新發(fā)展格局下地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型研究

伍紅瑋

〔內(nèi)容提要〕產(chǎn)業(yè)政策是地方推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈升級(jí)，加速形成新發(fā)展格局的重要抓手。新發(fā)展格局下，地區(qū)發(fā)展仍需要運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策扶持其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新發(fā)展格局下，產(chǎn)業(yè)政策必須從制定思路、實(shí)施目標(biāo)、實(shí)施方式、政策角色上進(jìn)行轉(zhuǎn)型，以深化地方產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。以安慶市為例，分析其首位產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)狀和問題，提出為貫徹安徽強(qiáng)化“兩個(gè)堅(jiān)持”、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)更大”的目標(biāo)要求，推動(dòng)形成新發(fā)展格局，安慶市首位產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)在提高政策有效性、聚焦度、精準(zhǔn)性、協(xié)同性做出探索。

〔關(guān)鍵詞〕產(chǎn)業(yè)政策 政策轉(zhuǎn)型 新發(fā)展格局 高質(zhì)量發(fā)展

一、問題提出與研究進(jìn)路

習(xí)近平總書記多次指出，要逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局（以下簡(jiǎn)稱“新發(fā)展格局”），為我國(guó)在應(yīng)對(duì)全球新冠疫情沖擊和逆全球化浪潮下深化經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展指明了根本方向。2020年8月習(xí)近平總書記在安徽考察時(shí)指出，“要深刻把握發(fā)展的階段性新特征新要求，堅(jiān)持把做實(shí)做強(qiáng)做優(yōu)實(shí)體經(jīng)濟(jì)作為主攻方向”，可見在新發(fā)展格局階段，產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展仍然是重要抓手，而產(chǎn)業(yè)政策作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“指揮棒”，直接關(guān)系產(chǎn)業(yè)能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而影響地區(qū)能否形成新發(fā)展格局。

Lall（1994）將產(chǎn)業(yè)政策分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策。選擇性產(chǎn)業(yè)政策中政府有意識(shí)地選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并在資源配置上給予傾斜式扶持，而功能性產(chǎn)業(yè)政策中，政府作為市場(chǎng)的補(bǔ)充，主要發(fā)揮維護(hù)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)、降低社會(huì)交易成本的作用。改革開放以來，從中央到地方，各級(jí)政府在“有為政府”的驅(qū)動(dòng)下，都廣泛地運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策，致力于推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，取得了令人矚目的成績(jī)，而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)有“三期疊加”，外有發(fā)達(dá)國(guó)家和后發(fā)國(guó)家“雙重?cái)D壓”，工業(yè)制造業(yè)矛盾凸顯，微觀層面企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益指標(biāo)惡化，宏觀層面全要素生產(chǎn)率對(duì)工業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)由正轉(zhuǎn)負(fù)。學(xué)界對(duì)于這一問題制度層面癥結(jié)的探討主要集中在大行其道的選擇性產(chǎn)業(yè)政策是否是主要因素，以及產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)不應(yīng)該轉(zhuǎn)向功能性產(chǎn)業(yè)政策。一些學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)轉(zhuǎn)向功能性產(chǎn)業(yè)政策或競(jìng)爭(zhēng)政策。吳敬璉（2017）提出產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的要點(diǎn)是從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)。張維迎（2017）認(rèn)為政府要保護(hù)個(gè)人自由和私有產(chǎn)權(quán)，建立法治，讓企業(yè)家精神發(fā)揮作用。劉濤雄和羅貞禮（2016）認(rèn)為我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)從以產(chǎn)業(yè)扶持為主轉(zhuǎn)向維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)轉(zhuǎn)型、從挑選型政策轉(zhuǎn)向普適型政策的產(chǎn)業(yè)政策手段轉(zhuǎn)型。江飛濤和李曉萍（2015）提出應(yīng)放棄干預(yù)市場(chǎng)、替代市場(chǎng)的選擇型產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)為實(shí)施以增進(jìn)市場(chǎng)機(jī)能、擴(kuò)展市場(chǎng)作用范圍與補(bǔ)充市場(chǎng)不足為特征的功能型產(chǎn)業(yè)政策。而另一些學(xué)者則認(rèn)為不能全盤否定選擇性產(chǎn)業(yè)政策，彭偉輝和宋光輝（2019）認(rèn)為功能性產(chǎn)業(yè)政策和選擇性產(chǎn)業(yè)政策都對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)具有顯著促進(jìn)作用，但政策效果受到地區(qū)市場(chǎng)化水平的影響。林毅夫（2017）認(rèn)為需要政府并且政府也應(yīng)該能夠事先判斷所要支持的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，雖然許多國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策不成功，但是沒有產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然不成功。賀俊（2017）認(rèn)為選擇性產(chǎn)業(yè)政策的有效性受到發(fā)展階段的調(diào)節(jié)，并不存在絕對(duì)無效的選擇性產(chǎn)業(yè)政策。只要不能解決外部性、多主體的協(xié)調(diào)和特定情境下的創(chuàng)新主體缺失問題，結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)業(yè)政策就可以發(fā)揮作用。馬壯等（2016）通過對(duì)70多萬家公司數(shù)據(jù)樣本的研究，認(rèn)為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策可以提高企業(yè)資本配置效率。

從實(shí)踐層面來看，大多數(shù)地區(qū)，特別是發(fā)展中或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府仍會(huì)選擇某些產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)政策也會(huì)向這些產(chǎn)業(yè)更加傾斜。這一點(diǎn)，在城市（市級(jí)）產(chǎn)業(yè)發(fā)展最重要的承載空間上更為明顯。因此，對(duì)于地方政府而言，產(chǎn)業(yè)政策更有實(shí)踐價(jià)值的研究重點(diǎn)應(yīng)該是如何在選擇性產(chǎn)業(yè)政策的施策重點(diǎn)和施策方式上施為，以推動(dòng)本地區(qū)加快形成新發(fā)展格局。遵循這種思路，本文建立如下分析框架：首先，明確新發(fā)展格局下仍需要選擇性產(chǎn)業(yè)政策；其次，新發(fā)展格局下選擇性產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整方向；最后，以安慶市首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策為例，提出具體的政策調(diào)整思路。

二、新發(fā)展格局下實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策的必要性

我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的問題存在選擇性產(chǎn)業(yè)政策“施策不當(dāng)”的內(nèi)在誘因，但這并不代表選擇性產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該從此“退出歷史舞臺(tái)”，特別是在當(dāng)前加快形成新發(fā)展格局階段，實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策仍有其內(nèi)在的必要性。

（一）實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策有助于推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

2020年8月習(xí)近平總書記在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上對(duì)加快形成新發(fā)展格局做出具體闡述，“要堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個(gè)戰(zhàn)略方向，扭住擴(kuò)大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，使生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)更多依托國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，提升供給體系對(duì)國(guó)內(nèi)需求的適配性，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動(dòng)態(tài)平衡”?！笆濉币詠恚覈?guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，表面原因是“需求不足”，實(shí)際上是供給結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)需求脫節(jié)造成的“供給失靈”。加爾布雷斯（1980）提出現(xiàn)代市場(chǎng)不是消費(fèi)者主權(quán)而是生產(chǎn)者主權(quán)，生產(chǎn)者通過一系列手段“誘導(dǎo)”消費(fèi)者購(gòu)買可能并未反映自身真實(shí)需要的產(chǎn)品。而正是由于由私人企業(yè)誘導(dǎo)的需求往往集中在脫離人們真實(shí)需要的產(chǎn)品上，每當(dāng)遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)需求鏈的嚴(yán)重崩潰，進(jìn)而導(dǎo)致大量的產(chǎn)能限制。因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革決不能簡(jiǎn)單地讓市場(chǎng)“放手去干”，必須充分發(fā)揮政府作用，運(yùn)用選擇性產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)供給側(cè)真正地去響應(yīng)需求側(cè)，增強(qiáng)供給體系對(duì)國(guó)內(nèi)需求的適配性。

（二）實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策有助于提升自主創(chuàng)新能力

新發(fā)展格局的最終形態(tài)是國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)能夠有效地“流動(dòng)”起來，就是通過提高國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的供給質(zhì)量，提升國(guó)內(nèi)外消費(fèi)市場(chǎng)，特別是國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的依存度。這就要求國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提升生產(chǎn)技術(shù)水平，適應(yīng)消費(fèi)升級(jí)，而這就是要把創(chuàng)新作為形成新發(fā)展格局的動(dòng)力源。Mazzucato（2015）認(rèn)為企業(yè)家型的政府是技術(shù)創(chuàng)新的真正組織者和開拓者，往往在技術(shù)創(chuàng)新中扮演“造浪者”的角色。而私人企業(yè)的技術(shù)引入和創(chuàng)新往往是基于對(duì)價(jià)格—產(chǎn)出組合的反應(yīng)，所以可能潛在地包含了短視行為，不愿意或無法承擔(dān)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式理論認(rèn)為存在特定的能夠推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和世界產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的主導(dǎo)技術(shù)群，它們的引領(lǐng)性和數(shù)量有限性決定了政府能夠精準(zhǔn)識(shí)別它們。因此，有必要實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持產(chǎn)業(yè)沿著更高生產(chǎn)率和更高附加值的升級(jí)方向進(jìn)行突破，完成動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

（三）實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策有助于提升資源要素配置效率

新發(fā)展格局的形成有賴于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和創(chuàng)新能力的提升，而這兩點(diǎn)都需要資源要素的有效配置。企業(yè)的過度逐利會(huì)造成“市場(chǎng)失靈”，具體體現(xiàn)在，一方面容易造成某一些獲利較高但對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略作用不大的領(lǐng)域投資過熱，而另一些對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略有重要影響力但短期難以有投資回報(bào)的領(lǐng)域門可羅雀，另一方面當(dāng)某些領(lǐng)域自主創(chuàng)新的成本遠(yuǎn)高于引進(jìn)技術(shù)和進(jìn)口成品時(shí)，企業(yè)更愿意購(gòu)買技術(shù)使用權(quán)或進(jìn)口產(chǎn)品，導(dǎo)致地區(qū)內(nèi)自主創(chuàng)新能力無法提升，關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心技術(shù)被掣肘?；诖?，發(fā)展型國(guó)家理論認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)通過實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行市場(chǎng)干預(yù)，指導(dǎo)、約束和協(xié)調(diào)私人部門，使資源要素配置符合國(guó)家戰(zhàn)略需要。

可見，在加快形成新發(fā)展格局階段，選擇性產(chǎn)業(yè)政策有其實(shí)施的必要性，但也必須認(rèn)識(shí)到，它并不是指無所不知的計(jì)劃者可以實(shí)施最優(yōu)的庇古稅從而內(nèi)化所有的外部性，而是一個(gè)私人部門和公共部門進(jìn)行戰(zhàn)略合作的互動(dòng)過程。選擇性產(chǎn)業(yè)政策是政府在信息收集和整理或委托研究機(jī)構(gòu)調(diào)研的基礎(chǔ)上出臺(tái)的，它一方面可能具有一定的滯后性，另一方面可能因?yàn)樾畔⒓s束、政府行政系統(tǒng)不具備產(chǎn)業(yè)政策制定和推行能力或政府的短視、腐敗行為等導(dǎo)致政府失靈，使產(chǎn)業(yè)政策并不能達(dá)到預(yù)期效果。因此，既然選擇性產(chǎn)業(yè)政策既有實(shí)施的必要也有不可避免的問題，而現(xiàn)實(shí)中地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)仍需要選擇性產(chǎn)業(yè)政策，那么問題的關(guān)鍵就不在于要不要選擇性產(chǎn)業(yè)政策，而在于制定什么樣的選擇性產(chǎn)業(yè)政策以及怎樣實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策，即政策轉(zhuǎn)型的問題。

三、新發(fā)展格局要求下選擇性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型方向

產(chǎn)業(yè)政策是一個(gè)動(dòng)態(tài)的政策，根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、歷史方位等因素的變化而變化。2020年7月習(xí)近平總書記主持召開企業(yè)家座談會(huì)并發(fā)表重要講話指出要“逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，要“提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平”。面對(duì)新階段新要求，選擇性產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)是地區(qū)產(chǎn)業(yè)從“有沒有”到“好不好”的必然選擇，是深化高質(zhì)量發(fā)展，加快形成新發(fā)展格局的必然要求。

（一）在制定思路上，由“盲目求新”向“穩(wěn)定有效”轉(zhuǎn)型

經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從無到有，一些地方政府“撿到籃子就是菜”，招引到看起來更大、更高端的企業(yè)，企業(yè)所在的產(chǎn)業(yè)就變成地方的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策就予以傾斜，不顧本地是否有長(zhǎng)期發(fā)展的基礎(chǔ)條件，以致出現(xiàn)原來的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)沒做好，新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)沒形成的尷尬局面。新發(fā)展格局下，要求統(tǒng)籌好發(fā)展與安全，習(xí)近平總書記2020年8月在安徽考察時(shí)強(qiáng)調(diào)要“提高產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定性和現(xiàn)代化水平”，這就需要地區(qū)選擇性產(chǎn)業(yè)政策既能夠貫徹落實(shí)中央、省級(jí)產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控精神，并能夠?qū)^去產(chǎn)業(yè)政策的科學(xué)合理部分一以貫之，又能夠保持前瞻性，并能夠引導(dǎo)下級(jí)政府和各職能部門出臺(tái)配套政策和細(xì)則，保持政策穩(wěn)定可持續(xù)，提升政策效能。

（二）在實(shí)施目標(biāo)上，由以產(chǎn)業(yè)為軸向以創(chuàng)新為軸轉(zhuǎn)型

經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，“唯GDP論”造成一系列問題：地方政府更加關(guān)注產(chǎn)業(yè)對(duì)本地區(qū)稅收、GDP的貢獻(xiàn)，重視地區(qū)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在規(guī)模上的攀升，因而偏好以產(chǎn)業(yè)為軸心，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)制定無差別無傾斜的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，這就容易誘使招商引資部門在考核壓力下招引更容易招引的位于價(jià)值鏈低端、產(chǎn)業(yè)鏈底層的企業(yè)，導(dǎo)致地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈短小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。2020年9月習(xí)近平總書記在科學(xué)家座談會(huì)上的講話中指出，“提高供給體系質(zhì)量和水平，以新供給創(chuàng)造新需求，科技創(chuàng)新是關(guān)鍵”。新發(fā)展格局下，選擇性產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)以創(chuàng)新為軸心，集合地區(qū)發(fā)展實(shí)際，將資源配置向產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)傾斜，優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（三）在實(shí)施方式上，從“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)型

高速增長(zhǎng)階段，為了盡可能招引更多的增量企業(yè)，鼓勵(lì)更多的存量企業(yè)擴(kuò)大投資規(guī)模，地方政府往往會(huì)不加科學(xué)論證即對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈上所有企業(yè)進(jìn)行大量的土地、稅收、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等粗放式政策“漫灌”，造成部分資源的浪費(fèi)和錯(cuò)配。而新發(fā)展格局下，對(duì)發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展效率、發(fā)展安全提出了更高的要求，要求地區(qū)錨定具有發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)鏈重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在政府風(fēng)險(xiǎn)安全可控的前提下，圍繞企業(yè)真實(shí)需求，綜合運(yùn)用多元化政策工具，及時(shí)對(duì)企業(yè)進(jìn)行“精準(zhǔn)滴灌”。

（四）在政策角色上，從主導(dǎo)向協(xié)同轉(zhuǎn)型

經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，市場(chǎng)發(fā)育不足，為促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，地方政府傾向于積極干預(yù)市場(chǎng)，通過管制、審批、稅收優(yōu)惠等政策工具，將資源向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)傾斜。而新發(fā)展格局以資源要素“循環(huán)”為本質(zhì)特征，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定和發(fā)展。這就要求產(chǎn)業(yè)政策既能保持宏觀經(jīng)濟(jì)總體穩(wěn)定，又能解除限制、放松約束，充分激發(fā)市場(chǎng)活力，2020年9月習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第八次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。說明必須要將“有效市場(chǎng)”與“有為政府”結(jié)合起來，在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主體作用的框架下，選擇性產(chǎn)業(yè)政策以推動(dòng)地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高地區(qū)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，鼓勵(lì)創(chuàng)新。功能性產(chǎn)業(yè)政策以提供適應(yīng)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性市場(chǎng)環(huán)境為目標(biāo)，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)公平。

四、安慶市首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策分析

2018年安慶市委市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，首次提出要推動(dòng)各縣（市）區(qū)加快培育形成一批首位產(chǎn)業(yè)。隨后，安慶市委市政府、市級(jí)各職能部門以及各縣（市）區(qū)政府出臺(tái)相應(yīng)首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，旨在推動(dòng)安慶首位產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。由于安慶市首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策根本目的在于促進(jìn)首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高首位產(chǎn)業(yè)首位度，因此從本質(zhì)上來說安慶市首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策是一種選擇性產(chǎn)業(yè)政策。

（一）現(xiàn)有首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策供給現(xiàn)狀

一是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)了政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。安慶首位產(chǎn)業(yè)概念雖是2018年才提出，但對(duì)比2018年之前各區(qū)（市）縣的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)可以發(fā)現(xiàn)，安慶首位產(chǎn)業(yè)基本未發(fā)生變動(dòng)，仍以高端裝備、新能源汽車、石油化工、紡織服裝等為主。同時(shí)，安慶首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策既落實(shí)了高質(zhì)量發(fā)展階段建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的要求，提出“產(chǎn)業(yè)鏈配套集群化”，又貫徹了《中國(guó)制造2025》及安徽篇、《安徽省制造強(qiáng)省建設(shè)實(shí)施方案（2017-2021年）》《安慶市制造強(qiáng)市建設(shè)實(shí)施方案（2017-2021年）》等上級(jí)和本級(jí)政策，各區(qū)（市）縣也針對(duì)本區(qū)域首位產(chǎn)業(yè)查漏補(bǔ)缺，從園區(qū)、人才等方面提出配套政策，為安慶市首位產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和有效融入國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)提供了可靠、穩(wěn)定的政策支持。

二是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策逐漸加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的培育。針對(duì)以往招商引資中“撿到籃子就是菜”造成地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈短小、混亂的情況，近年來，安慶市圍繞提升首位產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，從提升科技服務(wù)角度，先后出臺(tái)了“互聯(lián)網(wǎng)+先進(jìn)制造業(yè)”“宜企登云”等多項(xiàng)政策文件；從夯實(shí)創(chuàng)新人才供給角度，出臺(tái)了支持首位產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策文件，以獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)首位產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覄?chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鼓勵(lì)企業(yè)引進(jìn)和培育專業(yè)技術(shù)人才；從創(chuàng)新氛圍營(yíng)造角度，自2017年以來連續(xù)多年出臺(tái)《推進(jìn)科技創(chuàng)新若干政策》，并于2018年8月出臺(tái)《加快建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展四個(gè)支撐體系實(shí)施意見》，提出成果轉(zhuǎn)化、科技金融服務(wù)、創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)等多方面措施，為安慶強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提供有力支撐。

四是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策基本實(shí)現(xiàn)多類型政策工具綜合使用。政策工具是產(chǎn)業(yè)政策落到實(shí)處的抓手。近年來，安慶市為實(shí)現(xiàn)首位產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，在運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策加強(qiáng)企業(yè)招引和促進(jìn)存量企業(yè)長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)營(yíng)方面，除使用補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠等常規(guī)貨幣性政策工具和用地傾斜政策外，產(chǎn)業(yè)基金、融資擔(dān)保等政策工具也時(shí)有出現(xiàn)，同時(shí)，在貨幣政策工具使用上也對(duì)企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)、稅收貢獻(xiàn)做出具體要求，有效降低企業(yè)騙取政府資源的可能性。

五是初步顯現(xiàn)政策協(xié)同。近年來安慶市通過出臺(tái)“四送一服”雙千工程、“減證便民”、放管服改革、“四最”營(yíng)商環(huán)境建設(shè)等功能性產(chǎn)業(yè)政策方面的文件，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、降低企業(yè)行政成本，有效地激發(fā)了市場(chǎng)活力，為安慶首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有力的制度保障。

（二）現(xiàn)有首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策供給問題

一是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策有效性有待提升。配套政策與首位產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，除《關(guān)于大力支持首位產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)若干政策的意見》及其實(shí)施細(xì)則外，安慶市本級(jí)其他首位產(chǎn)業(yè)配套政策更多地是為了落實(shí)國(guó)家、省政策要求而出臺(tái)的一些普適性政策，或沿用了之前出臺(tái)的政策文件，缺乏前期對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)研判和對(duì)本地首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ恼撟C，以及后續(xù)的政策評(píng)估校正更新。不僅如此，從市本級(jí)到縣級(jí)，大部分首位產(chǎn)業(yè)缺少政策落地的實(shí)施細(xì)則，致使政策落地效果不佳。此外，安慶市還缺乏統(tǒng)一的政策集成平臺(tái)。安慶市目前政策發(fā)布主體多，信息分散于各類主體官方網(wǎng)站中，造成企業(yè)接受的政策信息較為碎片化，影響正常落地時(shí)效。

二是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的培育力度有待加強(qiáng)。安慶市目前仍存在挑選“贏家”的政策扶持行為，強(qiáng)調(diào)“每一個(gè)首位產(chǎn)業(yè)都要培育一批骨干企業(yè)和至少一個(gè)龍頭企業(yè)”，而對(duì)一些首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的創(chuàng)新性中小企業(yè)重視不足，缺乏相關(guān)政策有效供給，吸引高端要素的施策力度也有待加強(qiáng)。安慶當(dāng)前針對(duì)高端技術(shù)、現(xiàn)代金融等高端要素的專項(xiàng)政策較為缺乏，人才政策亦呈現(xiàn)門檻高補(bǔ)助低的問題，2019年安慶市首位產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)擬支持資金僅24萬余元，不利于吸引高端人才在安慶創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

三是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策精準(zhǔn)度有待提升。從公開信息看，安慶市目前僅《安慶市大項(xiàng)目招商引資政策導(dǎo)則》《安慶市2020年推進(jìn)科技創(chuàng)新若干政策》《安慶市2019年加快工業(yè)發(fā)展政策》三項(xiàng)首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)社會(huì)公開征求過意見，大多數(shù)首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策制定時(shí)缺乏企業(yè)的參與，施策精準(zhǔn)性與企業(yè)需求還有一定差距；同時(shí)，政策工具開發(fā)不足，仍頻繁使用補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用扣除等貨幣性政策工具，產(chǎn)業(yè)基金雖有涉及，但部分區(qū)（市）縣的產(chǎn)業(yè)基金資金為單一來源的區(qū)域性城投公司，市場(chǎng)屬性不足，從本質(zhì)上來說這類產(chǎn)業(yè)基金的投資仍相當(dāng)于政府補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。

四是首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性仍需進(jìn)一步強(qiáng)化。行政審批服務(wù)“含金量”不高，相關(guān)政策更多涉及的是提高辦事效率，如網(wǎng)上辦、馬上辦、一次辦，但對(duì)于市場(chǎng)更需要、企業(yè)更關(guān)心的減少審批事項(xiàng)和審批環(huán)節(jié)幾乎沒有提及。同時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策有待完善。安慶市目前尚無市級(jí)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)專項(xiàng)政策，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)僅依靠國(guó)家、省級(jí)法規(guī)條例，違法成本較低，導(dǎo)致知識(shí)市場(chǎng)難以形成扶優(yōu)限劣、優(yōu)勝劣汰的運(yùn)行機(jī)制。

五、新發(fā)展格局下安慶首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的路徑探索

2020年8月習(xí)近平總書記在安徽考察時(shí)強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持改革開放，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展”“在構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中實(shí)現(xiàn)更大作為，在加快建設(shè)美好安徽上取得新的更大進(jìn)展”。面對(duì)安徽新的發(fā)展目標(biāo)要求，安慶市首位產(chǎn)業(yè)政策要在提高政策有效性、聚焦度、精準(zhǔn)性、協(xié)同性等封面做出探索，提升首位產(chǎn)業(yè)首位度、貢獻(xiàn)度，助力安慶發(fā)展實(shí)現(xiàn)新跨越。

（一）提高政策制定質(zhì)量，增強(qiáng)政策有效性

一是加強(qiáng)政策前期研判和論證。在貫徹落實(shí)中央、省市文件、會(huì)議精神基礎(chǔ)上，政策制定要客觀分析宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、行業(yè)周期運(yùn)行規(guī)律、未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)等，預(yù)估本地區(qū)在該行業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，預(yù)判政策實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的問題，同時(shí)充分借鑒先發(fā)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，制定出符合安慶實(shí)際、與政策目標(biāo)相匹配、具有前瞻性的政策方案。二是及時(shí)制定政策的配套實(shí)施細(xì)則。政策出臺(tái)后，應(yīng)加快制定配套的實(shí)施細(xì)則，結(jié)合實(shí)際情況對(duì)政策進(jìn)行詳細(xì)、具體的解釋和補(bǔ)充，明確具體做法和要求，為部門和各縣（市）區(qū)更好地貫徹落實(shí)相關(guān)政策提供指導(dǎo)，推動(dòng)政策全面落地。三是打造涉企產(chǎn)業(yè)政策集成平臺(tái)。依托安慶市和各縣（市）區(qū)政府門戶網(wǎng)站，建立跨部門涉企政策“一站式”網(wǎng)上發(fā)布平臺(tái)，將原來分散在各個(gè)部門的相關(guān)政策，通過政策平臺(tái)集中發(fā)布，為企業(yè)提供便利的政策信息服務(wù)。

（二）聚焦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策供給，做實(shí)做強(qiáng)做優(yōu)首位產(chǎn)業(yè)

一是從挑選“贏家”轉(zhuǎn)向挑選“先進(jìn)”和獎(jiǎng)勵(lì)“勝者”，引導(dǎo)市場(chǎng)向首位產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新性領(lǐng)域投資。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，密切跟蹤首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)態(tài)，準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展新趨勢(shì)，緊密結(jié)合地區(qū)發(fā)展現(xiàn)實(shí)與發(fā)展?jié)摿Γ嗟貙⒍愂諆?yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等貨幣性政策資源導(dǎo)向首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈中科技含量高、綜合效益好的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。二是優(yōu)化高端人才專項(xiàng)政策，基于國(guó)家高層次人才分類標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合安慶市首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際需求，調(diào)查摸清人才需求具體領(lǐng)域、數(shù)量和層次，構(gòu)建符合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的人才分類標(biāo)準(zhǔn)。圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)企業(yè)按需引才，提高人才與產(chǎn)業(yè)的匹配度、與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的銜接性。三是健全新興金融業(yè)態(tài)相關(guān)政策，以金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)首位產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，加快制定出臺(tái)培育新興金融業(yè)態(tài)相關(guān)政策及實(shí)施細(xì)則，配套出臺(tái)新興金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管政策。

（三）強(qiáng)化政策供需有效對(duì)接，提高施策精準(zhǔn)性

一是堅(jiān)持共性與差異性相結(jié)合。在出臺(tái)促進(jìn)首位產(chǎn)業(yè)發(fā)展共性政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)企業(yè)全生命周期、全環(huán)節(jié)的不同痛點(diǎn)和需求，圍繞首位產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定有針對(duì)性的差異化支持政策。二是開展“政策眾籌”及時(shí)對(duì)接政策需求。借鑒武漢光谷經(jīng)驗(yàn)，依托政府和新媒體，以問卷調(diào)查、征集建言等形式，面向相關(guān)企業(yè)、園區(qū)、孵化器、高校院所等展開廣泛咨詢，充分了解首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈發(fā)展所需支持政策及政策實(shí)施方式，實(shí)現(xiàn)以咨決策。三是靈活組合不同的政策工具。結(jié)合不同政策工具的優(yōu)勢(shì)和局限性，以提升企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力為核心，根據(jù)首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的具體情境，綜合運(yùn)用各項(xiàng)政策工具。同時(shí)，注重引進(jìn)以社會(huì)資本為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金，利用其市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)，激發(fā)企業(yè)活力。

（四）促進(jìn)政策有機(jī)協(xié)同，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

推進(jìn)首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策有機(jī)協(xié)同，健全市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，釋放市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力。一是加快推動(dòng)行政審批制度改革，做到真正簡(jiǎn)政放權(quán)。在充分調(diào)研企業(yè)對(duì)減少行政審批事項(xiàng)具體需求的基礎(chǔ)上，充分借鑒上海經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)覆蓋首位產(chǎn)業(yè)全行業(yè)的行政審批告知承諾管理辦法，最大限度減少行政審批事項(xiàng)。二是加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)應(yīng)用。借鑒成都出臺(tái)“知識(shí)產(chǎn)權(quán)十條”以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)資助管理辦法的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合安慶實(shí)際，探索出臺(tái)地區(qū)性知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)和利用的政策，從根本上激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新動(dòng)力。

六、結(jié)語

產(chǎn)業(yè)政策是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“指揮棒”，直接影響企業(yè)決策和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響地區(qū)新發(fā)展格局形成的進(jìn)程。本文從理論上分析了新發(fā)展格局下選擇性產(chǎn)業(yè)政策存在的必要性和轉(zhuǎn)型方向，從實(shí)踐上以安慶市首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策為例，探索了在新發(fā)展格局下地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型路徑。由于本文以首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策這一選擇性產(chǎn)業(yè)為分析對(duì)象，對(duì)功能性產(chǎn)業(yè)政策的分析僅就與首位產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同的視角展開，對(duì)加快形成新發(fā)展格局中功能性產(chǎn)業(yè)政策的作用和優(yōu)化思路并未做深入研究，下一步將就新發(fā)展格局下的功能性產(chǎn)業(yè)政策做進(jìn)一步研究。

（作者單位：中共安慶市委黨校）