我國(guó)城市民宿監(jiān)管存在的問題及對(duì)策

李莎

摘要：近年來，我國(guó)城市民宿行業(yè)發(fā)展迅猛，但存在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、鄰里糾紛、治安等方面的問題，其原因在于監(jiān)管立法缺失、監(jiān)管主體缺位、監(jiān)管難度大、懲處機(jī)制不完善等。建議完善城市民宿法律法規(guī)，明確監(jiān)管主體，加強(qiáng)行政監(jiān)管，健全懲處與淘汰制度，發(fā)揮行業(yè)自律和引導(dǎo)作用，創(chuàng)新城市民宿糾紛解決機(jī)制，從而保障我國(guó)城市民宿行業(yè)健康快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市民宿;問題成因;解決措施

中圖分類號(hào)：F719.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2022）01-0093-04

隨著共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民宿行業(yè)作為一種新業(yè)態(tài)新模式呈現(xiàn)出巨大的市場(chǎng)需求和發(fā)展?jié)摿Γ傮w來說我國(guó)民宿行業(yè)還處于初級(jí)和探索階段。目前國(guó)內(nèi)對(duì)“民宿”的提法很多，但沒有形成明確、統(tǒng)一的概念，文旅部2019年發(fā)布的《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》從經(jīng)營(yíng)目的、經(jīng)營(yíng)方式、房屋面積和規(guī)模等方面對(duì)旅游民宿做出了說明，并從地域角度把民宿區(qū)分為城鎮(zhèn)民宿和鄉(xiāng)村民宿。鄉(xiāng)村民宿地處鄉(xiāng)村風(fēng)景區(qū)和度假區(qū)，結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋暮妥匀画h(huán)境為人們提供鄉(xiāng)野生活住宿服務(wù)。城市民宿位于城市之中，主要由住宅小區(qū)房屋改造而成，通常位于旅游城市、有文化底蘊(yùn)的老城或者經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化都市中，與傳統(tǒng)酒店的高度標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)不同，呈現(xiàn)出高度個(gè)性化、服務(wù)提供者分散化和小微化等特點(diǎn)，但其具有鮮明的城市地域特色，能讓住戶像當(dāng)?shù)厝艘粯由铙w驗(yàn)本土風(fēng)情， 因此很多人在外出旅游時(shí)經(jīng)常會(huì)選擇入住民宿，以便更好地對(duì)城市進(jìn)行了解。當(dāng)然，民宿在滿足龐大市場(chǎng)需求的同時(shí)，也出現(xiàn)了不容忽視的矛盾與問題。

一、城市民宿存在的突出問題

（一）消費(fèi)者權(quán)益保障問題

作為一種新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，民宿的推廣和經(jīng)營(yíng)方式都呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)住宿業(yè)的特征，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來使民宿行業(yè)走上發(fā)展的快車道，在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的加持下，大量住宿專業(yè)預(yù)定平臺(tái)開始出現(xiàn)，通過這些互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)提供的信息，游客可以在出發(fā)前了解各個(gè)城市和景區(qū)的民宿情況，利用網(wǎng)絡(luò)支付手段，提前預(yù)訂客棧民宿，并安排好以民宿為中心或節(jié)點(diǎn)的旅游路線和計(jì)劃，在高效便捷的同時(shí)讓游客具有私人定制的體驗(yàn)。然而，“互聯(lián)網(wǎng)+民宿”模式的弊端也非常突出，第三方在線平臺(tái)上發(fā)布的房源、服務(wù)信息與真實(shí)到店情況不符，真實(shí)性有待提高成為民宿糾紛的主要原因。目前我國(guó)民宿行業(yè)進(jìn)入的門檻較低，一些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)特別是以個(gè)人房源為主的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，例如小豬短租、螞蟻短租以及愛日租等，僅為房東與租客提供信息交流渠道，經(jīng)營(yíng)銷售則由房主線下自主運(yùn)營(yíng)，平臺(tái)無法對(duì)房源進(jìn)行精準(zhǔn)認(rèn)證，對(duì)民宿房主的監(jiān)管并不能做到實(shí)時(shí)監(jiān)控，房源信息虛假宣傳、夸大宣傳、住宿條件不達(dá)標(biāo)、服務(wù)質(zhì)量差、隨意漲價(jià)等問題突出。此外，一些平臺(tái)民宿預(yù)訂、退訂沒有明確規(guī)則，缺乏投訴渠道，消費(fèi)者沒有差評(píng)權(quán)，導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受損時(shí)投訴難、維權(quán)難。

（二）城市民宿引發(fā)鄰里糾紛

在城市民宿迅速發(fā)展的同時(shí)，與之相關(guān)的鄰里糾紛和沖突也不斷增多。不同于鄉(xiāng)村民宿單門獨(dú)戶的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所特點(diǎn)，城市民宿多開設(shè)在居民小區(qū)的住宅樓中，房東把閑置的住宅改造為民宿進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，因擅自改變房屋結(jié)構(gòu)和功能造成其他業(yè)主房屋受損、外來流動(dòng)人員增多造成小區(qū)管理困難、住客聚會(huì)吵鬧嚴(yán)重?cái)_民、占用業(yè)主公共資源、破壞小區(qū)環(huán)境等問題頻發(fā)，小區(qū)業(yè)主向物業(yè)、社區(qū)投訴反映，但因其不能采取強(qiáng)制措施而只能通過倡導(dǎo)和呼吁的方式進(jìn)行勸說，無法有效解決矛盾和糾紛。城市民宿行政主管部門不明確，使小區(qū)業(yè)主維權(quán)艱難，有的民宿經(jīng)營(yíng)者和小區(qū)業(yè)主之間的糾紛愈演愈烈，甚至演變成為暴力沖突。

（三）城市民宿引發(fā)的治安問題

城市民宿存在的治安問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是消費(fèi)者人身財(cái)產(chǎn)安全存在隱患，由于城市民宿主要利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行推廣和交易，大量個(gè)人信息為平臺(tái)和經(jīng)營(yíng)者掌握，在缺乏有力監(jiān)管的情況下極易泄露，從而使消費(fèi)者隱私受到侵害。此外，城市民宿特別是小區(qū)中的民宿多是對(duì)自有住房進(jìn)行改造形成的，安全保障設(shè)施不到位，住客財(cái)物遺失、被盜情況不在少數(shù)。二是民宿本身存在的安全隱患，近年來發(fā)生多起民宿火災(zāi)事故，消防不達(dá)標(biāo)是不容忽視的普遍問題。此外，由于城市民宿經(jīng)營(yíng)者和住客之間松散的服務(wù)關(guān)系和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的私人化和隱蔽性，容易被不法分子利用從事違法亂紀(jì)的活動(dòng)。

二、城市民宿監(jiān)管困境成因分析

（一）監(jiān)管立法缺失

《旅游法》第四十六條規(guī)定，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營(yíng)，其管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。據(jù)此，各地依據(jù)自身旅游發(fā)展水平制定地方性法規(guī)、規(guī)章和政策性文件來規(guī)范本地民宿行業(yè)的發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)省級(jí)民宿管理規(guī)范有3個(gè)，設(shè)區(qū)的市級(jí)民宿管理規(guī)范有15個(gè)，縣級(jí)民宿管理規(guī)范有40余個(gè)，主要分布在廣東、浙江、江蘇等地。部分地區(qū)出臺(tái)的規(guī)范性文件中對(duì)城市民宿和鄉(xiāng)村民宿進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定，如《廣東省民宿管理暫行辦法》《濟(jì)南市民宿管理辦法》《珠海市民宿管理暫行辦法》等，但部分地區(qū)僅對(duì)鄉(xiāng)村民宿進(jìn)行了規(guī)定，如《海南省鄉(xiāng)村民宿管理辦法》《大理市鄉(xiāng)村民宿客棧管理辦法（試行）》《河南省關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于促進(jìn)北京市鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的指導(dǎo)意見》等，對(duì)城市民宿如何監(jiān)管卻未涉及，導(dǎo)致城市民宿處在無法可依的尷尬境地，給監(jiān)管帶來了法律依據(jù)方面的難題。

（二）監(jiān)管主體缺位

民宿行業(yè)涉及市場(chǎng)監(jiān)督、治安、消防、衛(wèi)生、旅游等多個(gè)領(lǐng)域，雖然對(duì)其具有監(jiān)管職責(zé)的部門眾多，但主管部門卻長(zhǎng)期缺位，對(duì)于民宿的監(jiān)督管理沒有形成聯(lián)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制。監(jiān)管主體模糊不清直接導(dǎo)致實(shí)際監(jiān)管形態(tài)各異，且多部門之間權(quán)責(zé)不清、交叉管理容易導(dǎo)致監(jiān)管效率不高，出現(xiàn)多頭監(jiān)管甚至互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象，即使在各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管內(nèi)部，也存在監(jiān)管部門并沒有對(duì)民宿設(shè)置實(shí)際監(jiān)管者的情況，導(dǎo)致城市民宿問題和矛盾頻發(fā)，阻礙著民宿合法、有序發(fā)展。

（三）監(jiān)管難度大

城市民宿主要位于居民單元樓內(nèi)，多無明顯標(biāo)識(shí)和特征，特別是違規(guī)經(jīng)營(yíng)的民宿為了掩人耳目外觀更是與普通居民住宅無異，而對(duì)內(nèi)大肆進(jìn)行改造用于經(jīng)營(yíng)，具有高度的隱蔽性，這增加了相關(guān)行政部門的監(jiān)管的難度。能夠及時(shí)了解小區(qū)民宿開設(shè)、經(jīng)營(yíng)情況的物業(yè)和社區(qū)、街道對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的民宿沒有執(zhí)法權(quán)，當(dāng)發(fā)生鄰里之間的投訴和糾紛時(shí)只能進(jìn)行提醒和規(guī)勸，不能有效制止，解決問題。

（四）懲處機(jī)制不完善、違法成本低

民宿行業(yè)作為一種新業(yè)態(tài)在市場(chǎng)中展現(xiàn)出勃勃生機(jī)，而國(guó)家為鼓勵(lì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展也采取了“包容審慎”的監(jiān)管方式。但“包容審慎”不是說任其發(fā)展、放任不管，新業(yè)態(tài)新模式既蘊(yùn)藏著無限潛力，也意味著新風(fēng)險(xiǎn)和新問題，不能因?yàn)椤靶隆本妥尡O(jiān)管處于空白地帶，這不利于民宿行業(yè)的健康發(fā)展。當(dāng)前針對(duì)民宿管理出臺(tái)的規(guī)范性文件中對(duì)違法經(jīng)營(yíng)的規(guī)定不夠全面和完善，沒有統(tǒng)一的處罰參照標(biāo)準(zhǔn)，差異較大，一些地區(qū)的處罰規(guī)定較之違法經(jīng)營(yíng)所得明顯過輕，而部分地區(qū)出臺(tái)的規(guī)范性文件中沒有制定相應(yīng)的懲罰機(jī)制，即使發(fā)生違法行為也缺乏強(qiáng)有力的手段進(jìn)行懲處，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者有恃無恐，民宿行業(yè)無序發(fā)展。

三、完善城市民宿監(jiān)管的路徑

（一）加強(qiáng)城市民宿地方立法，完善頂層設(shè)計(jì)

相對(duì)于當(dāng)前城市民宿快速發(fā)展的趨勢(shì)，規(guī)范這一行業(yè)的法律法規(guī)明顯滯后甚至缺失，由此引發(fā)的問題和矛盾開始凸顯，只有建立科學(xué)、有效的城市民宿法律法規(guī)，將其納入法治化軌道才能促進(jìn)城市民宿又快又好發(fā)展。目前，針對(duì)民宿監(jiān)管在國(guó)家層面還沒有出臺(tái)統(tǒng)一的法律法規(guī)，地方立法則成為監(jiān)管法律體系建設(shè)的關(guān)鍵。各地在制定和完善城市民宿規(guī)范性文件時(shí)要依據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘忻袼薨l(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)城市民宿的位置、環(huán)境、經(jīng)營(yíng)模式等方面進(jìn)行分析，對(duì)已有的地方性民宿法律法規(guī)，可對(duì)城市民宿規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化;還未制定民宿規(guī)范性文件的地方，可以制定專門的城市民宿管理辦法對(duì)準(zhǔn)入條件、監(jiān)管方式和責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在建立和完善城市民宿法律法規(guī)的過程中要認(rèn)真貫徹和落實(shí)《民法典》中對(duì)相鄰權(quán)的有關(guān)規(guī)定?！睹穹ǖ洹返诙倨呤艞l規(guī)定，業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意。根據(jù)規(guī)定在小區(qū)居民樓中開辦民宿，利害關(guān)系人的同意是合法開業(yè)的必備條件。但實(shí)際情況是，《民法典》中關(guān)于相鄰權(quán)的規(guī)定并沒有很好落實(shí)在民宿開辦的具體規(guī)范中，多數(shù)地方民宿立法缺乏征求利害關(guān)系人意見這一程序性規(guī)定，使得民宿經(jīng)營(yíng)者不重視甚至忽視相鄰權(quán)的規(guī)定。也正因此，許多民宿投資者在履行地方民宿立法規(guī)定的相關(guān)行政手續(xù)后，卻因未取得利害關(guān)系人同意而被訴至法庭被迫停業(yè)，對(duì)雙方都造成不小的損失。因此，在民宿地方立法的過程中不僅要依據(jù)《旅游法》《治安管理處罰法》等與民宿經(jīng)營(yíng)直接相關(guān)的法律法規(guī)，還要將《民法典》有關(guān)相鄰權(quán)的精神、規(guī)定融入到民宿開辦的條件和程序之中，引導(dǎo)民宿業(yè)合法、合規(guī)運(yùn)營(yíng)。

（二）明確監(jiān)管主體，健全市場(chǎng)監(jiān)管體系

城市民宿的健康發(fā)展，立法是前提，執(zhí)法是關(guān)鍵，要解決當(dāng)下城市民宿產(chǎn)生的問題，還需要加大執(zhí)法層面的工作。首先，需明確民宿行業(yè)的主管部門以避免出現(xiàn)監(jiān)管空白及相互推諉的情況，再進(jìn)一步加強(qiáng)公安、消防、旅游、市場(chǎng)監(jiān)督、衛(wèi)生等部門溝通和協(xié)作，建立統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管體系。其次，完善行政審批手續(xù)，加強(qiáng)對(duì)城市民宿準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的監(jiān)管。目前民宿的準(zhǔn)入門檻較低，導(dǎo)致行業(yè)水平層次不齊，各地行政機(jī)關(guān)可根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘忻袼薨l(fā)展的實(shí)際狀況制定適合本行政轄區(qū)的民宿準(zhǔn)入規(guī)則，通過建立行政審批制度強(qiáng)化源頭管理，確保城市民宿的合法經(jīng)營(yíng)地位。

（三）發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的引導(dǎo)作用，加大自律監(jiān)管力度

在城市民宿法律法規(guī)還相對(duì)滯后的情況下，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的引導(dǎo)和監(jiān)督功能，對(duì)于彌補(bǔ)當(dāng)前民宿立法缺失和監(jiān)管缺位具有重要的意義。我國(guó)已經(jīng)建立了中國(guó)民宿行業(yè)協(xié)會(huì)，地區(qū)性的民宿行業(yè)協(xié)會(huì)也相繼成立并在引導(dǎo)和規(guī)范行業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管模式是對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制性監(jiān)管的有力補(bǔ)充，可以將監(jiān)管的階段和時(shí)間提前，更容易發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)解決，在法律法規(guī)不完善和行政監(jiān)管有缺位的情況下，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的力量和優(yōu)勢(shì)，能夠產(chǎn)生更好的監(jiān)管效果和社會(huì)效益。

（四）完善懲處與淘汰機(jī)制，依法解決權(quán)益糾紛

懲處與淘汰機(jī)制的建立和完善是規(guī)范民宿經(jīng)營(yíng)行為，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效果的有力保障。通過加強(qiáng)行政監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)，加大線上、線下監(jiān)管的力度，建立行業(yè)“紅黑名單”制度和淘汰機(jī)制，完善行業(yè)信息公開制度，定期公布民宿經(jīng)營(yíng)狀況和資質(zhì)，行政部門對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為實(shí)行強(qiáng)制性懲罰措施與退出民宿行業(yè)等處罰;行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)建立完善考核及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲和淘汰機(jī)制，定期對(duì)成員進(jìn)行考察和測(cè)評(píng)，對(duì)于優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)者予以鼓勵(lì)和嘉獎(jiǎng)，在推介會(huì)上可重點(diǎn)推薦或優(yōu)先推送，對(duì)經(jīng)營(yíng)不規(guī)范的民宿進(jìn)行批評(píng)并要求限期整改，違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為嚴(yán)重或涉及違法犯罪的建議其退出整個(gè)交易市場(chǎng)，以此維護(hù)民宿經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的正常秩序。

（五）創(chuàng)新監(jiān)管方式，構(gòu)建多元共治的管理模式

城市民宿在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、經(jīng)營(yíng)方式等方面具有鮮明的特點(diǎn)，因此要規(guī)范城市民宿的發(fā)展還需經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、小區(qū)物業(yè)、社區(qū)和街道乃至小區(qū)業(yè)主等多方力量的參與，并與政府監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)督形成合力，構(gòu)建多元共治的管理模式。一方面，要提升城市民宿經(jīng)營(yíng)者和住客的自律意識(shí)和自身素質(zhì)，這是行業(yè)管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，政府職能部門可以通過法治宣傳和教育提升經(jīng)營(yíng)者的法律知識(shí)和素養(yǎng)，行業(yè)協(xié)會(huì)可以定期開展培訓(xùn)指導(dǎo)提升經(jīng)營(yíng)者的行業(yè)服務(wù)水平和質(zhì)量，引導(dǎo)其依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)住客文明住宿的倡導(dǎo)和宣傳，對(duì)可能侵犯城市民宿經(jīng)營(yíng)者和影響鄰里關(guān)系的行為進(jìn)行告知和提醒，提高住客的自我約束意識(shí)。另一方面，要把社區(qū)治理的優(yōu)勢(shì)和功能充分運(yùn)用到城市民宿的監(jiān)管過程中，物業(yè)、社區(qū)和街道與城市民宿的聯(lián)系極為緊密，相對(duì)于行政部門和行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)所屬轄區(qū)內(nèi)的民宿情況了解更為及時(shí)和真實(shí)。在居民小區(qū)開辦民宿，經(jīng)營(yíng)者、有利害關(guān)系的業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)或物業(yè)可積極探索共同商議達(dá)成一致意見形成相關(guān)公約，業(yè)主及物業(yè)可根據(jù)公約對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督，社區(qū)或街道可開設(shè)服務(wù)窗口，及時(shí)受理并調(diào)解本轄區(qū)城市民宿矛盾糾紛，達(dá)到共治共享的效果。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，城市民宿的成長(zhǎng)與繁榮需要多方發(fā)力，通過完善立法、強(qiáng)化執(zhí)法、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管作用、構(gòu)建懲處和淘汰機(jī)制、重視社區(qū)自治功能等多種方式并舉，才能對(duì)該行業(yè)形成有效的規(guī)制，讓城市民宿在法治化和規(guī)范化的軌道中持續(xù)健康發(fā)展。

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