正義論》中提出最少受惠者最大利益原則。“包班制”資助方式忽略了學(xué)校間的個(gè)體差異。從學(xué)校規(guī)模大小看，學(xué)校規(guī)模越大，班級(jí)數(shù)量越多，得到的政府資助則越多，反之，得到的政府資助則越少。在經(jīng)費(fèi)總額差距懸殊的情況下，容易出現(xiàn)有的學(xué)校經(jīng)費(fèi)結(jié)余，有的學(xué)校卻捉襟見(jiàn)肘。以澳門(mén)目前辦校規(guī)模最大及最小的兩個(gè)免費(fèi)教育系統(tǒng)學(xué)校為例，2020/2021 學(xué)年學(xué)生人數(shù)最多的學(xué)校是濠江中學(xué)，學(xué)生數(shù)為4860 人，學(xué)生人數(shù)最少的學(xué)校是九澳圣若瑟學(xué)校，學(xué)生數(shù)為63 人。在當(dāng)前政策下，這兩個(gè)學(xué)校每學(xué)年可得到的政府資助差距無(wú)疑是懸殊的。對(duì)于因?qū)W生規(guī)模小而獲得經(jīng)費(fèi)資助有限的學(xué)校來(lái)說(shuō)，學(xué)校的創(chuàng)新性、開(kāi)拓性發(fā)展難度較受資助總額大的學(xué)校必然更大。因此，“包班制”資助方式應(yīng)當(dāng)引起思考，面對(duì)多元、復(fù)雜、規(guī)模不一的利益主體時(shí)，絕對(duì)的均等其實(shí)無(wú)法推動(dòng)效率的發(fā)揮。

（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺位影響教育產(chǎn)出

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，教育作為“生產(chǎn)過(guò)程”，對(duì)其投入必然會(huì)有一定的產(chǎn)出。澳門(mén)15 年免費(fèi)教育政策實(shí)施后，私立學(xué)校的辦學(xué)壓力大大減弱。自2006 年實(shí)施《免費(fèi)教育津貼制度》以來(lái)，特區(qū)政府調(diào)整免費(fèi)教育津貼金額14 次，資助金額逐年增長(zhǎng)，其增長(zhǎng)趨勢(shì)如圖2 所示。在政府的財(cái)政支持之下，免費(fèi)教育系統(tǒng)的私立學(xué)校在辦學(xué)過(guò)程中幾乎不受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制影響，政府的財(cái)政支持為學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與辦學(xué)需求提供了強(qiáng)有力的保障。歷史上私立學(xué)校艱難發(fā)展、汰弱留強(qiáng)的現(xiàn)象已不再出現(xiàn)。然而，“包班制”資助形式，僅憑學(xué)校開(kāi)辦的班級(jí)數(shù)量進(jìn)行資助，而不與學(xué)校的教學(xué)素質(zhì)掛鉤，難免在一定程度上弱化了私立學(xué)校尋求教育創(chuàng)新與教學(xué)質(zhì)素提升的動(dòng)力。缺乏競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力的教育生產(chǎn)活動(dòng)，就像馬達(dá)力度不足的機(jī)器，其產(chǎn)出有限。

圖2 2006 年—2020 年政府給予私校的免費(fèi)教育津貼

（三）制度約束弱難以確保教育經(jīng)費(fèi)使用效率

《免費(fèi)教育津貼制度》僅規(guī)定了六項(xiàng)私立學(xué)校接受政府資助所應(yīng)承擔(dān)的基礎(chǔ)性義務(wù)，而對(duì)于私校在政府資助經(jīng)費(fèi)的使用規(guī)范性方面并沒(méi)有相應(yīng)的明確制度約束。如接受經(jīng)費(fèi)審計(jì)、教學(xué)督查、評(píng)估等。關(guān)于經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用，現(xiàn)有法規(guī)僅規(guī)定“不牟利私立學(xué)校須保證每個(gè)學(xué)校年度教學(xué)人員的報(bào)酬及公積金公款支出占學(xué)校固定及長(zhǎng)期收入的70%或以上”。①第3/2012 號(hào)法律《非高等教育私立學(xué)校教學(xué)人員制度框架》第四十條，《澳門(mén)特區(qū)公報(bào)》，第12 期。該規(guī)范性要求較為籠統(tǒng)，且不同規(guī)模、基礎(chǔ)各異的私校實(shí)行同一標(biāo)準(zhǔn)。因私立學(xué)校數(shù)量多，政府“私校公助”政策對(duì)于資助經(jīng)費(fèi)的運(yùn)用本應(yīng)有一套系統(tǒng)的、規(guī)范的制度，規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、課程質(zhì)量提升、師資隊(duì)伍建設(shè)等在經(jīng)費(fèi)使用中的比例，并運(yùn)用預(yù)算、督查與審計(jì)等手段加強(qiáng)監(jiān)督，以確保經(jīng)費(fèi)使用的科學(xué)性、效率性與合理性，引導(dǎo)與促進(jìn)高效、優(yōu)質(zhì)教育的發(fā)展。否則，制度約束弱容易導(dǎo)致私校經(jīng)費(fèi)使用無(wú)序。

六、澳門(mén)“私校公助”政策的完善

審視澳門(mén)“私校公助”政策面臨的困境，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)涌動(dòng)、利益主體多元、民眾自主意識(shí)增強(qiáng)等政策環(huán)境之下，依靠政府的單一力量，其政策效應(yīng)是有限的，需要多渠道探索治理路徑。

（一）調(diào)整資助方式：兼顧公平與個(gè)體差異

政府投放教育資源以保證私校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、保障學(xué)生受教育權(quán)利，是澳門(mén)基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。然而，資源的合理分配對(duì)政府資助方式的調(diào)整提出要求。教育政策應(yīng)考慮個(gè)體差異，實(shí)行彈性資助。當(dāng)前，對(duì)于私立學(xué)校進(jìn)行資助的主要方式是以“包班制”標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放教育津貼。對(duì)私校間的個(gè)體差異進(jìn)行考慮和深入分析，可以發(fā)現(xiàn)“包班制”資助方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平。公平有水平公平與垂直公平之分，水平公平體現(xiàn)為絕對(duì)性公平，垂直公平體現(xiàn)為差異性公平。澳門(mén)私立學(xué)校發(fā)展背景、辦學(xué)理念、辦學(xué)力量、軟硬件基礎(chǔ)參差不齊，由此形成的需求、定位、發(fā)展路徑也就大相徑庭。不同類(lèi)別的學(xué)校，在自身客觀實(shí)際與利益方面會(huì)產(chǎn)生不同的需求。因此，資助標(biāo)準(zhǔn)需要體現(xiàn)學(xué)校個(gè)體差異，分檔設(shè)級(jí)，根據(jù)私校的實(shí)際發(fā)展需求而體現(xiàn)資助的靈活性和精準(zhǔn)性，完善教育資助政策。

（二）引入市場(chǎng)機(jī)制：競(jìng)爭(zhēng)與獎(jiǎng)懲

資源的合理配置與使用，是提高效率的基礎(chǔ)條件。獎(jiǎng)懲機(jī)制在資源的再次分配中可起到一定的作用，既是激勵(lì)，也是督促。在此過(guò)程中，獎(jiǎng)懲并非目的，而是為實(shí)現(xiàn)公共教育價(jià)值而采取的方式。因而，在“包班制”資助模式之下，引入一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制，從其價(jià)值取向而言，是為實(shí)現(xiàn)公共教育價(jià)值，堅(jiān)持公平原則，激勵(lì)優(yōu)秀、督促后進(jìn)而采取的資源分配調(diào)節(jié)方式。一方面，一定的獎(jiǎng)勵(lì)性機(jī)制，對(duì)于基礎(chǔ)條件較弱的私立學(xué)校而言，是一個(gè)爭(zhēng)取更多教育資源的機(jī)會(huì)。學(xué)?？赏ㄟ^(guò)提高教學(xué)質(zhì)量、增強(qiáng)辦學(xué)特色、提高辦學(xué)創(chuàng)新性等方式，獲取相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)性資源，從而縮小與基礎(chǔ)條件較好的學(xué)校之間的差距。對(duì)于基礎(chǔ)條件較強(qiáng)的私立學(xué)校而言，適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)可以激勵(lì)學(xué)校進(jìn)一步提升教學(xué)質(zhì)素。澳門(mén)基礎(chǔ)教育由“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變，離不開(kāi)對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)校的打造與培育。另一方面，一定的懲戒性機(jī)制，對(duì)于辦學(xué)質(zhì)量差、資源使用不合理的學(xué)校，可起到一定的約束與規(guī)范作用。通過(guò)合理、公正、科學(xué)的懲戒措施，以減少甚至停止資助的方式，在辦學(xué)管理、經(jīng)費(fèi)使用、教育教學(xué)等方面給私校一定的壓力，是提高公共資源利用率、保證基礎(chǔ)教育辦學(xué)質(zhì)量的政策選擇。

（三）完善法制建設(shè)：填補(bǔ)漏洞與精準(zhǔn)規(guī)范

權(quán)利與義務(wù)是一對(duì)辯證關(guān)系，無(wú)“義務(wù)”的權(quán)利容易導(dǎo)致“權(quán)利”過(guò)度膨脹。法律法規(guī)的完善在一定程度上可以平衡權(quán)利與義務(wù)之間關(guān)系。在尊重私校自主權(quán)的同時(shí)，完善的制度約束應(yīng)體現(xiàn)出對(duì)相關(guān)權(quán)利的制約性。當(dāng)前，有關(guān)“私校公助”政策的法律法規(guī)尚不健全，在規(guī)范管理私校方面依然存在一定的缺失，必須予以重視。同時(shí)，法律約束還應(yīng)體現(xiàn)為對(duì)相應(yīng)權(quán)利制約的精準(zhǔn)性?；\統(tǒng)的法律法規(guī)難以起到實(shí)質(zhì)性規(guī)范管理作用?！八叫９闭唠m在管理私立學(xué)校方面作出了宏觀指引，但是，具體細(xì)則以及相應(yīng)的監(jiān)督、評(píng)核、問(wèn)責(zé)機(jī)制應(yīng)當(dāng)?shù)玫矫鞔_與精細(xì)審定并精準(zhǔn)落實(shí)。全面的法律法規(guī)、精準(zhǔn)的制度細(xì)則是確保私校行使權(quán)利與履行義務(wù)達(dá)成平衡并有章可循的基礎(chǔ)。

（四）強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制：政府、社會(huì)組織與公民

教育是社會(huì)公共事業(yè)，關(guān)系社會(huì)文明與進(jìn)步。澳門(mén)私立學(xué)校作為基礎(chǔ)教育事業(yè)的執(zhí)行主體，其運(yùn)作是關(guān)乎澳門(mén)青年一代成長(zhǎng)的社會(huì)公共活動(dòng)。而教育活動(dòng)因其公共性、社會(huì)性而不應(yīng)脫離監(jiān)督管理。私立學(xué)校辦學(xué)的規(guī)范性及其教育質(zhì)量應(yīng)當(dāng)被置于社會(huì)公共場(chǎng)域中，由政府、社會(huì)組織及公民進(jìn)行監(jiān)督?！皡⑴c主體從單一化到多元化，包括政府、市場(chǎng)、中間組織以及社會(huì)成員等，要求公民具有積極的公民意識(shí)。公民不再是被動(dòng)接受管理和服務(wù)的消極參與者，而是社會(huì)管理與社會(huì)活動(dòng)的熱心參與者，是具有參與公共事務(wù)管理動(dòng)機(jī)和能力的人?！雹賷鋭偃A等：《新秩序：澳門(mén)社會(huì)治理研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009 年，第143 頁(yè)。必要的管理和多元的校政參與,是優(yōu)質(zhì)教育的必要保證。②郭曉明：《回歸以來(lái)澳門(mén)教育制度的變革》，《全球教育展望》2009 年第5 期。在自主權(quán)利與社會(huì)約束之間，尋求折中點(diǎn)，是政策制定的理性選擇。私立學(xué)校的自主權(quán)發(fā)揮不等于沒(méi)有約束和監(jiān)管，任何一種自由都有其界限。構(gòu)建政府、社會(huì)組織與公民三位一體的監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)私校規(guī)范辦學(xué)，從而體現(xiàn)多元合作治理的意涵。

特區(qū)政府在私校的規(guī)范辦學(xué)及經(jīng)費(fèi)的合理使用方面，應(yīng)發(fā)揮有力的常態(tài)化監(jiān)督職能。教育行政當(dāng)局及相關(guān)職能部門(mén)對(duì)于私校的教學(xué)督查、經(jīng)費(fèi)審計(jì)、教學(xué)評(píng)估等，應(yīng)體現(xiàn)實(shí)際約束力與督促力，避免監(jiān)管流于形式。此外，社會(huì)組織，特別是澳門(mén)中華教育會(huì)與天主教學(xué)校聯(lián)會(huì)兩大教育社團(tuán)，作為官方與私校之間的橋梁，在“私校公助”政策推行過(guò)程中，應(yīng)發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用。而公民作為教育活動(dòng)的監(jiān)督主體，可通過(guò)在教育政策制定的公開(kāi)咨詢(xún)中進(jìn)行意見(jiàn)反饋、積極參與私校辦學(xué)質(zhì)量滿(mǎn)意度調(diào)查、借助媒介平臺(tái)關(guān)注教育活動(dòng)以施壓私校優(yōu)質(zhì)辦學(xué)等途徑，發(fā)揮社會(huì)力量對(duì)私立學(xué)校辦學(xué)的督促與評(píng)核作用。總之，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，使“私校公助”政策的具體執(zhí)行“陽(yáng)光化”，是提高教育政策實(shí)際效果的理性選擇，也是教育責(zé)任公共分擔(dān)的體現(xiàn)。

七、結(jié)語(yǔ)

澳門(mén)私立學(xué)校自成規(guī)模，并主導(dǎo)基礎(chǔ)教育的格局，有其特殊的歷史緣由。與其他國(guó)家及內(nèi)地教育發(fā)展比較，澳門(mén)“私校公助”政策同樣有著較強(qiáng)的特殊性。然而，政策執(zhí)行過(guò)程中呈現(xiàn)出來(lái)的利益主體間的教育價(jià)值取向、公共教育資源的分配和使用、教育的投入與產(chǎn)出效應(yīng)等問(wèn)題，以及公平與效率的權(quán)衡，是澳門(mén)基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展過(guò)程中不可回避的話(huà)題。

澳門(mén)雖是一座微型城市，其“私校公助”政策體系構(gòu)建過(guò)程以及由此顯現(xiàn)出來(lái)的矛盾、困境同樣有其典型性，值得不同國(guó)家與地區(qū)在推進(jìn)教育發(fā)展時(shí)深思。正視澳門(mén)“私校公助”政策推行過(guò)程中所取得的成效及面臨的困境，從調(diào)整分配方式、引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制、完善法制建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制等維度強(qiáng)化政策治理，是澳門(mén)基礎(chǔ)教育發(fā)展的理性路徑選擇。