“區(qū)域科技創(chuàng)新中心”政策概念的界定分析

■文/張赤東 賈璨 李雨珈（中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院）

“區(qū)域科技創(chuàng)新中心”政策概念的提出是深入、全面實施國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的一個重大舉措。它首次明確提出是在2021年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃綱要》）中，指出“支持有條件的地方建設(shè)區(qū)域科技創(chuàng)新中心”；同年5月，習(xí)近平總書記在“兩院院士”大會再次提出，“要支持有條件的地方建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心或區(qū)域科技創(chuàng)新中心”。

從政策視角上看，“區(qū)域科技創(chuàng)新中心”要擔(dān)負(fù)起推動國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域創(chuàng)新使命，促進地方經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、增長動力轉(zhuǎn)換的歷史重任。然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)研究與新時期政策的契合度低，且鮮有對區(qū)域科技創(chuàng)新中心概念內(nèi)涵的討論。隨著山東、湖北和江蘇等多地將建設(shè)區(qū)域科技創(chuàng)新中心作為“十四五”時期重點任務(wù)進行部署，對“區(qū)域科技創(chuàng)新中心”政策概念的深刻理解和準(zhǔn)確解讀的重要性和緊迫性愈發(fā)凸顯。把握區(qū)域科技創(chuàng)新中心的政策意義，不僅關(guān)系到地方科技事業(yè)的基本發(fā)展，更關(guān)系到科技第一生產(chǎn)力、創(chuàng)新第一動力的作用發(fā)揮，通過運用科學(xué)技術(shù)加速社會經(jīng)濟發(fā)展與進步，促進實現(xiàn)國家創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展。

一、新時期區(qū)域科技創(chuàng)新中心政策概念提出的挑戰(zhàn)

（一）已有學(xué)術(shù)研究與新時期政策契合度低

從國家創(chuàng)新體系建設(shè)視角來看，“十四五”時期國家推動的科技創(chuàng)新中心政策分為三大類：一是國際/全球/全國類科技創(chuàng)新中心；二是綜合性國家科學(xué)中心/科學(xué)城；三是區(qū)域科技創(chuàng)新中心?？傮w上來說，由于前兩類國家層面的“中心”在領(lǐng)導(dǎo)人講話和政策文本中出現(xiàn)的時間較早，其概念在學(xué)術(shù)界已有較多討論。相比之下，現(xiàn)有研究中對區(qū)域科技創(chuàng)新中心的關(guān)注聚焦于評價指標(biāo)、案例研究和發(fā)展路徑上，缺乏對其內(nèi)涵本身的界定。

通過對區(qū)域科技創(chuàng)新中心相關(guān)概念的系統(tǒng)梳理（見表1），以往大量研究集中于對2014年提出的上海建設(shè)“具有國際影響力的科技創(chuàng)新中心”或北京建設(shè)“全國科技創(chuàng)新中心”的定位、功能與政策進行分析，慣性思維容易將相關(guān)研究成果或研究方法簡單“套用”，進行“區(qū)域科技創(chuàng)新中心”的戰(zhàn)略定位、政策支持等分析，或者從國家創(chuàng)新的區(qū)域視角提出類似于但低于兩地的科技創(chuàng)新中心政策分析模式。本文認(rèn)為，這種研究路徑存在三點明顯不足。一是在國家發(fā)展戰(zhàn)略上，缺少對實現(xiàn)高水平科技自立自強、促進高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)世界科技強國等新戰(zhàn)略的深入考慮，同時對“五大理念”，特別是綠色發(fā)展等新戰(zhàn)略考慮不足。二是在發(fā)展形勢上，對2018年以來特別是“十四五”時期的國內(nèi)外發(fā)展形勢、疫情的深入長期影響、全球化發(fā)展趨勢變化及數(shù)字經(jīng)濟的新發(fā)展等新形勢新要求把握不足，同時也缺乏對國內(nèi)各地創(chuàng)新發(fā)展差異性的深入分析。三是在政策語境上，將區(qū)域科技創(chuàng)新中心的政策研究簡化為對全球/全國科技創(chuàng)新中心概念分析的簡單轉(zhuǎn)移，忽視了前者的特殊性。

表1 區(qū)域科創(chuàng)中心相關(guān)概念的文獻定義梳理與辨析

表1（續(xù)）

現(xiàn)有研究文獻對理解“區(qū)域科技創(chuàng)新中心”政策概念也奠定了重要理論基礎(chǔ)，通過文獻分析與比較，可從現(xiàn)有相關(guān)研究中總結(jié)出四個基本分析視角，可為區(qū)域科技創(chuàng)新中心概念界定提供參考。一是城市功能視角。重在分析作為城市或城市群的資源集聚，產(chǎn)業(yè)集中與領(lǐng)導(dǎo)/引導(dǎo)、支撐或支配、示范，輻射帶動（經(jīng)濟半徑），城市等級四個主要內(nèi)容。二是創(chuàng)新系統(tǒng)（含創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和創(chuàng)新生態(tài)）視角。重在分析創(chuàng)新活動的技術(shù)鏈（知識鏈條）長度，創(chuàng)新互動復(fù)雜度，創(chuàng)新協(xié)同程度，創(chuàng)業(yè)生態(tài)完備性四個主要內(nèi)容。三是創(chuàng)新集群視角。重在分析區(qū)域內(nèi)的主體、要素的擁有及其合作模式。四是運行機制視角。重在創(chuàng)新主體資源與要素的關(guān)系及其作用方式，以及激勵要素等。

（二）少數(shù)地方政策探索中對政策概念理解不夠

區(qū)域科技創(chuàng)新中心的早期政策概念雛形可追溯至“十三五”時期少數(shù)地區(qū)提出的“區(qū)域性科技創(chuàng)新中心”；自《“十四五”規(guī)劃綱要》公布以來，地方政府紛紛布局建設(shè)“區(qū)域科技創(chuàng)新中心”，這種沖動性也常易引起決策與政策措施行為上的盲目性。須指出，盡管以上兩類政策概念在名稱上十分接近，但后者的政策背景和政策目標(biāo)隨著國內(nèi)外發(fā)展創(chuàng)新形勢的巨變發(fā)生重大變化。在戰(zhàn)略上，由原先積極融入全球化轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖檱鴥?nèi)國外兩個產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，進而提出高水平科技自立自強的發(fā)展目標(biāo)，這成為黨的十九大以后，特別是“十四五”時期建設(shè)世界科技強國偉大目標(biāo)的核心內(nèi)容。由此可見，盡管地方在出臺政策上具有“快速響應(yīng)”的特征，但在政策手段上缺乏與新形勢、國家戰(zhàn)略緊密契合的有效性，這導(dǎo)致地方政府在政策探索中未能精準(zhǔn)地確定《“十四五”規(guī)劃綱要》中所提出的區(qū)域科技創(chuàng)新中心在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中的位置。通過對部分地區(qū)所提出的區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設(shè)政策所涉及的區(qū)域范圍、級別和戰(zhàn)略定位等進行梳理（見表2），其主要呈現(xiàn)以下特征。

一是“區(qū)域”概念在當(dāng)前的政策探索中被泛化?！笆奈濉币?guī)劃發(fā)布以來，區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設(shè)政策在全國“遍地開花”，部分省份、副省級或省會城市以及二、三線地級市甚至區(qū)縣都在積極探索地方模式，但對新時期我國區(qū)域政策在空間尺度上的把握出現(xiàn)偏差，不利于實現(xiàn)打造次中心城市“增長極”和縮小區(qū)域差距的政策目標(biāo)。二是地方政策對區(qū)域科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略定位差異大，多是“新瓶裝舊酒”，未能體現(xiàn)新時期科技創(chuàng)新中心在國家戰(zhàn)略與政策上的層次性。部分地區(qū)的政策導(dǎo)向側(cè)重于增強該地區(qū)在省域內(nèi)影響力，又有區(qū)域正在規(guī)劃打造輻射全國的區(qū)域科技創(chuàng)新中心，而后者與“全國/國際科技創(chuàng)新中心”在戰(zhàn)略定位上出現(xiàn)重合和交叉，鮮有經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)、全面、深入進行戰(zhàn)略研究的系統(tǒng)功能定位分析，自然在定位上就會出現(xiàn)這種隨意性和盲目性。三是區(qū)域科技創(chuàng)新中心的建設(shè)目標(biāo)不明確。正是因為上述戰(zhàn)略研究不深、定位不清等，各地方政策有關(guān)發(fā)展目標(biāo)的措辭較為模糊，例如“有特色”“重要的”或“創(chuàng)新氛圍濃厚”等，雖在政策文本中部分體現(xiàn)出因地制宜的建設(shè)路徑，基本兼顧地方發(fā)展需求，但未把握住區(qū)域科技創(chuàng)新中心在新時期政策語境下的本質(zhì)要求，自然對向哪走、走到哪里是模糊的。

二、區(qū)域科技創(chuàng)新中心政策概念的初步界定

我們認(rèn)為，區(qū)域科技創(chuàng)新中心是國家創(chuàng)新體系建設(shè)的一個重要舉措，同時也是城市創(chuàng)新發(fā)展階段的一個特征屬性，表明當(dāng)前中國的次中心城市群體在區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展中的潛力、地位和作用。

結(jié)合新時期發(fā)展新趨勢新要求和該政策的導(dǎo)向性，本文將區(qū)域科技創(chuàng)新中心界定為：依托于次中心城市或地區(qū)特定的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)，立足本地的優(yōu)勢資源和創(chuàng)新要素，與周邊地區(qū)創(chuàng)新互動聯(lián)系緊密，向上與北京、上海、深圳以及省會等一級創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)節(jié)點形成呼應(yīng)，向下調(diào)動并聚集縣市級的科技創(chuàng)新資源，在一定區(qū)域范圍內(nèi)形成以集成創(chuàng)新為核心能力的科技成果承接、應(yīng)用和轉(zhuǎn)化的創(chuàng)新高地，從而帶動周邊地區(qū)實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的國家創(chuàng)新體系中的二級創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)節(jié)點。

深入研究新時期新階段我國區(qū)域科技創(chuàng)新政策的基本內(nèi)涵和導(dǎo)向，把握科技創(chuàng)新中心政策的合理層次，對于地方形成科學(xué)有序的發(fā)展模式，保障政策實施效果，推動未來區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展有重要意義，因此，區(qū)域科技創(chuàng)新中心的概念還需要在未來的政策實踐中進一步打磨和完善。下面我們將結(jié)合新時期政策語境下三個“中心”的層級關(guān)系對區(qū)域科技創(chuàng)新中心政策概念進行四維解讀。

三、區(qū)域科技創(chuàng)新中心政策概念的BESP分析

經(jīng)文獻比較分析，已有相關(guān)概念與“區(qū)域科技創(chuàng)新中心”在城市功能、創(chuàng)新系統(tǒng)、創(chuàng)新集群等方面存在共性特征。同時更要注意的是，基于“區(qū)域科技創(chuàng)新中心”出現(xiàn)的語境，它與上述概念之間也存在著明顯的差異性。對此政策概念的界定不明同樣導(dǎo)致地方政府在政策定位、措施制定等探索上存在一定的隨意性和盲目性，因此對其內(nèi)涵進行解讀是切實把握并落實國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的根本。為此，本文構(gòu)建了BESP分析框架，嘗試從創(chuàng)新基礎(chǔ)、創(chuàng)新要素、創(chuàng)新系統(tǒng)和創(chuàng)新績效四個維度對區(qū)域科技創(chuàng)新中心政策概念進行構(gòu)建。

從創(chuàng)新基礎(chǔ)上（Basis）看，區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設(shè)應(yīng)立足于本地的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)，因地制宜形成差異化的創(chuàng)新發(fā)展路徑與模式。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，處于以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的“三二一”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，或至少呈現(xiàn)“二一三”結(jié)構(gòu)或“二三一”結(jié)構(gòu)的工業(yè)化后期階段特征，以及服務(wù)業(yè)、工業(yè)特別是制造業(yè)內(nèi)部主要結(jié)構(gòu)的階段性特征。人口及就業(yè)結(jié)構(gòu)上，人口規(guī)模居省域（或地區(qū)）前列，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例與其生產(chǎn)總值相匹配，就業(yè)總?cè)丝谥懈咚刭|(zhì)勞動年齡人口和流動人口占比較高，高等教育本?？飘厴I(yè)生實現(xiàn)本地充分就業(yè)，人均生產(chǎn)總值區(qū)域領(lǐng)先，仍具有巨大市場需求和市場投資潛力。文化結(jié)構(gòu)上，多元文化交匯和平衡的特征明顯，崇尚冒險、寬容失敗的企業(yè)家精神，促進異質(zhì)性團隊融合的協(xié)作精神，與開放包容的地域文化相互影響滲透。

從創(chuàng)新要素（Element）上看，區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設(shè)應(yīng)充分發(fā)揮人才作為核心要素的作用，集聚資金和設(shè)備等基礎(chǔ)要素，整合本地創(chuàng)新主體要素，打造本土創(chuàng)新能力，以配套能力、學(xué)習(xí)能力、集成能力為核心，提升技術(shù)創(chuàng)新能力，實現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新要素系統(tǒng)性優(yōu)化配置和創(chuàng)新組合。具體表現(xiàn)上：區(qū)域內(nèi)高質(zhì)量、多層次的技術(shù)型人才隊伍活躍；全社會研發(fā)投入量處于省域（或地區(qū)）領(lǐng)先水平，外部資金來源廣泛，對外投資影響力初步顯現(xiàn)；依托已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，引進先進技術(shù)設(shè)備，促進技術(shù)和產(chǎn)品交叉融合，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈培育成效顯著。在主體要素層面，聚集高校、科技企業(yè)、科研院所以及相關(guān)中介機構(gòu)，通過資源共享、信息交流、知識擴散、經(jīng)驗互動等方式形成主體間多元互動局面。

從創(chuàng)新系統(tǒng)（System）上看，區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設(shè)要求依托于多要素自由流動、多主體緊密互動組成的區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)（即國家創(chuàng)新系統(tǒng)的子系統(tǒng)），前者是后者在功能上的一個表現(xiàn)，其目標(biāo)的實現(xiàn)關(guān)鍵在于區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的建設(shè)與完善，二者互動，內(nèi)外協(xié)同。在主體結(jié)構(gòu)上，企業(yè)以應(yīng)用研究為主要導(dǎo)向，轉(zhuǎn)化型結(jié)構(gòu)特色明顯，技術(shù)創(chuàng)新的支撐體系突出，以中小型、互動性、高協(xié)同、低成本為特質(zhì)。在產(chǎn)學(xué)研互動性上，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究各環(huán)節(jié)基本貫通，主體間項目和戰(zhàn)略層面協(xié)同創(chuàng)新合作緊密、利益協(xié)調(diào)機制和分配策略合理、信息資本流動順暢。在創(chuàng)新生態(tài)上，核心地帶對周邊城市或地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”顯著，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化氛圍良好，創(chuàng)新聚集效應(yīng)相較于地級市來說進一步加強。在政策支撐性上，目標(biāo)一致、搭配合理、相互協(xié)調(diào)的多領(lǐng)域科技創(chuàng)新政策體系成形，對創(chuàng)新政策落實情況的監(jiān)測和評估機制初步完善，能夠?qū)ξ催_到預(yù)期效果的政策進行及時更新和修正。

從創(chuàng)新績效（Performance）上看，區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設(shè)需明確自身次中心城市或城市群的層級定位，與全球科技創(chuàng)新中心、綜合性國家科學(xué)中心或科學(xué)城的創(chuàng)新功能相區(qū)分。在創(chuàng)新鏈條上以中后期為重心，能夠有效地承接國內(nèi)外特別是國內(nèi)一級創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的科研成果，以功能倍增性、適應(yīng)進化性和效益增長性為創(chuàng)新目標(biāo)，形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用的區(qū)域性高地。在創(chuàng)新活動中積極開展開放性的創(chuàng)新協(xié)作：供應(yīng)鏈中，去本地化的信息流、物流、資金流網(wǎng)絡(luò)基本形成；在銷售鏈上，面向省內(nèi)、省外和國外的“三個市場”初步構(gòu)建；在技術(shù)鏈上，外部合作與研發(fā)比例過半，技術(shù)源頭獲取半徑和技術(shù)成果擴散范圍至少拓展至省域。同時，以產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈、銷售鏈、技術(shù)鏈、價值鏈促進科學(xué)圈、經(jīng)濟圈和文化圈發(fā)展，推動一定地理范圍內(nèi)科技創(chuàng)新資源開放共享、共建共贏，打造城市與周邊地區(qū)科技創(chuàng)新互聯(lián)互通、優(yōu)勢互補、攜手并進的科技創(chuàng)新大平臺，帶動周邊地區(qū)一同創(chuàng)新發(fā)展。