美國非處方藥專論制度改革分析及對我國的啟示*
——基于社會性規(guī)制均衡視角

付瑞楓，茅寧瑩△，董晨東

(1.中國藥科大學商學院，江蘇 南京 211198；2.華潤三九醫(yī)藥股份有限公司 )

社會性規(guī)制是政府為控制負外部性和可能會影響人身安全健康的風險，而采取的行動，如制定標準、禁止及限制特定行為等。自20世紀初社會性規(guī)制興起之時開始，與人民健康息息相關的食品和醫(yī)藥行業(yè)就是重點規(guī)制領域[1]。我國也在藥品的研發(fā)、生產、流通、使用、上市后不良反應監(jiān)測等各個環(huán)節(jié)制定了一系列嚴格的法律法規(guī)體系和技術支撐體系，以保證我國藥品質量安全水平，保護公眾健康。

由于藥品監(jiān)管規(guī)制同時注重“保護人民健康”與“促進產業(yè)創(chuàng)新”，我國在推進藥品監(jiān)管規(guī)制過程中常常陷入是放還是松的兩難困境。因此，政府在藥品領域進行社會性規(guī)制時，要考慮如何把簡政放權與合理規(guī)制結合起來，實現(xiàn)創(chuàng)新性與安全性的均衡[2]。

我國非處方藥(Over-the-Counter, OTC)的監(jiān)管中也存在同樣的規(guī)制均衡考量。由于非處方藥涉及人民群眾范圍廣且銷售門檻低，2020年以前，我國藥品監(jiān)管部門在非處方藥的審評上設置了較為嚴格的審評程序，通常非處方藥在申報后3～5年才可能獲批上市[3]。此舉雖可保證非處方藥的安全性，卻在一定程度上削弱了企業(yè)創(chuàng)新積極性，制約了我國非處方藥行業(yè)的進一步發(fā)展，因此我國也在持續(xù)探索如何能夠在保障安全性的前提下，簡化非處方藥注冊途徑。2020年，藥品監(jiān)督管理局及其下屬的藥品審評中心發(fā)布《藥品注冊管理辦法》和《化學藥品非處方藥上市注冊技術指導原則(征求意見稿)》，其中明確了可以直接提出非處方藥注冊的情形與提交資料要求，這標志著我國藥品監(jiān)管部門對非處方藥注冊管理規(guī)制的放松，然而具體工作流程和規(guī)制程度也亟待進一步的探討。

確立社會性規(guī)制均衡理念與準則可有效推進我國非處方藥簡化注冊制度的改革。社會性規(guī)制不能一味增強，也不能一味放松，關鍵是要適度規(guī)制，達到規(guī)制均衡[4]。因此，本文以美國非處方藥專論制度改革為例，分析其如何通過規(guī)制目標、規(guī)制需求和規(guī)制工具的科學設置，實現(xiàn)規(guī)制均衡，從而針對我國非處方藥專論實施提出適應性建議。

1 社會性規(guī)制均衡的內涵

1.1 社會性規(guī)制的內涵

社會性規(guī)制的定義最早由日本學者植草益提出：“社會性規(guī)制是指以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護環(huán)境和防止災害為目的，對產品和服務的質量以及隨之而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的規(guī)制[5]?！鄙鐣砸?guī)制的本質目的是增進人類社會福利，規(guī)制內容通常包括環(huán)境規(guī)制、安全規(guī)制和健康規(guī)制三種[6]。人類社會總是在一定的環(huán)境下生存和發(fā)展的，環(huán)境規(guī)制是社會性規(guī)制中的基本內容，主要是政府對大氣污染、水污染、噪聲污染等負外部性行為的規(guī)制，以實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展。安全規(guī)制涉及人類的生命保護和財產保護，主要包括勞動安全、交通安全、產品安全等。健康規(guī)制關注對人類健康產生威脅的領域，主要包括食品、醫(yī)藥、衛(wèi)生、廢棄物處理等方面的規(guī)制[7]。

藥品監(jiān)管領域屬于安全規(guī)制和健康規(guī)制領域，可以從社會性規(guī)制均衡視角分析國外先進經驗，構建科學的藥品監(jiān)管體系框架?；诜翘幏剿幃a業(yè)同時要求“安全保護”和“促進創(chuàng)新”的特性，本文主要關注在簡化非處方藥注冊途徑方面我國可以如何科學規(guī)制，不斷優(yōu)化，實現(xiàn)產業(yè)技術創(chuàng)新和保護公眾健康的均衡。

1.2 社會性規(guī)制均衡框架

在藥品監(jiān)管領域，規(guī)制和創(chuàng)新一直是被認為矛盾的存在[2]。出于保障健康和安全考慮而制定的社會性規(guī)制往往會阻礙創(chuàng)新，但是規(guī)制在某些情況下又會為創(chuàng)新創(chuàng)造條件。以往有諸多學者對規(guī)制和創(chuàng)新的互動影響進行了研究，主要觀點分為促進型、阻礙型和調和型三種：①促進型觀點認為良好的規(guī)制模式有利于促進基于安全考慮的創(chuàng)新，規(guī)避企業(yè)激進的創(chuàng)新行為[8]，有助于企業(yè)在市場需求方面的靈敏反應等；②阻礙型觀點認為規(guī)制并非有效的產業(yè)創(chuàng)新手段，規(guī)制成本[9]、過度規(guī)制[10]、規(guī)制拖延[11]、規(guī)制滯后[12]、規(guī)制目標不清晰等等都會阻礙創(chuàng)新；③調和型觀點認為規(guī)制對創(chuàng)新的影響不是促進或阻礙的二元論斷，因為不同的規(guī)制焦點控制目標會影響產業(yè)創(chuàng)新的發(fā)展或回退，企業(yè)也會根據(jù)對政策不確定性的預期或對適應性成本不確定性的預期來調整自身的創(chuàng)新策略。

本文支持調和型觀點，認為規(guī)制對創(chuàng)新既有促進作用，又有阻礙作用，關鍵在于如何合理利用規(guī)制工具，科學設置規(guī)制目標、規(guī)制架構、規(guī)制標準、規(guī)制內容、規(guī)制程序等，以實現(xiàn)規(guī)制效果的均衡。根據(jù)前人研究提出的“目標-供需-工具”的分析框架[2]，本文將社會性規(guī)制均衡分為目標均衡、供需均衡以及工具均衡：

①社會性規(guī)制的目標均衡是實現(xiàn)規(guī)制效果均衡的前提。規(guī)制的各項設置都是圍繞規(guī)制目標展開的，總的來說，規(guī)制目標越單一、清晰，規(guī)制效果越好。因此規(guī)制目標均衡研究著力點在于提高各項規(guī)制目標間的統(tǒng)一性。對于非處方藥產業(yè)來說，就在于實現(xiàn)保障安全和促進創(chuàng)新間的平衡；

②社會性規(guī)制的供需均衡屬于規(guī)制的內容層面，主要是評判政府的規(guī)制供給與企業(yè)的規(guī)制需求之間是否達到平衡。若規(guī)制供給大于需求，容易引起由于規(guī)制過度帶來的規(guī)制負擔，挫傷企業(yè)創(chuàng)新積極性，如審評程序繁瑣、審評時限過長或不明確等；若規(guī)制供給小于需求，則又可能會由于規(guī)制缺失導致安全性無法保證。因此需盡量保證規(guī)制供給與規(guī)制需求的對等；

③社會性規(guī)制的工具均衡是實現(xiàn)規(guī)制效果均衡的手段。規(guī)制工具可分為“激勵型規(guī)制”和“約束型規(guī)制”兩類，二者都是為了達到規(guī)制目標所采取的一系列措施。在鼓勵非處方藥的創(chuàng)新發(fā)展中，激勵型規(guī)制包括企業(yè)或相關利益相關者與藥品監(jiān)督管理部門之間定期開展溝通會議、創(chuàng)新品種享有獨占期、信息及時披露等；約束型規(guī)制包括價格控制、制定嚴格標準、暢通社會監(jiān)督渠道[13]等。在運用時要注意把控激勵和約束的實施強度，最大程度上使兩種工具相輔相成，謹防二者的雙重弱化。

如圖1所示，在理想狀態(tài)下，規(guī)制與創(chuàng)新之間可以通過相互影響與相互制約實現(xiàn)規(guī)制均衡。但是在實際情況中，想要達到規(guī)制均衡是較為困難的事情，政府需通過實踐不斷改進規(guī)制策略，通過動態(tài)調整達到相對均衡的狀態(tài)。因此本文以美國非處方藥專論改革為例，從社會性規(guī)制均衡視角剖析其改革背后的邏輯，以期為我國實施非處方藥專論提出相應建議。

圖1 社會性規(guī)制均衡框架

2 美國非處方藥專論的發(fā)展歷程與改革內容

2.1 美國非處方藥專論的發(fā)展歷程

2.1.1 美國非處方藥專論的提出

非處方藥主要用于治療一些輕微疾病，具有安全性高、質量穩(wěn)定等特點，消費者不需要醫(yī)師開具處方便可在網絡或零售藥店自行購買，主要類別包括感冒藥、止痛劑、退燒藥等。美國在1938年頒布的《食品、藥品和化妝品法》和1962年頒布的《藥品修正法》中，規(guī)定了藥品上市要證明其安全性和有效性，其中也包含非處方藥。在此背景下，美國食品藥品監(jiān)督管理局(Food and Drug Administration, FDA)藥品評價和研究中心(Center for Drug Evaluation and Research, CDER)下屬的OTC評價部于1972年對OTC藥品的安全性、有效性、以及標識正確性進行了一次最為全面和系統(tǒng)的評價。由于當時美國市場上所涉及的OTC產品多達35萬種[14]，如果以每一個產品為對象進行審評，工程量過大，實際操作性較低，因此FDA的審評策略是對這些產品中所含有的700多種活性成分進行評價，并將不同的活性成分按照治療類別劃分，制定若干個適合含有該成分的所有制品的標準。在歷經10余年的審評后，F(xiàn)DA制定了含有26類治療類別的《OTC藥品最終專論》，這些專論以成文的形式收錄于《聯(lián)邦法典》中(Code of Federal Regulations，CFR 331-358)，具體類別見表1。

目前美國非處方藥上市分為新藥注冊(New Drug Application, NDA)和非處方藥專論(OTC Monograph)兩個途徑。非處方藥專論類似于“標準工具書”，用來評判擬上市非處方藥是否被認為安全有效(Generally Recognized as Safe and Effective, GRASE)。其評價的是藥品成分而非藥品個體，若擬上市非處方藥成分符合非處方藥專論要求，則無需經FDA審批，在符合良好生產規(guī)范(Good Manufacture Practice, GMP)的條件下，只需備案即可上市。目前美國市場共有超過10萬種非處方藥，其中大部分是通過非處方藥專論途徑上市的[15]，由此可以看出美國專論的重要性及必要性。

表1 美國非處方藥專論類別

2.1.2 美國非處方藥專論的改革

自美國1972年建立非處方藥專論以來，該途徑已成為非處方藥在美國上市的主要方式。然而，美國已經實施了將近50年的非處方藥專論已無法適應現(xiàn)有非處方藥市場的創(chuàng)新需求，存在規(guī)制滯后的弊端。多年來，F(xiàn)DA和利益相關者一直在試圖改革非處方藥的監(jiān)管。2020年3月19日，美國國會通過了《新冠病毒援助、救濟與經濟保障法案》(Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act)，簡稱《CARES法案》，隨后美國總統(tǒng)在2020年3月27日正式簽署了該法案，標志著非處方藥品監(jiān)管改革的正式啟動。此外，美國《食品、藥品和化妝品法》第744L和744M條也對專論改革內容增添了相應規(guī)定。

《CARES法案》A部分-Ⅲ.F為對非處方藥專論管理進行改革的條款，主要包括實施行政令程序以及《非處方藥專論使用者付費法案》。改革旨在提高專論修訂效率、縮短專論審評時間、促進創(chuàng)新、更快響應緊急安全問題以及為處理非處方藥專論活動提供資金等。

2.2 美國非處方藥專論改革內容

2.2.1 實施行政令程序(Administrative Order)

非處方藥專論包含近800種不同的活性成分，可用于治療近1400種適應癥。然而，從1972年至今的近50年內，藥品市場變幻莫測，許多專論內容亟待更新。此前專論的制定與修訂審評步驟繁瑣，審評時限長，F(xiàn)DA無法及時對非處方藥專論進行修改，這導致美國政府無法及時處理公共衛(wèi)生突發(fā)事件。此外，在醫(yī)藥產業(yè)迅猛發(fā)展及變革的環(huán)境下，繁瑣的專論構建及修訂過程會挫傷非處方藥企業(yè)的創(chuàng)新積極性，阻礙非處方藥產業(yè)的進步與發(fā)展。

因此美國此次非處方藥專論改革提出實施行政令程序，主要對專論的構建與修訂過程進行改進，這有助于FDA在保持高標準的同時，更快做出決策。FDA和相關企業(yè)(指在《CARES法案》中定義的負責生產、加工、研制或銷售藥品的個人和集體)都可以發(fā)起行政令程序。若發(fā)起人是企業(yè)，則該請求被稱作OTC專論命令申請(OTC Monograph Order Request，OMOR)。

在實施CARES法案之前，非處方藥專論制定需經過組建顧問審查組、申請人報送資料和數(shù)據(jù)、顧問審查小組審評、顧問審查組向局長報告、局長在美國聯(lián)邦政府公報(Federal Register, FR)上發(fā)布“建議制訂條例的進一步通告”(Advanced notice of proposed rulemaking，ANPR)、公布“暫行的最終專論稿”(Tentative Final Monograph，TFM)和公布最終專論(Final Monograph，F(xiàn)M)七個步驟；專論修訂需要申請人提交公民請愿書或歷時及應用范圍申請，審評流程繁瑣，時限過長。

實施行政令程序后，專論構建與修訂程序簡化為企業(yè)提交OMOR申請、FDA對OMOR進行歸檔、FDA發(fā)布擬定行政令(Proposed Order)、公眾評議和FDA公布最終行政令(Final Order)五個步驟[16]。FDA可直接做出對專論內容進行增加、刪除以及修改的決定，不需再經過法規(guī)規(guī)定的完整且繁瑣的審批流程，如圖2所示。由于移除了多項法規(guī)制定所需的批準程序，《CARES法案》特別涵蓋了爭端解決、聽證及司法審議的條款，以確保程序透明公平。

圖2 美國非處方藥專論改革前后專論制定程序對比

2.2.2 制定《非處方藥專論使用者付費法案》(Over-the-Counter Monograph Drug User Fee Program, OMUFA)

目前由于缺乏足夠的審評資源，美國專論審評進展緩慢、新的專論無法形成、對安全問題響應不夠及時。為解決以上問題，《CARES法案》中提出建立《非處方藥專論使用者付費法案》，向企業(yè)收取一定費用，為FDA處理非處方藥專論提供資金支持。此收費計劃旨在為FDA提供額外資源，使其能夠在規(guī)定時間內高質高效完成專論審查工作，使公眾能夠獲得更多安全、有效、新穎的非處方藥。

美國FDA于2021年3月26日公布了《非處方藥專論使用者付費法案2021財年費率》。通過OMUFA收取的費用將用來支持FDA在審查場地、提供建議以及審查新的OTC專論命令申請方面的活動[17]。如表2所示，繳納費用分為兩部分：①符合資格的OTC專論藥生產場地所有人所繳納的場地費(Facility Fees)；②OTC專論命令申請?zhí)峤徽咚U納的申請費(OMOR Fees)。

FDA會對專論藥場地(Monograph Drug Facility, MDF)和合同加工外包組織場地(Contract Manufacturing Organization, CMO)進行審查并收取相應的場地費。MDF是指生產或加工OTC專論藥成品制劑的國外或國內場地，不包括涉及臨床研究原料生產、外包裝更換及檢測的場地；CMO也是非處方藥生產機構，但是該場地所有者及其附屬的生產場地所有者不會直接向美國批發(fā)商、零售商或消費者出售非處方藥。FDA將向符合資格的 MDF 場地收取全額設施費(＄20,322)，而對符合資格的 CMO 場地收取三分之二的場地費(＄13,548)。場地費總額會根據(jù)通貨膨脹率每年調整，每個企業(yè)需要支付的費用由FDA統(tǒng)計的場地總數(shù)決定。

此外，F(xiàn)DA還將向提交OTC專論命令申請(OMOR)的企業(yè)收取費用。OMOR 分兩級，1級(Tier 1)OMORs通常針對在原有專論基礎上提出增加新活性成分、新適應癥或新藥物類別的申請，費用為＄500,000；2級(Tier 2)OMORs則針對其它較小的專論變更申請，如調整事實標簽順序、明確特定活性成分濃度或劑量等，費用為＄100,000。OMOR是一次性費用，類似于處方藥和仿制藥收費計劃中的申請費，需在提出申請時全部繳清。

OTC專論改革有助于提高審評效率，縮短審評時間，促進非處方藥創(chuàng)新。新的行政令程序可提高FDA對非處方藥問題的響應速度，提高用藥可及性；《非處方藥專論使用者付費法案》為FDA專論審查、場地審查以及評估活動提供資金和資源，可有效解決目前停滯不前的專論審評問題。

表2 美國非處方藥專論2021財年費率

3 美國非處方藥專論制度改革特點分析——基于社會性規(guī)制均衡視角

政府進行規(guī)制的最終目的都是期望達到規(guī)制均衡，但這并非能夠一蹴而就，而是需要在實踐中不斷摸索，這也是國家政策不斷修正變化的原因。規(guī)制均衡的本質是利益均衡，若當前規(guī)制不能使政治家、立法者和規(guī)制者、產業(yè)利益集團和消費者利益集團均處于滿意狀態(tài)，則當前制度必定面臨革新。美國非處方藥專論改革也是如此。原有的非處方藥專論制度已不能與日益發(fā)展的非處方藥產業(yè)相適應，在既有專論體系下，F(xiàn)DA、企業(yè)和消費者都無法從中獲益，因此改革勢在必行?；谇拔奶岢龅纳鐣砸?guī)制均衡框架，本文將從目標均衡、供需均衡和工具均衡三方面來探討美國非處方藥專論改革如何實現(xiàn)保護安全與促進創(chuàng)新之間的均衡。

3.1 目標均衡——設定協(xié)調的規(guī)制目標：提升FDA專論處理效率，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新

美國非處方藥專論已實施近50年，非處方專論藥的安全性已經可以得到保障，因此此次美國專論改革主要針對促進創(chuàng)新設定了清晰且協(xié)調的規(guī)制目標，即：提升FDA專論處理效率，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新。

規(guī)制目標是整個社會性規(guī)制框架構建的起點，一切政策、制度以及工具都是以明確的規(guī)制目標為導向提出和完善的。美國原有非處方專論制度存在建立和修訂步驟繁瑣、專論藥品審評時限不明確、資源投入有限、缺乏激勵措施等弊端，一方面使FDA無法及時有效地對應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件，另一方面會挫傷企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新非處方藥的積極性。因此在此次專論改革的第一輪周期，F(xiàn)DA對2021-2015年的目標進行總體規(guī)劃，全面圍繞“提升FDA專論處理效率，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新”，進行頂層制度設計及政策工具開發(fā)。

2021年為美國非處方藥專論改革實施首年，為確保達到總體規(guī)制目標，F(xiàn)DA將其拆解成若干個子目標，如在審批人員招聘與培訓、IT信息平臺建立、申請?zhí)峤涣鞒獭⑸暾堈邷贤〞h、爭端解決等方面設定時限要求和完成情況評價。在改革實施前三年(即2021-2023年)，F(xiàn)DA工作內容主要聚焦于頂層指導文件的擬定以及審評人員招聘與培訓；在改革實施的第四年和第五年(即2024-2025年)，F(xiàn)DA的主要工作目標是處理OMOR提交文檔、開展申請者溝通會議等。

3.2 供需均衡——簡化專論處理程序，明確具體審評時限，降低企業(yè)負擔

對于美國原有的非處方藥專論體系來說，政府處于過度規(guī)制的狀態(tài)，導致企業(yè)承擔較大的規(guī)制負擔，不愿提出非處方藥創(chuàng)新申請。如在實施CARES法案之前，專論的構建是一個三階段層層推進的公共規(guī)則制定過程，需在美國聯(lián)邦政府公報上陸續(xù)公布《建議制定條例的進一步通告》、《暫定最終專論》，接受公眾評議后，才可發(fā)布《最終專論》；專論的修訂也需經歷提交資料、多次公示、多輪評議的過程，程序繁瑣，歷時較長。

因此此次改革美國政府充分考慮企業(yè)的創(chuàng)新需求，簡化專論的制定及修訂程序，提出行政令程序，且對每個步驟規(guī)定了具體時限，在保證藥品安全性有效性和信息透明性的前提下，極大地提高了FDA審評效率。FDA對申請較大變更的1級OMOR和申請微小變更的2級OMOR在審評期限上加以區(qū)分，避免在較小變更的審評審批上浪費過多的審評資源。每類申請的總審評時限在一年半以內，若擬定行政令發(fā)布后收到大量公眾評議，1級OMOR的審評時間要延長5個月，2級OMOR的審評時間延長3個月，但總審評時長不會超過兩年。各個節(jié)點所用時長見表3。

3.3 工具均衡——采取非處方藥付費措施，提出會議溝通機制

在非處方藥專論改革中，建立的核心政策工具即為《非處方藥專論使用者付費法案》，其存在本身對企業(yè)來說就有約束性和激勵性的雙重作用。按照一般邏輯，企業(yè)會根據(jù)適應性成本與其可能產生的創(chuàng)新收益之間的預期進行比較，做出創(chuàng)新與否的選擇。從激勵角度來說，擁有專論非處方藥制劑生產場地的企業(yè)需考慮其每年必須繳納的場地費，在不進行創(chuàng)新投入的情況下，該費用則變成了沉沒成本，無法帶來新的創(chuàng)收；從約束角度來說，若企業(yè)想要提出創(chuàng)新申請，又需繳納申請費，這就限制了企業(yè)泛濫申請，倒逼企業(yè)在提交申請時謹慎考量，做出真正有利于非處方藥創(chuàng)新、有利于人民群眾利益的申請決定，同時避免審評資源的浪費。

表3 OMOR審評各階段時限

規(guī)制工具服務于規(guī)制目標。此次專論改革牢牢把握“提升FDA專論處理效率，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新”的總體目標，制定了一系列的激勵性規(guī)制工具，其中以開展OMOR申請人溝通會議最為典型。溝通會議旨在增進申請人與FDA的溝通，在申請的各個階段為申請人提供專業(yè)性建議，提高申請通過率。申請人與FDA之間的正式溝通會議分為三類：X類、Y類和Z類。X類會議為緊急必要會議，通常發(fā)生于OMOR被拒絕歸檔或FDA拒絕發(fā)布行政令的情況。申請人需要在申請被拒三個月內提出X類會議申請，以確保后續(xù)工作的持續(xù)推進。Y類會議常常由申請人在專論OMOR申請過程中的重要節(jié)點提出，目的是幫助申請人明確數(shù)據(jù)提交要求，及時獲得FDA反饋并改正以提高申請成功率，主要包括數(shù)據(jù)要求會議(Overall Data Requirements Meetings)、提交OMOR前會議(Presubmission Meetings)和審評中會議(In-review Meetings)，其各階段會議具體溝通事項見表4。Z類會議為其他任何必要性會議。

除溝通會議外，其他激勵措施還包括增加專論新活性成分或適應癥的企業(yè)享有18個月的市場獨占期、IT信息化平臺的建立、信息公示透明化、FDA對擬處理專論內容進行公示等。這些激勵工具都有助于增進企業(yè)投入研發(fā)、提出申請的積極性。美國非處方藥專論改革后開發(fā)的種種激勵性規(guī)制工具與規(guī)制目標匹配程度較高，決定了其公共規(guī)制的高質量水平。

表4 各階段Y類會議溝通事項

4 美國非處方藥專論改革對我國實施非處方藥專論的啟示

4.1 基于風險管理理念，探索建立非處方藥簡化注冊路徑

目前我們國家尚未建立非處方藥專論制度，因此若想實施類似于美國非處方藥專論制度的非處方藥簡化注冊路徑，首先需要設定清晰、明確且盡量單一的目標——即在保證藥品安全、有效、質量可控的前提下，盡可能簡化注冊渠道，加快非處方藥的上市。在此可以引入風險管理理念，將專論建立過程作為風險管控過程，從制定風險管理計劃、風險識別、風險評價、風險控制和風險溝通五個環(huán)節(jié)有效降低藥品全生命周期的安全性風險。

通過對美國非處方藥專論的研究，本文認為我國非處方藥專論建立過程可分為以下七個步驟：(1)組建OTC審評專家小組；(2)確定專論藥品治療領域，制定不同類別OTC藥品候選活性成分篩選標準；(3)確定入選OTC藥品活性成分的安全性、有效性評價標準；(4)收集OTC藥品活性成分評價材料(企業(yè)遞交或主動審查)；(5)對所收集的活性成分進行安全性、有效性評價；(6)形成初步的“活性成分標準”；(7)公布“活性成分標準”與公開征求意見并確定終稿專論。

4.2 關注企業(yè)訴求，完善配套政策體系，引導企業(yè)積極參與創(chuàng)新

非處方藥企業(yè)方紛紛表示行業(yè)政策和企業(yè)政策是相輔相成、互促共進的，非處方藥行業(yè)發(fā)展需要良好的環(huán)境進行開放式創(chuàng)新[18]。因此我國若要實施非處方藥專論，首先應在法律層面上做出硬性規(guī)定，同時提出各項可以指導企業(yè)具體實踐的配套政策并積極落實，充分發(fā)揮政策體系在領域中的管理、協(xié)調、評價和監(jiān)控等規(guī)制作用[19]。

如美國在專論改革方面，首先出臺了《CARES法案》，標志著非處方藥專論改革的正式啟動。隨后立即實施《非處方藥專論使用者付費法案》，并在《聯(lián)邦公告》(Federal Register, FR)上公布了《非處方藥專論使用者付費法案2021財年費率》，及時規(guī)范企業(yè)行為。美國還發(fā)布了《2021-2025財年非處方藥專論使用者付費計劃績效目標和程序》，制定了改革目標及實施細則。除此之外，為引導企業(yè)創(chuàng)新，助力改革推進，美國計劃五年內發(fā)布一系列指導文件，如《會議指導文件》、《電子化提交指導文件》、《爭端解決指導文件》等[20]。我國也可借鑒美國經驗，從頂層制度設計出發(fā)，建立非處方藥專論制度，并細化落實各項針對企業(yè)具體的實施細則，有助于更多非處方藥的上市流通。

4.3 逐步放開非處方藥管理力度，加強激勵工具的開發(fā)

我國是全球非處方藥管理最嚴格的國家之一，一款藥品從申請到審批通過通常需要五年時間，上市速度幾乎和非處方藥相同。2020年以前，我國處方藥和非處方藥采用同樣的審批流程及技術要求。2020年1月15日年通過的《藥品注冊管理辦法》規(guī)定滿足特定條件的非處方藥可以制劑提出上市許可申請，這是我國自從2000年開始實施《處方藥和非處方藥分類管理辦法(試行)》以來，對OTC審評審批做出的較大變化，說明國家政策向放開非處方藥管制，加快非處方藥上市傾斜。

在制度放開基礎上，創(chuàng)新非處方藥是否能夠真正走入市場更多取決于企業(yè)是否有意愿提交非處方藥注冊申請。因此在建立非處方藥專論制度時，可以借鑒美國非處方藥專論改革中采用的激勵工具，如增強申請者與CDE間的溝通，設定溝通節(jié)點，明確溝通事項，以提高非處方藥專論申請的成功概率，激勵更多企業(yè)提出非處方藥申請。除此之外，CDE還可以通過定期在官網上公布近期重點關注治療領域或藥物品種、賦予首次申請創(chuàng)新非處方藥企業(yè)獨占期、建立電子化資料提交平臺等，提高審評效率，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新。