“十四五”時(shí)期中國(guó)保持宏觀稅負(fù)穩(wěn)定的稅制優(yōu)化路徑

劉艷婷 吉黎

“十三五”時(shí)期為應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)下行壓力，中國(guó)推出了一系列制度性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅并舉的減稅降費(fèi)政策，累計(jì)減稅規(guī)模超過(guò)7.6 萬(wàn)億元。“十三五”期間宏觀稅負(fù)逐年降低，從2015年的18.13%降至2020年的15.19%。2020年受疫情沖擊與減稅降費(fèi)政策效應(yīng)相互疊加影響，稅收收入近20 年來(lái)首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。持續(xù)性、大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策有效減輕了企業(yè)尤其是小微企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)，激活了市場(chǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，增強(qiáng)了吸納就業(yè)能力。與此同時(shí)也對(duì)地方政府財(cái)政收入產(chǎn)生了較大沖擊，對(duì)財(cái)政收支平衡與可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了影響。根據(jù)《中國(guó)人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《十四五規(guī)劃》），“十四五”期間經(jīng)濟(jì)將進(jìn)入新的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，綠色低碳發(fā)展，數(shù)字化轉(zhuǎn)型和促進(jìn)共同富裕等成為新發(fā)展階段的新理念新目標(biāo)。這也對(duì)稅收政策提出更高的要求，全面深化稅制改革，構(gòu)建與社會(huì)主義建設(shè)相適應(yīng)的具有中國(guó)特色的稅收制度，發(fā)揮“稅制優(yōu)勢(shì)”，最終實(shí)現(xiàn)新發(fā)展階段的重大目標(biāo)。在改革過(guò)程中，必須意識(shí)到財(cái)政收入的穩(wěn)定是保證國(guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)源，國(guó)家就失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。穩(wěn)定的宏觀稅負(fù)對(duì)提供國(guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要的資金以及充分發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用都有重要意義。保持稅負(fù)穩(wěn)定，既能避免因稅負(fù)過(guò)重而損害市場(chǎng)活力和生產(chǎn)效率，又能緩解政府因財(cái)政缺口對(duì)公共物品和公共服務(wù)供給能力弱化，為實(shí)現(xiàn)“十四五”時(shí)期一系列重大戰(zhàn)略目標(biāo)保駕護(hù)航。

一、宏觀稅負(fù)的階段特征與變化趨勢(shì)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國(guó)民收入不斷增加，這為稅收收入的持續(xù)高增長(zhǎng)提供了條件，宏觀稅負(fù)也隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)呈長(zhǎng)期攀升趨勢(shì)。文章借鑒張念明和龐鳳喜（2015）、楊燦明和詹新宇（2016）提出的小、中、大三個(gè)口徑測(cè)算宏觀稅負(fù)水平理論進(jìn)行分析。一是小口徑宏觀稅負(fù)，即稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP 的比重；二是中口徑宏觀稅負(fù)，用財(cái)政收入（稅收收入與非稅收入的總和）占GDP 的比重來(lái)衡量；三是大口徑下的宏觀水平是政府收入占GDP 的比重，其中政府性基金收入包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入以及社會(huì)保險(xiǎn)基金中扣除財(cái)政補(bǔ)貼部分的收入。

圖1 展現(xiàn)了1994——2020 年宏觀稅負(fù)的變化趨勢(shì)，前期三種口徑下的宏觀稅負(fù)都是持續(xù)增加的，但近幾年出現(xiàn)了下降趨勢(shì)。分口徑來(lái)看，小口徑下的宏觀稅負(fù)從1994年波動(dòng)上升到2012年達(dá)到最高值18.68%后開(kāi)始逐年下降，之后經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)階段，宏觀稅負(fù)開(kāi)始呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，加上近年來(lái)實(shí)施的減稅降費(fèi)政策，宏觀稅負(fù)下降幅度越來(lái)越大，2020年宏觀稅負(fù)降至15.19%，是2015年以來(lái)的一個(gè)新低。中口徑宏觀稅負(fù)與小口徑宏觀稅負(fù)的變化趨勢(shì)基本一致，但中口徑宏觀稅負(fù)整體明顯要高于小口徑下的宏觀稅負(fù)，差距也越來(lái)越大，這主要是因?yàn)榉侄愔聘母镆院筘?cái)政收入中的非稅收入增長(zhǎng)較快，尤其是地方政府稅權(quán)缺失后，為了彌補(bǔ)財(cái)政缺口，加大了對(duì)非稅收入的征收力度，“十三五”期間，地方非稅收入從2015 年的20340 億元增長(zhǎng)到2020 年25475 億元，年平均增長(zhǎng)率5.05%，稅收占比逐年波動(dòng)下降，非稅收入成為財(cái)政收入中越來(lái)越重要的一環(huán)。大口徑宏觀稅負(fù)整體居于最高位，這是因?yàn)橐话泐A(yù)算收入之外的政府性基金收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等規(guī)模逐年擴(kuò)大引起大口徑宏觀稅負(fù)越來(lái)越高，同時(shí)拉大了與中、小口徑宏觀稅負(fù)之間的差距。這種差距增大的趨勢(shì)在“十三五”期間更加明顯，減稅降費(fèi)以后，此類政府性收入占比逐年增加，從2015年的34.57%攀升到2020年44.81%，僅五年就提高了十個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 小、中、大口徑下宏觀稅負(fù)變化趨勢(shì)

接下來(lái)用稅收彈性來(lái)分析宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，圖2 顯示了1994 年至2020 年期間稅收彈性系數(shù)的變化趨勢(shì)。

圖2 稅收彈性系數(shù)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是稅收收入的基礎(chǔ)，一般來(lái)說(shuō)，稅收彈性系數(shù)介于0.8-1.2 之間較為合理，稅收收入增長(zhǎng)過(guò)快或過(guò)慢，都不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。分稅制改革初期，1994—1997 年稅收彈性較低，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展了但稅收收入沒(méi)有跟上來(lái)；1998—2002 年的稅收彈性系數(shù)總體較高，每一年都大于1.5，這個(gè)時(shí)期稅收收入增長(zhǎng)較快；2003—2012 年稅收彈性系數(shù)總體介于0.8—1.2 這個(gè)合理區(qū)間，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，稅收收入也相應(yīng)增加；2012—2017 年，稅收彈性系數(shù)出現(xiàn)下降趨勢(shì)，2016年全面“營(yíng)改增”后降至新低，但2017 年有一個(gè)明顯回升，2018 年全面減稅降費(fèi)以后稅收彈性系數(shù)大幅下降并跌落至0.8 以下，2020年稅收彈性系數(shù)更是降至-0.92，這也是1994 年以來(lái)首次出現(xiàn)“負(fù)彈性”，稅收收入增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度。

2021 年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于2020 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》提出要綜合考慮財(cái)政的承受能力，保持一定的減稅降費(fèi)力度，但并未提出具體目標(biāo)，這也是2016年以來(lái)首次未設(shè)置減稅降費(fèi)目標(biāo)。2021年財(cái)稅工作座談會(huì)提出“穩(wěn)定宏觀稅負(fù)”建議?？梢酝茢啵笆奈濉睍r(shí)期維持宏觀稅負(fù)的穩(wěn)定，進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，更好地發(fā)揮稅收制度的調(diào)節(jié)作用，將是未來(lái)稅收政策的主要調(diào)整方向。

二、“十四五”期間保持宏觀稅負(fù)穩(wěn)定的必要性

新冠疫情的沖擊，全球主要經(jīng)濟(jì)體宏觀經(jīng)濟(jì)下行，給各國(guó)的財(cái)政可持續(xù)性帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷上升。為緩解財(cái)政壓力，國(guó)外加稅增收的勢(shì)頭逐漸顯現(xiàn)。2019 年日本將消費(fèi)稅由8%上調(diào)至10%，2021 年美國(guó)拜登政府提出加稅政策，預(yù)計(jì)將重新提高個(gè)人所得稅的最高邊際稅率，并將長(zhǎng)期資本利得稅率提升至25%，增加富人的稅收負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)G20 已經(jīng)就全球最低企業(yè)稅率15%達(dá)成共識(shí)，截止2021年10月15日，全球已有超過(guò)130個(gè)國(guó)家和地區(qū)同意設(shè)置全球企業(yè)最低稅率為15%，據(jù)OECD估計(jì)，這會(huì)為全球每年額外帶來(lái)約1500億美元的稅收收入。全球減稅博弈的浪潮似乎在逐步消退，“稅率逐底競(jìng)爭(zhēng)”時(shí)代慢慢結(jié)束，加稅增收、穩(wěn)定財(cái)政也將成為國(guó)際稅收改革的主要方向。

（一）滿足剛性支出需求，保證財(cái)政可持續(xù)性

自1994年以來(lái)中國(guó)財(cái)政收入與支出增速整體呈下降趨勢(shì)，特別是“十三五”期間減稅降費(fèi)的政策效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度逐年降低，始終維持在一個(gè)較低水平，2020年受疫情影響，企業(yè)大面積的停工停產(chǎn)導(dǎo)致與生產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)的稅收收入下降，同時(shí)很多公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目因疫情暫停，最終造成財(cái)政收支規(guī)模雙雙縮小（范子英，2021），財(cái)政收入與支出增速創(chuàng)下了近30 年來(lái)的新低，但財(cái)政支出增長(zhǎng)率整體上一直高于財(cái)政收入增長(zhǎng)率，全球疫情蔓延、經(jīng)濟(jì)下行的大背景之下，財(cái)政支出端剛性支出增加的勢(shì)頭明顯，這勢(shì)必會(huì)使財(cái)政收支缺口擴(kuò)大。

一方面，由于疫情傳播的反復(fù)性與不確定性以及傳播過(guò)程中病毒不斷變異，防控難度升級(jí)，治療周期延長(zhǎng)，財(cái)政支出需要應(yīng)對(duì)疫情帶來(lái)的各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)，承受醫(yī)療衛(wèi)生支出壓力。隨著疫情防控后期進(jìn)入常態(tài)化，新型冠狀病毒短時(shí)間內(nèi)無(wú)法徹底消除，在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)都會(huì)存在，財(cái)政支出在防疫這一公共安全領(lǐng)域面臨的壓力將長(zhǎng)期存在。目前患者的治療費(fèi)用、醫(yī)護(hù)人員抗疫補(bǔ)助、核酸集中檢測(cè)費(fèi)用、疫苗研發(fā)和接種費(fèi)用等都是由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。2020 年財(cái)政支出達(dá)到了歷史最大規(guī)模，其中醫(yī)療衛(wèi)生類支出增長(zhǎng)了15.21%，社會(huì)保障和就業(yè)支出增加了10.90%。另一方面，“十四五”時(shí)期是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)科技創(chuàng)新、促進(jìn)綠色高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，需要繼續(xù)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，積極引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)新發(fā)展階段的目標(biāo)。支出要進(jìn)一步向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、生育等民生領(lǐng)域傾斜，增加公共福利類支出，提高公共服務(wù)質(zhì)量，滿足人民對(duì)美好生活的需求。同時(shí)，繼續(xù)加大節(jié)能環(huán)保、科學(xué)技術(shù)類支出，堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)綠色發(fā)展理念。

（二）減少財(cái)政赤字，緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政支出剛性的壓力主要集中在地方政府?？偟膩?lái)看，地方政府財(cái)政支出比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央政府，2020年地方政府支出額是中央政府的6倍。收入端的持續(xù)減少和支出端責(zé)任不斷加重?cái)U(kuò)大了地方政府財(cái)政赤字的規(guī)模，減收增支的雙重壓力使得地方政府在收入來(lái)源和結(jié)構(gòu)上做出了調(diào)整以緩解財(cái)政赤字。一方面，地方政府對(duì)非稅收入的依賴程度增加，對(duì)“費(fèi)權(quán)”執(zhí)行力度增強(qiáng)，但費(fèi)的征管不如稅收收入規(guī)范，存在監(jiān)管漏洞，風(fēng)險(xiǎn)更大，也會(huì)加重企業(yè)與個(gè)人的其他負(fù)擔(dān)，尤其是減稅降費(fèi)以后，各項(xiàng)非稅收入增加甚至部分地區(qū)出現(xiàn)“費(fèi)擠稅”的現(xiàn)象，這與減負(fù)的目標(biāo)相違背。另一方面，地方政府通過(guò)發(fā)債來(lái)彌補(bǔ)收支差額，地方債問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。據(jù)中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)公布的數(shù)據(jù)，截至2020年底，全國(guó)地方政府債券發(fā)行規(guī)模高達(dá)64438億元，比上一年度增加47.71%，受疫情影響，其中專項(xiàng)債券發(fā)行41404億元，同比增長(zhǎng)59.97%。全國(guó)地方政府債務(wù)余額高達(dá)256611 億元，比上一年增加了20.42%，其中一般債務(wù)余額127393億元，專項(xiàng)債務(wù)余額高達(dá)129217億元，比上一年增加36.84%，地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)同一時(shí)期GDP 的增長(zhǎng)速度，政府負(fù)債率約為25.26%。

（三）應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化，提高社會(huì)生育率

2021 年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的第七次全國(guó)人口普查公報(bào)顯示，60 歲及以上老年人口26402 萬(wàn)，占總?cè)丝?8.70%，首次超過(guò)0-14 歲少兒人口數(shù)。而目前育齡婦女總和生育率僅有1.3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人口學(xué)界認(rèn)為的能保持上下兩代人口資源銜接更替的水平2.1——2.3，這種低生育率必然會(huì)導(dǎo)致人口結(jié)構(gòu)失衡，加速老齡化進(jìn)程，人口零增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代將會(huì)提前到來(lái)，而人口一旦進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)階段，短期內(nèi)將難以逆轉(zhuǎn)。因此，“十四五”時(shí)期是應(yīng)對(duì)人口老齡化、少子化而進(jìn)行政策調(diào)控的重要時(shí)期（陳衛(wèi)，2021）。

生育成本和養(yǎng)育成本“雙高”的社會(huì)現(xiàn)狀很大程度上抑制了當(dāng)代年輕人的生育意愿，考慮到孕檢、分娩等生育環(huán)節(jié)的時(shí)間成本與醫(yī)療成本以及產(chǎn)后恢復(fù)、嬰幼兒照看，隨著孩子年齡增長(zhǎng)，教育、醫(yī)療、住房等等一系列需求相應(yīng)出現(xiàn)，很多年輕群體不敢多生甚至不敢生。在這種情況下，也需要政府完善生育政策，建立成本分擔(dān)機(jī)制，加大公共財(cái)政對(duì)生育和養(yǎng)育階段的補(bǔ)貼力度，例如提升女性生育環(huán)節(jié)的費(fèi)用報(bào)銷比例與補(bǔ)助額度，在養(yǎng)育階段，學(xué)齡前兒童的看護(hù)照料、托管教育以及入學(xué)以后的生活、教育成本都要與社會(huì)政策銜接，通過(guò)全方位覆蓋的財(cái)稅政策支持，有效減輕家庭的養(yǎng)育成本，解決育齡女性的后顧之憂，讓育齡女性充分享受到生育福利，進(jìn)而提升社會(huì)生育意愿。

（四）發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)共同富裕

長(zhǎng)期以來(lái)，為了提高發(fā)展速度，盡快做大國(guó)民收入這塊“蛋糕”，堅(jiān)持效率優(yōu)先的原則，導(dǎo)致發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題越來(lái)越突出。衡量中國(guó)收入分配差距的基尼系數(shù)已經(jīng)達(dá)到0.46以上，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于改革開(kāi)放之前的0.18，也高于美國(guó)（0.390）、英國(guó)（0.366）、瑞典（0.280）、日本（0.334）等許多發(fā)達(dá)國(guó)家（朱青，2021）。未來(lái)一段時(shí)期數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能將獲得更快發(fā)展，其所帶來(lái)的機(jī)會(huì)和收益不可能平等分享，將在傳統(tǒng)不平等的基礎(chǔ)上增加新的不平等因素（馬珺、杜爽，2021）。2021 年8 月中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議上習(xí)近平總書記指出，為了解決新發(fā)展階段下人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，我們要把實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)逐步放在更突出的位置上，只有推動(dòng)共同富裕，提高發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性與包容性，才能讓全體人民享受到發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)美好生活。實(shí)現(xiàn)共同富裕，就要更加注重發(fā)展共享與分配公平，要讓社會(huì)發(fā)展成果更公平地惠及大多數(shù)人。在發(fā)展初期更注重效率，直接稅所占比重低，對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用很小。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)邁向更高階段，共同富裕越來(lái)越受重視，這也就意味著收入分配機(jī)制將從效率優(yōu)先逐步向公平傾斜，最終實(shí)現(xiàn)效率與公平間的最佳平衡。

（五）構(gòu)建綠色稅制，助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

2020 年第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上習(xí)近平總書記承諾中國(guó)將采取有力措施，在2030 年之前力爭(zhēng)二氧化碳排放達(dá)到峰值，2060 年前爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)碳中和。并將“碳達(dá)峰、碳中和”納入“十四五”時(shí)期國(guó)家建設(shè)的整體布局中，充分體現(xiàn)出中國(guó)對(duì)于保護(hù)環(huán)境、綠色發(fā)展的決心與大國(guó)擔(dān)當(dāng)。中國(guó)能源體系中大約85%都是化石類能源，要想實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，意味著必須要從根本上轉(zhuǎn)變過(guò)去高碳生產(chǎn)、消費(fèi)的發(fā)展模式，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，減少單一的化石類能源供給，尋找太陽(yáng)能、風(fēng)能等綠色低碳能源，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型，提升發(fā)展質(zhì)量。中國(guó)預(yù)期從碳達(dá)峰到碳中和的時(shí)間只有30 年，比很多發(fā)達(dá)國(guó)家都要短。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)時(shí)間緊、任務(wù)重，迫切需要財(cái)稅政策的正向引導(dǎo)與支持。2021年10月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，其中提到要建立健全稅收政策體系，落實(shí)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。財(cái)政促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最直接方式就是提供充足的資金支持?！笆濉逼陂g，全國(guó)財(cái)政投入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域超四萬(wàn)億元?！笆奈濉睍r(shí)期，各級(jí)財(cái)政資金支持“碳達(dá)峰”和“碳中和”的力度必定逐步加大，未來(lái)開(kāi)展的一系列低碳核心技術(shù)研發(fā)、重大科技項(xiàng)目等研究以及新能源汽車、新型節(jié)能系統(tǒng)等新興綠色產(chǎn)業(yè)，組建技術(shù)攻關(guān)實(shí)驗(yàn)室，培養(yǎng)該領(lǐng)域的人才等等，這些都需要持續(xù)的財(cái)政資金投入。

三、“十四五”期間穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的稅制優(yōu)化路徑

為保障“十四五”時(shí)期在經(jīng)濟(jì)、民生、生態(tài)等領(lǐng)域重大目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，需要保持宏觀稅負(fù)的總體穩(wěn)定，將稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及調(diào)節(jié)收入分配的職能有效結(jié)合并充分發(fā)揮，為實(shí)現(xiàn)新發(fā)展階段的戰(zhàn)略目標(biāo)提供財(cái)力保障。如何保持宏觀稅負(fù)的穩(wěn)定，應(yīng)該在現(xiàn)有稅制的基礎(chǔ)框架之上，進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，健全地方稅、直接稅體系，提高減稅降費(fèi)精準(zhǔn)度，加強(qiáng)稅收治理能力，建立健全與現(xiàn)代國(guó)家治理要求相匹配的稅收制度。

（一）精準(zhǔn)實(shí)施減稅降費(fèi)政策

第一，在疫情防控取得重要進(jìn)展以及防控措施的常態(tài)化后，暫停2020 年出臺(tái)的一系列涉及疫情防控的階段性減稅降費(fèi)政策，使這些臨時(shí)性減免稅政策有序退出。第二，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)階段促進(jìn)科技創(chuàng)新的減稅降費(fèi)政策，聚焦于激勵(lì)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、支持小微企業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、降低企業(yè)成本等方面。例如可以將固定資產(chǎn)加速折舊政策擴(kuò)大到部分非制造業(yè)企業(yè)，對(duì)于高污染高能耗企業(yè)采購(gòu)并使用環(huán)保節(jié)能設(shè)備與新能源設(shè)備準(zhǔn)許加速折舊，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展新技術(shù)節(jié)能減排。適當(dāng)提高企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例與覆蓋范圍，對(duì)于那些處于關(guān)鍵核心技術(shù)、“卡脖子”技術(shù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)可以進(jìn)一步將研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例提高到150%，同時(shí)將與研發(fā)相關(guān)的企業(yè)家才能、員工成本等支出納入扣除范圍，推動(dòng)以人才、知識(shí)、數(shù)據(jù)等為新生產(chǎn)要素的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。降低高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，讓更多成長(zhǎng)初創(chuàng)期的創(chuàng)新企業(yè)享受到優(yōu)惠稅率。加大激勵(lì)個(gè)人創(chuàng)新的所得稅政策力度，增加人才創(chuàng)新專項(xiàng)扣除項(xiàng)目，將專項(xiàng)扣除項(xiàng)目與企業(yè)研發(fā)成果掛鉤，對(duì)于取得科研成果的納稅人采取累進(jìn)式專項(xiàng)扣除，同時(shí)給予納稅人所屬企業(yè)員工成本75%的加計(jì)扣除優(yōu)惠，降低高科技人才的實(shí)際個(gè)人所得稅稅負(fù)率。第三，規(guī)范對(duì)非稅收入的管理，由于征管不夠規(guī)范，部分地區(qū)存在“費(fèi)擠稅”的現(xiàn)象，尤其是大規(guī)模減稅降費(fèi)以后，為維持財(cái)政支出，地方政府往往會(huì)增加收費(fèi)。為彌補(bǔ)財(cái)政缺口，可以適當(dāng)提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入上繳財(cái)政比例（李平和吳穎，2021），為實(shí)現(xiàn)新發(fā)展階段的目標(biāo)提供充足的財(cái)力保障。

（二）提高直接稅比重

目前中國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)以間接稅為主，由于間接稅可轉(zhuǎn)嫁、累退性強(qiáng)，不利于調(diào)節(jié)貧富差距，甚至?xí)a(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)。因此，必須提高個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅等直接稅比重。在個(gè)人所得稅方面，第一，逐步實(shí)現(xiàn)個(gè)稅綜合征收。目前個(gè)人所得稅實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的征收模式，而高收入群體大部分收入來(lái)源為投資收益、租賃、股息紅利等資本所得，將這一部分收益納入綜合所得征收，采用統(tǒng)一的累進(jìn)比例稅率。第二，建立以家庭為單位的征收模式。個(gè)稅改革不僅要考慮到納稅人個(gè)人的橫向公平與縱向公平，也要考慮到家庭對(duì)稅收的負(fù)擔(dān)能力差異，考慮家庭贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)孩子、家庭成員健康狀況等，以家庭為單位納稅對(duì)于收入分配的調(diào)節(jié)作用更顯著。第三，完善所得稅專項(xiàng)附加扣除政策。首先要充分考慮不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療的發(fā)展差距，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)指數(shù)以及家庭收入水平的差異制定不同的扣除標(biāo)準(zhǔn)。其次適當(dāng)擴(kuò)大扣除范圍，將稅收政策與生育政策銜接，形成偏向于鼓勵(lì)生育的政策體系。將3歲以下嬰幼兒的生育費(fèi)用、托管費(fèi)用、早教費(fèi)用均納入專項(xiàng)附加扣除范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)子女基本費(fèi)用的全方位扣除，以減輕養(yǎng)育壓力。同時(shí)，專項(xiàng)扣除政策要體現(xiàn)出對(duì)二孩、三孩家庭的傾斜照顧，減輕多子女家庭的養(yǎng)育壓力，發(fā)揮出多孩家庭養(yǎng)育成本上的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”效應(yīng)，提高多孩家庭每個(gè)孩子的子女教育專項(xiàng)附加扣除額度。

在房產(chǎn)稅方面，目前房產(chǎn)稅僅在上海、重慶兩地征收，且稅收收入規(guī)模較小，對(duì)于收入分配的調(diào)節(jié)作用及其有限。2021 年10 月23 日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議通過(guò)了房地產(chǎn)稅立法與改革試點(diǎn)的決定，此次改革試點(diǎn)地區(qū)將征稅范圍擴(kuò)大到個(gè)人居住房，對(duì)居住和非居住的各類房地產(chǎn)（農(nóng)村宅基地及其上住房除外）均征稅。在共同富裕背景下出臺(tái)的新時(shí)期房產(chǎn)稅，定位應(yīng)該是重點(diǎn)發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，使擁有房產(chǎn)更多的人承擔(dān)更多的稅負(fù)。首先，為保障居民日常居住需求，可以設(shè)置人均30—60 平米的免稅面積，對(duì)超過(guò)部分征收房產(chǎn)稅；或者根據(jù)房屋數(shù)量從量計(jì)征，對(duì)于家庭的第一套房產(chǎn)免稅，二套及以上住房納入征稅范圍。其次，在稅率結(jié)構(gòu)上采用累進(jìn)稅率形式，超出面積越大，邊際稅率相應(yīng)提高。對(duì)于三套及以上住房，套數(shù)越多，對(duì)應(yīng)的稅率越高。同時(shí)對(duì)于聯(lián)排、獨(dú)棟別墅等豪華住房，設(shè)置較高稅率，與普通住房區(qū)別開(kāi)來(lái)。最后，將房產(chǎn)稅的征稅權(quán)下放給地方政府，由各地方政府根據(jù)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與居民收入水平差異，設(shè)置不同的免稅面積和稅率，制定針對(duì)中低收入群體住房的稅收減免政策。

（三）健全地方稅體系

《十四五規(guī)劃》明確提出“完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅體系”。地方稅是地方政府獲得財(cái)政收入的重要來(lái)源，地方主體稅種應(yīng)當(dāng)具備顯著的屬地特性以及與地方政府的征管能力相適應(yīng)，應(yīng)該加快實(shí)施房產(chǎn)稅改革，逐漸將其確立為地方政府主體稅種，同時(shí)穩(wěn)步推進(jìn)消費(fèi)稅下放地方，補(bǔ)充地方稅收收入，緩解地方政府的財(cái)政壓力與地方債務(wù)問(wèn)題。

中國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅因?yàn)檎魇辗秶^窄，稅基較小，導(dǎo)致房產(chǎn)稅收入占地方稅收總收入不足3%，絕大部分房屋處于免稅范圍內(nèi)。因?yàn)榉康禺a(chǎn)的非流動(dòng)性和地域性特征，房產(chǎn)稅天生就是一個(gè)地方稅種。在英美國(guó)家，房地產(chǎn)稅是地方政府稅收的主要來(lái)源，給地方政府為本地居民提供公共服務(wù)籌集資金。從稅種的財(cái)政收入屬性來(lái)講，新時(shí)期房產(chǎn)稅的征收應(yīng)該遵循整體“低稅率寬稅基”的原則，對(duì)于存量房產(chǎn)應(yīng)納入征稅范圍內(nèi)，而不是只針對(duì)新購(gòu)住房。對(duì)于免稅面積，也不宜設(shè)置過(guò)高，各地方政府可根據(jù)本地基本情況設(shè)置免稅面積和免稅房產(chǎn)套數(shù)。參照國(guó)外房產(chǎn)稅實(shí)踐，房產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估對(duì)于房產(chǎn)稅稅基的確定非常重要，一般在房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值基礎(chǔ)上會(huì)設(shè)置評(píng)估率。評(píng)估率不宜過(guò)低，以70%—80%為宜。

根據(jù)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，將消費(fèi)品征稅環(huán)節(jié)將逐步后移，征稅權(quán)利逐步下劃給地方。消費(fèi)稅的改革要穩(wěn)步推進(jìn)，首先將高檔化妝品、高檔手表、貴重首飾以及摩托車、小汽車等已經(jīng)比較成熟完善的稅目后移至零售環(huán)節(jié)，其余稅目在監(jiān)管制度成熟后逐步后移。將存量部分核定基數(shù)，考慮到不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與消費(fèi)水平差異，可以將各個(gè)地區(qū)消費(fèi)稅征稅對(duì)象的銷售額與稅率作為核定基礎(chǔ)，得出消費(fèi)稅的收入基數(shù)，其中收入基數(shù)增量部分歸地方政府。

（四）構(gòu)建綠色稅制

發(fā)揮稅收的綠色效應(yīng)，強(qiáng)化綠色稅收治理體系，實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的綠色低碳轉(zhuǎn)型。目前綠色稅制體系主要包括環(huán)境保護(hù)稅和資源稅，還有一些其他稅種也會(huì)涉及與保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源相關(guān)的政策。一方面可以適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有稅種的稅目和稅率以達(dá)到保護(hù)環(huán)境、綠色發(fā)展的目的。通過(guò)拓寬環(huán)境保護(hù)稅和資源稅中污染物范圍，設(shè)置更有效的極差稅率，對(duì)碳排放超量的污染物以及對(duì)環(huán)境破壞性高、不能再生、稀缺的資源適用較高稅率；同時(shí)發(fā)揮其他大稅種如企業(yè)所得稅、增值稅、消費(fèi)稅的綠色導(dǎo)向作用，對(duì)低碳環(huán)保、節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)行為實(shí)行稅收優(yōu)惠或稅收減免。另一方面，為了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，可參考?xì)W盟國(guó)家的做法，開(kāi)征新的稅源——碳稅?，F(xiàn)階段中國(guó)已經(jīng)開(kāi)放了碳排放交易市場(chǎng)，但是碳排放交易主要面向大企業(yè)，覆蓋面窄。地方碳市場(chǎng)存在著缺乏嚴(yán)格的總量控制、價(jià)格形成機(jī)制構(gòu)建難度大、市場(chǎng)失靈等問(wèn)題（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院課題組，2018）。因此，需要借助碳稅來(lái)共同發(fā)揮作用達(dá)到“碳達(dá)峰、碳中和”的目標(biāo)（許文，2021）?？梢愿鶕?jù)企業(yè)使用的燃料中含碳量設(shè)置稅率并征收碳稅，鼓勵(lì)企業(yè)使用綠色新能源。

（五）加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收治理

目前法國(guó)、英國(guó)、意大利、肯尼亞等國(guó)家已經(jīng)陸續(xù)開(kāi)始征收數(shù)字稅或數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅，但跟數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的稅收在中國(guó)還沒(méi)有形成一個(gè)獨(dú)立的稅種，由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)輻射范圍廣，人員、地域、服務(wù)歸屬模糊，短期內(nèi)難以直接開(kāi)征數(shù)字稅。因此，在稅制改革進(jìn)程中，首先要明確稅基、納稅主體、稅率、常設(shè)機(jī)構(gòu)等基本要素，為與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的稅收規(guī)范化征管以及未來(lái)開(kāi)征數(shù)字稅做好準(zhǔn)備。首先基于收益原則，將獲得最終利潤(rùn)的一方確定為主要征稅對(duì)象，同時(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的第三方平臺(tái)等其他相關(guān)主體也要承擔(dān)相應(yīng)的納稅義務(wù)；其次要改進(jìn)核算方式，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)量與核算方式不足以準(zhǔn)確評(píng)估稅基，需要重新構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的稅基估值體系，提高稅基核算的準(zhǔn)確率，減少稅負(fù)錯(cuò)配與稅源流失；稅率的設(shè)定不宜過(guò)高，否則會(huì)破壞數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，要引導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展壯大，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢(shì)，并為國(guó)家治理提供更充足的財(cái)力保障；對(duì)于常設(shè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，可以參照國(guó)際上“顯著經(jīng)濟(jì)存在”原則以及OECD提出的“雙支柱”計(jì)劃中關(guān)于全球反稅基侵蝕提案，不論是否有實(shí)體，將部分稅收權(quán)利重新分配回市場(chǎng)，即注重實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生地原則；最后，數(shù)字化發(fā)展使得全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來(lái)越緊密，必須加強(qiáng)與國(guó)際數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收治理的交流合作，為維護(hù)國(guó)際稅收秩序提出中國(guó)方案，并盡快推進(jìn)國(guó)內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收規(guī)則的修訂，使其與國(guó)際稅權(quán)分配相適應(yīng)，維護(hù)國(guó)家的基本利益與稅收主權(quán)，避免企業(yè)被不合理征稅。

除了對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)征稅增加財(cái)政收入以外，還可以利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)稅收征管，發(fā)揮出“智慧稅務(wù)，以數(shù)治稅”的巨大潛力。靈活運(yùn)用數(shù)字經(jīng)濟(jì)，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)為基礎(chǔ)，全面搜集并整合分析稅務(wù)信息，推進(jìn)稅務(wù)部門之間互通互聯(lián)，建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域信息及時(shí)更新共享，解決不同地區(qū)、不同部門、不同業(yè)務(wù)之間數(shù)據(jù)分割、信息不對(duì)稱問(wèn)題，促進(jìn)政府間跨地區(qū)協(xié)同治理。逐步建立起“數(shù)字稅務(wù)局”，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、電子商務(wù)等數(shù)字產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管力度，減少偷逃稅、漏稅等問(wèn)題；線上線下同步征稅，提高稅收公平性。