完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制

文_莊德水

十九屆中央紀委六次全會提出，完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制，堅決查處執(zhí)紀違紀、執(zhí)法違法、失職失責行為，切實解決“燈下黑”問題。監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制建設這一重要命題的提出，一方面說明紀檢監(jiān)察機關對自身權(quán)力行使時刻保持著謹慎和警醒，另一方面說明紀檢監(jiān)察機關對實現(xiàn)自我監(jiān)督和管理具有政治自信，主動針對自身權(quán)力運行機制和管理監(jiān)督體系的薄弱環(huán)節(jié)，明確權(quán)力邊界、嚴格內(nèi)控機制，著力破解自我監(jiān)督的“哥德巴赫猜想”。

一、完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制的時代價值

（一）完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制是紀檢監(jiān)察機關講政治的具體體現(xiàn)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在全面從嚴治黨實踐中，強調(diào)全面從嚴治黨首先要從政治上看，不能只講腐敗問題、不講政治問題。紀檢監(jiān)察機關作為黨和國家監(jiān)督專責機關，政治屬性是第一屬性、根本屬性，應當牢牢把握住紀檢監(jiān)察工作的政治屬性，把講政治貫穿于監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法工作全過程。其一，內(nèi)控機制體現(xiàn)紀檢監(jiān)察機關的政治站位，有利于紀檢監(jiān)察機關強化“兩個責任”，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，把嚴的主基調(diào)長期堅持下去，一刻不停推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，不斷增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。其二，內(nèi)控機制彰顯紀檢監(jiān)察機關的政治擔當，有利于紀檢監(jiān)察機關把握職責定位，強化監(jiān)督執(zhí)紀和監(jiān)察執(zhí)法，實現(xiàn)權(quán)力與責任相統(tǒng)一，凸顯政治責任和使命擔當。其三，內(nèi)控機制豐富紀檢監(jiān)察機關的政治思維，有利于紀檢監(jiān)察機關從政治和全局的高度把握形勢、分析問題、謀劃工作，自覺運用習近平新時代中國特色社會主義思想蘊含的科學觀點方法指導紀檢監(jiān)察實踐，把握監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法工作的力度和節(jié)奏，保證中央重大決策部署到哪里，監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法就跟進到哪里。完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制本身就是講政治的鮮活形式和具體化，從講政治高度明確監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法的政治性，保證監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法的政治效果。

（二）完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制是紀檢監(jiān)察機關履行職責的重要保障

紀檢監(jiān)察機關的權(quán)力由黨章和憲法賦予，職責紀定、職責法定?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的各級紀律檢查委員會是“黨內(nèi)監(jiān)督專責機關”，職責是“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責”?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使“國家監(jiān)察職能的專責機關”，職責是“監(jiān)督、調(diào)查、處置”。紀檢監(jiān)察機關一體履行“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責”和“監(jiān)督、調(diào)查、處置”，切實發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展作用，離不開完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制。其一，內(nèi)控機制促進監(jiān)督執(zhí)法與監(jiān)察執(zhí)紀的貫通，既堅持執(zhí)紀必嚴，又堅持紀法銜接，實事求是、精準科學，用黨的紀律嚴肅處理違反黨章黨規(guī)的行為，用國家法律依法懲治公職人員違法行為；樹立政策和策略的生命線意識，紀法雙施雙守，嚴格按照規(guī)定權(quán)限、規(guī)則、程序開展工作。其二，內(nèi)控機制實現(xiàn)突出政治監(jiān)督和強化日常監(jiān)督的統(tǒng)一，既有利于分析研判是否堅持黨的全面領導、加強黨的政治建設、貫徹以人民為中心的發(fā)展思想、嚴肅黨內(nèi)政治生活等情況，及時發(fā)現(xiàn)解決問題，又有利于紀檢監(jiān)察機關從小處著力，注重抓早抓小，抓苗頭，開展經(jīng)常性監(jiān)督檢查，加大日常監(jiān)督力度；深化運用“四種形態(tài)”，正確把握“樹木”與“森林”的關系，做到“剛性”有力度、“柔性”有溫度。其三，內(nèi)控機制為發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展作用創(chuàng)造條件，既推進構(gòu)建全覆蓋的制度執(zhí)行監(jiān)督機制，強化制度執(zhí)行力，又聚焦解決體制性障礙、機制性梗阻、政策性創(chuàng)新方面問題，把公權(quán)力置于嚴密監(jiān)督之下。依規(guī)依紀依法開展工作是做好新時代紀檢監(jiān)察工作的政治要求，完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制體現(xiàn)紀檢監(jiān)察機關的政治擔當。

（三）完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制是紀檢監(jiān)察機關自我監(jiān)督的內(nèi)在要求

紀律檢查和國家監(jiān)察工作的特殊性，決定了紀檢監(jiān)察干部不但沒有黨紀國法特權(quán)，還有更為嚴格的紀律和法律要求。紀檢監(jiān)察干部在作風和紀律上偏出一寸，紀檢監(jiān)察事業(yè)就離中央的要求偏出一丈。2021年，全國共談話函詢紀檢監(jiān)察干部9562人，采取組織措施9685人，處分2985人，移送檢察機關111人。從被查處的案件可以看出，紀檢監(jiān)察機關不是保險箱，紀檢監(jiān)察干部也不具備天然免疫力。十九屆中央紀委六次全會指出，當前，紀檢監(jiān)察工作與黨中央要求和人民期待相比還有差距，素質(zhì)能力與高質(zhì)量發(fā)展要求相比還有差距，紀律作風與打鐵必須自身硬要求相比還有差距，理論學習不深不透、政治站位不高、對當前腐敗和作風問題新特征把握不準的問題，不重視監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督的問題，聚焦職責不夠、越位缺位錯位的問題，法治意識和專業(yè)能力不強、執(zhí)紀執(zhí)法貫通能力不足的問題，權(quán)力內(nèi)控機制不健全、嚴管嚴治不到位、“燈下黑”的問題，還不同程度存在。正人必先正己，正己才能正人。解決這些問題，其關鍵在于紀檢監(jiān)察機關主動開展自我監(jiān)督、自覺接受外部監(jiān)督，完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制，堵塞管理漏洞，形成嚴格的制度制約。一方面，內(nèi)控機制能夠消除權(quán)力風險點，按照權(quán)責法定、權(quán)責透明、權(quán)責統(tǒng)一要求，掌握不同層級紀檢監(jiān)察干部的權(quán)力特點和崗位特征，減少紀檢監(jiān)察權(quán)力尋租空間；另一方面，能夠全面把握工作關鍵點，針對紀檢監(jiān)察權(quán)力運行關鍵環(huán)節(jié)，健全發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準懲治有效機制，對執(zhí)紀違紀、執(zhí)法違法者“零容忍”。紀檢監(jiān)察干部只有做守紀律、講規(guī)矩的表率，才能更好發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關對其他黨員和行使公權(quán)力公職人員的監(jiān)督作用。

二、完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制的實踐要求

（一）政治性要求

堅持黨對一切工作的領導，堅持黨中央集中統(tǒng)一領導，維護黨中央權(quán)威，鞏固黨的團結(jié)統(tǒng)一，是紀檢監(jiān)察機關最重要、最根本的使命和責任。堅持和加強黨對紀檢監(jiān)察工作的領導是紀檢監(jiān)察工作最根本的政治原則，更是完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制的政治前提，多項黨內(nèi)法規(guī)制度都強調(diào)了這一原則。例如，《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（2019）規(guī)定，“加強黨對紀律檢查和國家監(jiān)察工作的統(tǒng)一領導”，“堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導，嚴守政治紀律和政治規(guī)矩，體現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀工作的政治性，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》（2018）規(guī)定，“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領導”?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法實施條例》（2021）規(guī)定，“堅持中國共產(chǎn)黨對監(jiān)察工作的全面領導”。紀檢監(jiān)察機關要深刻認識到優(yōu)化職權(quán)配置、強化權(quán)力運行內(nèi)控以及依規(guī)依紀依法履行監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力本身是堅持黨的領導的必然要求。整個監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行過程都離不開黨的領導，既要自覺接受黨的領導和監(jiān)督，把全面從嚴治黨要求貫穿其中，以更嚴的要求、更高的標準要求自己，又要對標對表黨的領導要求，糾正與黨的領導要求不相符的違紀違法問題，堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導，嚴守政治紀律和政治規(guī)矩，不斷提高監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法工作質(zhì)量和效率。紀檢監(jiān)察機關應當嚴格執(zhí)行請示報告制度，要報告結(jié)果也要報告過程。監(jiān)督檢查、線索處置、談話函詢、初步核實、審查調(diào)查、案件審理等重要事項向黨委請示報告，加強黨對紀律檢查工作的統(tǒng)一領導。簡言之，內(nèi)控機制建設要把堅持黨的領導作為首要原則，把機制運行嵌入黨對紀檢監(jiān)察工作的全面領導之中。

（二）程序性要求

監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力可以細化為監(jiān)督檢查權(quán)、紀律審查權(quán)、監(jiān)察執(zhí)法權(quán)、處分處置權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)等具體權(quán)力，這些權(quán)力都是公共權(quán)力，同樣需要受到嚴格的監(jiān)督和制約；監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行過程可以細化為信訪處理、線索處置、初步核實、審查調(diào)查、案件審理、移送起訴等環(huán)節(jié)和領域，每一個環(huán)節(jié)和領域都有相應的程序要求。內(nèi)控機制的要義在于運用程序力量保證監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力在黨紀和法治框架內(nèi)運行，運用內(nèi)控措施保證不同監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力之間形成相互制約和相互協(xié)調(diào)關系。正如《中華人民共和國監(jiān)察官法》（2021）規(guī)定，“監(jiān)察機關應當規(guī)范工作流程，加強內(nèi)部監(jiān)督制約機制建設，強化對監(jiān)察官執(zhí)行職務和遵守法律情況的監(jiān)督”。《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》（2021）規(guī)定，“加強監(jiān)督執(zhí)紀規(guī)范化建設，健全法規(guī)制度，規(guī)范工作流程，牢固樹立法治意識、程序意識、證據(jù)意識，依規(guī)依紀依法行使紀律檢查權(quán)”?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（2019）規(guī)定，“紀檢監(jiān)察機關應當建立監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制”。因此，紀檢監(jiān)察機關要認識到權(quán)力運行內(nèi)控是一種全過程、全方面監(jiān)督，每一個權(quán)力運行環(huán)節(jié)和領域都需要設定程序規(guī)范，明確措施保障和管理要求。要結(jié)合紀檢監(jiān)察權(quán)力特點，對監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力進行界定，分清權(quán)力的邊界、責任和流程。與此同時，查找現(xiàn)有內(nèi)控機制及工作流程中的潛在風險和可能漏洞，針對實踐反映的問題和權(quán)力運行風險點，通過專項檢查、業(yè)務考評、復查復核等方式，強化對監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法工作情況的監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)力、責任、義務、擔當相統(tǒng)一。簡言之，內(nèi)控機制建設要與紀檢監(jiān)察工作程序相契合，運用程序優(yōu)化內(nèi)控，保證內(nèi)控的系統(tǒng)化有效性。

（三）廉潔性要求

紀檢監(jiān)察干部的監(jiān)督管理是完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制的關鍵。正如《中華人民共和國監(jiān)察官法》（2021）規(guī)定，“監(jiān)察機關應當建立健全對監(jiān)察官的監(jiān)督制度和機制，確保權(quán)力受到嚴格約束”?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》（2021）規(guī)定，“黨的紀律檢查委員會必須接受最嚴格的約束和監(jiān)督，在同級黨委和上級紀委的領導、監(jiān)督下強化自我監(jiān)督，自覺接受黨的組織和黨員的監(jiān)督”?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（2019）規(guī)定：“紀檢監(jiān)察機關應當嚴格依照黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，在行使權(quán)力上慎之又慎，在自我約束上嚴之又嚴，強化自我監(jiān)督，健全內(nèi)控機制，自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督，確保權(quán)力受到嚴格約束，堅決防止‘燈下黑’?！苯∪珒?nèi)控機制的直接目的在于保證紀檢監(jiān)察干部的廉潔性，在機制建設方面既要防止紀檢監(jiān)察干部亂作為，濫用監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力或以權(quán)謀私，又要防止紀檢監(jiān)察干部不作為，不愿履職擔當、失職瀆職。要以內(nèi)控機制建設為抓手，防范化解紀檢監(jiān)察系統(tǒng)重大風險，緊盯易發(fā)多發(fā)問題領域，強化對紀檢監(jiān)察干部依規(guī)依紀依法履職情況的監(jiān)督，對廉潔自律、規(guī)范用權(quán)、接受監(jiān)督等情況作出精準評價，對貫徹執(zhí)行監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則和監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定不到位的行為堅決糾正。簡言之，內(nèi)控機制建設要充分考慮紀檢監(jiān)察干部的主體性因素，以主體性因素為基點，設計內(nèi)控著力點，讓紀檢監(jiān)察干部認同內(nèi)控和執(zhí)行內(nèi)控。

三、完善監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力運行內(nèi)控機制的基本思路

（一）在思想層面，樹立法治意識、程序意識、證據(jù)意識

習近平總書記指出：“各級黨委要加強對紀委監(jiān)委的領導和監(jiān)督，確保執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)受監(jiān)督、有約束。紀檢監(jiān)察機關要在強化自我監(jiān)督、自我約束上作表率，牢固樹立法治意識、程序意識、證據(jù)意識，嚴格按照權(quán)限、規(guī)則、程序開展工作，下更大氣力把隊伍建強、讓干部過硬。”紀檢監(jiān)察干部一要堅持以法治思維和法治方式反對腐敗，把法治作為一種工作方式和價值追求，養(yǎng)成尊紀尊法、學紀學法、守紀守法、用紀用法的行為習慣，自覺運用法治精神、原則、規(guī)范、邏輯等開展監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法。二要堅持以黨章黨規(guī)黨紀、憲法法律法規(guī)為準繩，摒棄重實體輕程序、重結(jié)果輕過程、重感情輕規(guī)矩等錯誤認識，嚴格履行形式審核、集體決策、審批反饋等程序，完善具體工作流程，促進工作程序規(guī)范化。三要堅持實事求是，嚴格依規(guī)依紀依法收集、固定、審查各種證據(jù)材料，保證違紀違法事實獲得證據(jù)支持，所有證據(jù)的取得合規(guī)合法，確保形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈。簡言之，強化紀檢監(jiān)察干部的法治意識、程序意識、證據(jù)意識，精準量紀執(zhí)法、科學追責問責，確保每起案件都經(jīng)得起實踐、人民和歷史的檢驗。

（二）在制度層面，讓制度真用、有效、管用

習近平總書記指出，“沒有健全的制度，權(quán)力沒有關進制度的籠子里，腐敗現(xiàn)象就控制不住”，“全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權(quán)、治吏”。健全完善紀檢監(jiān)察配套法規(guī)制度，建立符合紀檢監(jiān)察工作規(guī)律的審批程序和運作方式是紀檢監(jiān)察工作的新任務。一是嚴格審批程序，加強對措施使用情況的規(guī)范管理和監(jiān)督檢查，發(fā)揮紀檢監(jiān)察措施使用管理系統(tǒng)的作用，防范措施使用的失控漏管風險。進一步規(guī)范管轄分工、證據(jù)收集、留置管理、移送起訴、審判、涉案財物處置等方面工作，協(xié)調(diào)法法銜接關系，促進辦理職務犯罪案件形成互相配合、互相制約的工作機制。二是優(yōu)化運行方式，采取“制度+技術(shù)”方式，利用信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)管理等平臺對監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權(quán)力行使全過程進行監(jiān)督，在權(quán)力行使關鍵節(jié)點設置風險提示和工作指引。發(fā)揮紀檢監(jiān)察指導性案例制度作用，明晰監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法要點，對照案情、制度依據(jù)及處理結(jié)果，形成處理同類問題的樣板標尺，促進精準執(zhí)紀執(zhí)法，保障和提高案件質(zhì)量。探索建立案件質(zhì)量評查機制，針對風險突出的環(huán)節(jié)和事項，定期或不定期開展專項監(jiān)督檢查。三是注重政策和策略，在發(fā)現(xiàn)問題、把握政策、處分處置上強化精準思維，堅持懲前毖后、治病救人，嚴格落實“三個區(qū)分開來”，健全完善容錯糾錯、澄清正名等制度機制，統(tǒng)籌把握執(zhí)紀執(zhí)法的力度和溫度，實現(xiàn)政治效果、紀法效果、社會效果的有機統(tǒng)一。

（三）在組織層面，推進規(guī)范化、法治化、正規(guī)化建設