城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新改造中公眾參與困境及出路

李愛(ài)剛 鄭林子

摘要：老舊社區(qū)更新改造是新時(shí)代背景下推進(jìn)我國(guó)城市更新和存量土地開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)和高質(zhì)量發(fā)展的重要民生工程，同時(shí)也是一項(xiàng)復(fù)雜的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。其直接涉及到社區(qū)居民利益關(guān)系的調(diào)整和平衡，而公眾參與是協(xié)調(diào)和減少老舊社區(qū)更新改造過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾、平衡各方利益、推動(dòng)老舊社區(qū)順利改造的關(guān)鍵。我國(guó)老舊社區(qū)更新改造中的公眾參與發(fā)展演變歷程起步晚，參與渠道和方法有限、參與深度不夠、參與效果不佳，象征性參與多、實(shí)質(zhì)性參與少。在老舊社區(qū)更新改造實(shí)踐中，公眾參與還面臨著群體分化與社區(qū)居民組織化程度低、參與意愿不強(qiáng)、參與能力薄弱、參與法律法規(guī)缺失、參與渠道和方法有限、參與意識(shí)薄弱等現(xiàn)實(shí)困境。針對(duì)存在的困境，提出了促進(jìn)老舊社區(qū)更新改造中公眾參與的政策建議。

關(guān)鍵詞：老舊社區(qū);更新改造;公眾參與;困境與對(duì)策

中圖分類號(hào)：TU984.12 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2022）02-0073-06 收稿日期：2022-01-05

如何充分提升和促進(jìn)公眾參與老舊社區(qū)更新改造的積極性，讓居民參與到社區(qū)更新改造的全過(guò)程中來(lái)，從而減少社區(qū)更新改造過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾，平衡各方利益，使老舊社區(qū)更新改造成果在更好地滿足社區(qū)居民需求的同時(shí)也能促進(jìn)資源的有效利用，是研究中國(guó)城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新改造問(wèn)題時(shí)需要回答的一個(gè)重要命題。本文嘗試闡述中國(guó)城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新改造公眾參與現(xiàn)狀、困境，并針對(duì)性地提出了相應(yīng)的政策建議。

1 老舊社區(qū)更新改造中公眾參與的現(xiàn)狀

1.1 公眾參與發(fā)展演變歷程起步晚、目前仍處于起步階段

從公眾參與發(fā)展演變歷程來(lái)看，相比于國(guó)外的公眾參與研究，國(guó)內(nèi)公眾參與研究起步相對(duì)較晚，“公眾參與”概念是在20世紀(jì)80年代才引入國(guó)內(nèi)規(guī)劃界，到21世紀(jì)伊始，有關(guān)公眾參與的研究才逐漸嶄露頭角。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速、存量時(shí)代到來(lái)，老舊社區(qū)更新改造問(wèn)題越發(fā)凸顯，公眾參與也在老舊社區(qū)更新改造過(guò)程中愈來(lái)愈受到重視。然而，國(guó)內(nèi)老舊社區(qū)更新改造過(guò)程中的公眾參與發(fā)展?fàn)顟B(tài)目前仍處于起步階段，參與方式多是以政府和開(kāi)發(fā)商為主導(dǎo)、社區(qū)居民被動(dòng)參與的形式出現(xiàn)，公眾參與在老舊社區(qū)更新改造中至今仍多以局部范圍內(nèi)的個(gè)案方式出現(xiàn)。

1.2 參與渠道和方法有限、參與深度不夠

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中提到的公眾參與方式有論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、公告、公布、公示、村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，以及其他方式。但在老舊社區(qū)更新改造實(shí)踐中，由于國(guó)內(nèi)公眾參與發(fā)展?fàn)顟B(tài)還處于起步階段，不管是從公眾參與的立法、制度、機(jī)構(gòu)組織，亦或是從具體的運(yùn)行方法來(lái)看，都存在著很大的缺陷，這就使得公眾參與除了傳統(tǒng)的被動(dòng)式、象征性參與外，實(shí)質(zhì)性、主動(dòng)性參與不足，即使社區(qū)居民有參與積極性，而現(xiàn)實(shí)可參與的渠道和方法卻很少，存在著“參與無(wú)門(mén)”的困境。在公眾參與深度上，城市老舊社區(qū)更新改造是一個(gè)涵蓋決策、規(guī)劃、管理和實(shí)施環(huán)節(jié)的全面動(dòng)態(tài)過(guò)程，以往城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新改造過(guò)程中的公眾參與，一般只是在規(guī)劃制定完成之后對(duì)結(jié)果進(jìn)行象征性的公示、公告，社區(qū)居民更多是被動(dòng)地接受和了解決策、規(guī)劃、管理和實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)，即使參與也無(wú)法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，更談不上主導(dǎo)決策、規(guī)劃、管理和實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)。

1.3 公眾參與效果不佳

老舊社區(qū)目前正處于急需更新改造的時(shí)間點(diǎn)上，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型的大背景下， 如何持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展與有效盤(pán)活城鎮(zhèn)存量土地這兩個(gè)問(wèn)題相互交織在一起，在持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量建設(shè)過(guò)程中，老舊社區(qū)存在著居住主體成分復(fù)雜、利益差異明顯、個(gè)體原子化現(xiàn)象突出，這就決定了老舊社區(qū)更新改造中居民的參與訴求差異大，在參與過(guò)程中首先選擇的必然是公共性最強(qiáng)、與自身利益密切的改造項(xiàng)目，如交通等住房配套基礎(chǔ)設(shè)施，歷史文化環(huán)境保護(hù)、老舊社區(qū)加裝電梯等改造過(guò)程中公眾參與的動(dòng)力自然不足，導(dǎo)致老舊社區(qū)更新改造公眾參與效果不佳。再者，在以往的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)中，“大拆大建”模式居于主導(dǎo)地位，老舊社區(qū)規(guī)劃決策對(duì)公眾參與的吸納、引導(dǎo)一直不足。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，“微更新”越來(lái)越成為老舊社區(qū)更新改造的重要模式。而國(guó)內(nèi)公眾參與發(fā)展?fàn)顟B(tài)正處于起步階段，使得公眾參與老舊社區(qū)更新改造的效果很不理想。更新改造的效果基本取決于政府部門(mén)的價(jià)值取向和主政者的綜合素質(zhì)，往往與社區(qū)居民的訴求偏差較大，社區(qū)居民自然無(wú)法主動(dòng)地、實(shí)質(zhì)性地參與老舊社區(qū)更新改造的各個(gè)環(huán)節(jié)，更無(wú)法真正行使監(jiān)督權(quán)利。

1.4 象征性參與多、實(shí)質(zhì)性參與少

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展社區(qū)居民參與治理的權(quán)利不斷增強(qiáng)，公眾參與意識(shí)不斷增強(qiáng)、參與渠道不斷拓寬。老舊社區(qū)更新改造中公眾參與程度顯著提升，越來(lái)越多社區(qū)居民開(kāi)始逐漸參與到社區(qū)更新改造中來(lái)，主動(dòng)參與調(diào)查并反映問(wèn)題，并在方案設(shè)計(jì)中參與并影響方案選擇。然而，在當(dāng)前老舊社區(qū)更新改造過(guò)程中，公眾參與仍然以“被動(dòng)性”“象征性”為主，“主動(dòng)性”“實(shí)質(zhì)性”參與占比偏低。從老舊社區(qū)居民參與決策、規(guī)劃、管理和實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)看，在更新改造之初的規(guī)劃環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)師為了解社區(qū)現(xiàn)狀而向社區(qū)居民采取問(wèn)卷調(diào)查或者座談會(huì)的方式進(jìn)行初步研究;在規(guī)劃、設(shè)計(jì)等前置環(huán)節(jié)完成之后，將規(guī)劃實(shí)施方案確定后向社區(qū)居民公開(kāi)展示，并由相關(guān)行政部門(mén)組織專業(yè)人士向公眾進(jìn)行設(shè)計(jì)方案解讀、宣傳、公告、公示等;在規(guī)劃的實(shí)施階段，社區(qū)居民被行政部門(mén)要求對(duì)更新改造方案的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行輿論監(jiān)督。

2 老舊社區(qū)更新改造中公眾參與的現(xiàn)實(shí)困境及原因分析

2.1 群體分化與社區(qū)居民組織化程度低

老舊社區(qū)居住條件普遍較差，配套設(shè)施相對(duì)老舊，居住體驗(yàn)感差。有能力改善居住條件的原戶主紛紛搬離，但由于老舊社區(qū)往往位于中心城區(qū)尤其是老城區(qū)，人員密集且流動(dòng)性大，所以老舊社區(qū)房屋所有者即使搬離，往往也會(huì)將原來(lái)的房子保留下來(lái)用于出租。而低廉的租金又吸引著大量中低收入人群入住，導(dǎo)致老舊社區(qū)主體層次分化明顯。隨著老舊社區(qū)出租現(xiàn)象越來(lái)越多，社區(qū)居民的異質(zhì)性越來(lái)越強(qiáng)，住戶個(gè)性差異化、原子化現(xiàn)象越來(lái)越明顯。參與社區(qū)更新改造的訴求和利益越來(lái)越多元復(fù)雜和難以協(xié)調(diào)，使得老舊社區(qū)凝聚力和自組織能力越來(lái)越弱，群體認(rèn)同度不斷降低，居民參與社區(qū)更新改造的內(nèi)在動(dòng)力不足。而且，不僅老舊社區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)新老住戶群體分化現(xiàn)象，老舊社區(qū)與周邊后開(kāi)發(fā)的新小區(qū)之間也存在著居住空間分化與隔離的傾向，二者之間不論是物質(zhì)層面還是居住主體都存在著較大差異，使得一些地方的老舊社區(qū)被隔離和孤立、社區(qū)居民身份被歧視。隨著老舊社區(qū)居民異質(zhì)化和原子化的程度不斷加劇，居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感不斷降低，將居民組織起來(lái)實(shí)施社區(qū)更新改造的難度也越來(lái)越大。

2.2 老舊社區(qū)公眾參與意愿不強(qiáng)、參與能力薄弱

老舊社區(qū)的住戶通常是經(jīng)濟(jì)能力較弱，人口結(jié)構(gòu)老齡化、貧困化、邊緣化現(xiàn)象比較突出的群體，公眾參與意愿不強(qiáng)、參與能力薄弱。從參與能力來(lái)講，首先，由于老舊社區(qū)的居住主體基本以外來(lái)流動(dòng)人口、低收入群體、老年人群、退休產(chǎn)業(yè)工人和剛畢業(yè)步入社會(huì)的青年群體為主，這就決定了老舊社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)的能力和意識(shí)較為薄弱，缺乏日常維護(hù)和更新的自我服務(wù)能力，老舊社區(qū)公共設(shè)施功能衰退和環(huán)境品質(zhì)下降的速度隨著時(shí)間推移呈逐漸加快趨勢(shì)。與此同時(shí)，老舊社區(qū)公共設(shè)施功能衰退和環(huán)境品質(zhì)的下降反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步限制了社區(qū)居民參與小區(qū)鄰里活動(dòng)的能力。再者，受老舊社區(qū)居民主體特性的制約，其在更新改造過(guò)程中資源獲取能力和社會(huì)力量動(dòng)員能力較弱，原住居民大多搬到居住條件較好的社區(qū)，其將老舊社區(qū)用于出租也只是為了獲取低廉的租金收入，在老舊社區(qū)更新改造中，尤其是在低公共性項(xiàng)目的更新改造中，需要社區(qū)居民自己投入相當(dāng)?shù)馁Y金，且更新改造過(guò)程中居民涉及度越高則需要其投入的資金越多，涉及度低的住戶又多不愿參與和投入資金，而租住于老舊社區(qū)居民又基本以外來(lái)流動(dòng)人口、低收入者、以退休產(chǎn)業(yè)工人為代表的老年人和剛畢業(yè)步入社會(huì)的青年群體為主，其參與更新改造的意愿不強(qiáng)，即便參與到社區(qū)更新改造中來(lái)，其獲取、整合資源和動(dòng)員社會(huì)力量參與的能力也十分薄弱。此外，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新改造專業(yè)性較強(qiáng)，要求參與主體具備一定的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)作為支撐，如在社區(qū)更新改造中的規(guī)劃環(huán)節(jié)專業(yè)性比較強(qiáng)，參與主體需要具備一定的專業(yè)規(guī)劃技能和知識(shí)才能理解規(guī)劃意圖、勝任規(guī)劃工作，這通常對(duì)于居住主體結(jié)構(gòu)分化嚴(yán)重、公眾參與能力薄弱的老舊社區(qū)是不具備的。加之，居民在參與到社區(qū)更新改造的過(guò)程中，由于缺乏設(shè)計(jì)師、工程師等專業(yè)人士的指導(dǎo)，導(dǎo)致其對(duì)規(guī)劃和實(shí)施方案理解不到位，使得公眾在參與社區(qū)更新改造時(shí)具有盲目性、被動(dòng)性和象征性。

2.3 公眾參與法律法規(guī)缺失、參與渠道和方法有限

在城鎮(zhèn)更新改造公眾參與的相關(guān)立法中，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是為數(shù)不多的、從法律法規(guī)層面提出公眾參與方式的法規(guī)文件，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只做原則性、建議性和倡導(dǎo)性的規(guī)定和指引，因此在實(shí)踐中仍面臨參與方式選擇的問(wèn)題，尤其是公眾參與規(guī)劃的目標(biāo)、性質(zhì)、內(nèi)容、職能、機(jī)構(gòu)、組織、權(quán)限、程序、處罰等方面缺乏明確規(guī)范。當(dāng)前，在老舊社區(qū)更新改造的實(shí)踐中，公眾參與多處于盲目自發(fā)狀態(tài)，幾乎沒(méi)有法律進(jìn)行指引，相關(guān)主體或主政者僅憑一些規(guī)范性文件進(jìn)行操作和實(shí)施，這就使得公眾參與老舊社區(qū)更新改造的立法處于空白狀態(tài)，相關(guān)主體或主政者從程序上雖然是依法操作實(shí)施，但其自由量裁空間過(guò)大，而居民參與渠道和方法有限，導(dǎo)致不能保障社區(qū)居民在決策、規(guī)劃、管理和實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)過(guò)程中的參與權(quán)利，從而使得居民真正的訴求被忽略、居民權(quán)益得不到保障，最終導(dǎo)致更新改造的成果不能真正滿足社區(qū)居民的需求，造成更新改造的低效和社會(huì)資源的浪費(fèi)。

3 促進(jìn)老舊社區(qū)更新改造中公眾參與的政策建議

3.1 以“黨建+”推進(jìn)社區(qū)多主體再組織化與吸納社區(qū)精英參與并舉

在我國(guó)社區(qū)建設(shè)歷程中，隨著行政化色彩逐漸淡化，社區(qū)居民的異質(zhì)化和原子化的程度不斷加劇，導(dǎo)致社區(qū)群體分化與社區(qū)居民組織化程度不斷降低，這一現(xiàn)象在老舊社區(qū)中格外突出。破解由社區(qū)群體分化與社區(qū)居民組織化程度低導(dǎo)致老舊社區(qū)更新改造中公眾參與度低的困境，需要以“黨建+”推進(jìn)社區(qū)多主體再組織化。以“黨建+”推進(jìn)社區(qū)多主體再組織化建設(shè)，就是在社區(qū)更新改造過(guò)程中，以“黨建+”模式為社區(qū)多主體再組織化的主軸，構(gòu)建包含黨組織、居委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和社區(qū)居民共同參與的更新改造模式，搭建基層黨組織、居委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和社區(qū)居民的對(duì)話、協(xié)商、溝通、協(xié)同、合作、共事等工作機(jī)制，使黨的基層組織在社區(qū)更新改造過(guò)程中作為一種社區(qū)資源整合與吸納的主導(dǎo)力量，主動(dòng)建構(gòu)社區(qū)公共利益，疏通、完善各種利益表達(dá)、利益實(shí)現(xiàn)的機(jī)制和渠道，在有效整合社區(qū)居民利益的基礎(chǔ)上，成為動(dòng)員居民、凝聚社區(qū)的政治核心，引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)的組織和居民參與到社區(qū)公共權(quán)力的分配中來(lái)的，從而提升社區(qū)更新改造過(guò)程中的組織發(fā)育水平。

社區(qū)精英是社區(qū)中自我意識(shí)強(qiáng)烈、行動(dòng)能力突出，并且比其他社區(qū)居民擁有更多的權(quán)威性資源（如經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、社會(huì)資源和文化資源等），從而在城市社區(qū)中享有絕對(duì)權(quán)威的人，支持和吸納社區(qū)精英參與老舊社區(qū)更新改造，可以作為“黨建+”模式推進(jìn)社區(qū)多主體再組織化之外的重要的非政治力量補(bǔ)充，作為社區(qū)更新改造的相關(guān)者（不一定是因?yàn)槔吓f社區(qū)更新改造項(xiàng)目的直接相關(guān)者，而是由于更新改造項(xiàng)目和其本人同處于同一小區(qū)，并且基于其社區(qū)精英身份或特性產(chǎn)生的相關(guān)性），其社區(qū)行動(dòng)能力比大多數(shù)社區(qū)居民較強(qiáng)，社區(qū)參與意識(shí)強(qiáng)烈，并且掌控有可觀的權(quán)威性資源，在改造過(guò)程中以“黨建+”推進(jìn)社區(qū)多主體再組織化的同時(shí)，支持和吸納社區(qū)精英參與更新改造，可以充分利用和整合其所擁有的資源，延伸和拓展“黨建+”這一帶有政治標(biāo)簽所不能整合與吸納的社區(qū)資源（基于其特有的社區(qū)社會(huì)資本而擁有和掌控的資源），化解老舊社區(qū)更新改造過(guò)程中的利益沖突，整合社區(qū)各方利益，動(dòng)員社區(qū)各方力量，提升社區(qū)組織化程度，從而增強(qiáng)老舊社區(qū)更新改造的公眾參與度。

3.2 推進(jìn)公眾參與立法，完善相關(guān)法律法規(guī)

當(dāng)前，除《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》從國(guó)家法律法規(guī)層面對(duì)公眾參與做了原則性、建議性和倡導(dǎo)性的規(guī)定和指引外，很難再看到其他有關(guān)公眾參與的法律法規(guī)。因此，要推進(jìn)公眾參與立法，完善相關(guān)法律法規(guī)，從國(guó)家法律法規(guī)層面保障社區(qū)居民作為主體直接參與社區(qū)更新改造的權(quán)利，而不是僅僅由政府部門(mén)制定。

在老舊社區(qū)更新改造的決策、規(guī)劃和審批等前置環(huán)節(jié)，要從法律層面充分保障公眾參與的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，甚至考慮賦予公眾對(duì)規(guī)劃的最終決定權(quán)，應(yīng)采取調(diào)研、民意征集、宣傳、公告、社區(qū)居民代表討論、綜合性論證等方式搭建相應(yīng)的公眾參與平臺(tái)，并就決策結(jié)果或規(guī)劃方案進(jìn)行社區(qū)居民討論，通過(guò)投票等方式支持或反對(duì)結(jié)果與方案，進(jìn)而決定規(guī)劃方案，而不是由各級(jí)政府及所屬規(guī)劃管理部門(mén)壟斷審批權(quán);在更新改造中的實(shí)施環(huán)節(jié)，應(yīng)充分保障社區(qū)居民對(duì)方案實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，在改造效果與居民需求出現(xiàn)較大差異時(shí)，應(yīng)保障居民有權(quán)向行政部門(mén)、法律機(jī)關(guān)尋求幫助甚至提起訴訟的權(quán)利;在公眾參與行政規(guī)劃的信息公開(kāi)、決策或方案形成階段，要合理限制政府規(guī)劃主體行使自主裁量權(quán)，從法律步驟和程序上保障社區(qū)居民提出意見(jiàn)的途徑和渠道，如果公眾參與過(guò)程中提出的意見(jiàn)被排除，應(yīng)從法律步驟和程序上進(jìn)行充分說(shuō)明并公開(kāi)理由，以保障公眾參與過(guò)程中信息的雙向互動(dòng)性，政府規(guī)劃主體在行使自主裁量權(quán)時(shí)，其裁量結(jié)果是否具有合理性，是否符合社區(qū)居民意見(jiàn)，也要從法律步驟和程序上進(jìn)行充分說(shuō)明并公開(kāi)理由;在政府規(guī)劃主體違反公眾參與行政規(guī)劃而承擔(dān)的法律責(zé)任上，應(yīng)明確行政規(guī)劃主體違反公眾參與法律法規(guī)和行政規(guī)劃制度時(shí)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的范圍。

當(dāng)然，推進(jìn)公眾參與立法，完善相關(guān)法律法規(guī)，從而推動(dòng)公眾參與形成一個(gè)立法體系或制度體系也要兼顧公眾參與的具體環(huán)境，在國(guó)家制定公眾參與的法律法規(guī)的同時(shí)，也要授權(quán)地方政府結(jié)合各地實(shí)際制定操作性強(qiáng)的具體規(guī)定。

3.3 增強(qiáng)社區(qū)居民的主體意識(shí)，培育和提高公眾參與意識(shí)

社區(qū)居民主體意識(shí)的強(qiáng)弱和認(rèn)知水平的高低是影響其在社區(qū)更新改造過(guò)程中參與積極性高低的關(guān)鍵因素，增強(qiáng)社區(qū)居民的主體意識(shí)，尤其是社區(qū)更新改造中的主體意識(shí)會(huì)促進(jìn)其對(duì)更新改造活動(dòng)產(chǎn)生更積極的態(tài)度。增強(qiáng)社區(qū)居民的主體意識(shí)，培育和提高公眾參與意識(shí)，有助于養(yǎng)成社區(qū)居民自覺(jué)主動(dòng)的參與意識(shí)和參與能力。培育和提高公眾參與意識(shí)，要構(gòu)建多元化的社區(qū)更新改造主體意識(shí)和公眾參與知識(shí)宣傳體系。政府部門(mén)特別是住建部門(mén)和宣傳部門(mén)應(yīng)多層次、多形式地對(duì)居民的社區(qū)更新改造主體地位進(jìn)行宣傳，并就公眾參與的意義、方式、機(jī)制，以及意見(jiàn)協(xié)商、訴求表達(dá)等方面進(jìn)行宣傳教育，特別是針對(duì)老舊社區(qū)，宣傳公眾參與對(duì)于促進(jìn)社區(qū)更新改造的重要意義，普及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等公眾參與更新改造的相關(guān)法律法規(guī)，讓社區(qū)居民認(rèn)知規(guī)劃、理解規(guī)劃、支持規(guī)劃和最大限度地參與規(guī)劃和更新改造，不斷增強(qiáng)社區(qū)居民自覺(jué)主動(dòng)貫徹居民社區(qū)居民建的主動(dòng)性和自覺(jué)性。

3.4 實(shí)施社會(huì)化更新改造，推動(dòng)社會(huì)力量參與

針對(duì)老舊社區(qū)居民經(jīng)濟(jì)能力較弱，人口結(jié)構(gòu)老齡化、貧困化、邊緣化現(xiàn)象比較突出，自我管理與自我服務(wù)能力不強(qiáng)、更新改造過(guò)程中資源獲取能力和社會(huì)力量動(dòng)員能力較弱、更新改造缺乏專業(yè)知識(shí)和技術(shù)支撐的困境，探索實(shí)施社會(huì)化更新改造，推動(dòng)社會(huì)力量參與老舊社區(qū)更新改造。探索城市老舊社區(qū)更新改造實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作方式，從老舊社區(qū)更新改造的融資上，以專項(xiàng)維修資金為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)社區(qū)產(chǎn)權(quán)居民直接出資，支持社區(qū)產(chǎn)權(quán)居民提取住房公積金用于老舊社區(qū)更新改造。與此同時(shí)，支持符合資質(zhì)的企業(yè)用信用類債券、項(xiàng)目收益票據(jù)等進(jìn)行債券融資，政府支持企業(yè)進(jìn)行債券融資但不承擔(dān)融資職能。此外，支持國(guó)家政策性銀行和其他商業(yè)銀行，結(jié)合各自職能定位和業(yè)務(wù)范圍，在借貸風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)發(fā)展可持續(xù)前提下，對(duì)實(shí)施城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造的企業(yè)和項(xiàng)目提供信貸支持。

在參與主體上，大力支持“政府+企業(yè)”的改造模式，引導(dǎo)社會(huì)力量參與改造，通過(guò)政府采購(gòu)老舊社區(qū)更新改造服務(wù)，或以招投標(biāo)的方式向符合資質(zhì)的社會(huì)企業(yè)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，吸引各類社會(huì)力量參與到社區(qū)更新改造的全過(guò)程中來(lái)，按照誰(shuí)受益、誰(shuí)出資原則，改造后將小區(qū)公共收益讓渡給參與主體。此外，政府要積極引導(dǎo)各社會(huì)力量履行社會(huì)責(zé)任，對(duì)于已經(jīng)立項(xiàng)的老舊社區(qū)更新改造項(xiàng)目，政府要積極協(xié)調(diào)企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)公益組織以公益性幫扶的方式參與老舊社區(qū)更新改造，重點(diǎn)協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)師、工程師等專業(yè)性強(qiáng)的技術(shù)人員參與更新改造，提供專業(yè)技術(shù)參與小區(qū)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的改造提升。

3.5 加強(qiáng)老舊社區(qū)的社會(huì)聯(lián)結(jié)，增強(qiáng)居民社區(qū)社會(huì)資本

社區(qū)“社會(huì)聯(lián)接”強(qiáng)調(diào)的是橫向的“聯(lián)”與縱向的“接”之間的互動(dòng)機(jī)制，既強(qiáng)調(diào)社區(qū)成員之間橫向的聯(lián)系，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)社區(qū)內(nèi)縱向的不同組織之間的“對(duì)接”，從而將整個(gè)社區(qū)成員橫縱編織成一張社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，在增強(qiáng)社區(qū)社會(huì)資本的同時(shí)增強(qiáng)居民在社區(qū)更新改造過(guò)程中的參與積極性。加強(qiáng)老舊社區(qū)居民的社會(huì)聯(lián)結(jié)，在自治能力建設(shè)上，社區(qū)可以以“社區(qū)精英”、社區(qū)黨組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)委會(huì)成員為組織骨干，引導(dǎo)社區(qū)居民根據(jù)興趣愛(ài)好、需求、工作背景等建立起一系列的自治性群眾組織，如社區(qū)寵物協(xié)會(huì)、志愿服務(wù)隊(duì)、象棋社、廣場(chǎng)舞社團(tuán)、社區(qū)游泳俱樂(lè)部、籃球隊(duì)、乒乓球隊(duì)、夕陽(yáng)藝術(shù)團(tuán)等，積極加強(qiáng)社區(qū)居民在生活上的互動(dòng)與連接：在日常社區(qū)治理的再“單位化”與“組織化”問(wèn)題上，將“網(wǎng)格化”管理引入社區(qū)并細(xì)化，老舊社區(qū)可通過(guò)建立網(wǎng)格管理和樓宇黨支部，或者以樓層、樓棟單元進(jìn)行微觀治理單元?jiǎng)澐郑浴皢挝蝗恕睘楹诵慕⑵鹋c社區(qū)居民之間的密切聯(lián)系，從而增強(qiáng)微觀治理單元在社區(qū)更新改造過(guò)程中的集體行動(dòng)能力。此外，可以探索搭建社區(qū)黨支部、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社會(huì)公益組織、非營(yíng)利組織（NPO）與小區(qū)居民之間的互動(dòng)平臺(tái)，如發(fā)掘老舊社區(qū)文化資源、在社區(qū)內(nèi)集體舉辦傳統(tǒng)節(jié)假日活動(dòng)、開(kāi)展社區(qū)公共藝術(shù)行為、社區(qū)跨黨支部開(kāi)展特色主題黨日活動(dòng)，重塑和增強(qiáng)社區(qū)“單位”與社區(qū)居民之間的新鄰里關(guān)系，培育居民對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，扭轉(zhuǎn)社區(qū)居民異質(zhì)化、原子化趨勢(shì)不斷加劇的局面，增強(qiáng)居民社區(qū)社會(huì)資本，從而增強(qiáng)社區(qū)公共參與特別是社區(qū)更新改造過(guò)程中公眾參與的積極性。

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作者簡(jiǎn)介：李愛(ài)剛，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院土地資源管理專業(yè)碩士研究生，通訊作者。

鄭林子，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生導(dǎo)師，博士，副教授。

基金項(xiàng)目：本文為華中科技大學(xué)2020年自主創(chuàng)新基金文科青年項(xiàng)目“保障房配建政策對(duì)社會(huì)融合的影響研究”（編號(hào)：5003407070）階段性成果。