安徽省人口流動與建設(shè)用地、房地產(chǎn)用地形勢分析

王棟 焦科文

【摘要】從人口流動情況看，全省常住人口總體呈增長趨勢，各地區(qū)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移普遍存在;資源枯竭型城市和經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口凈流出較為嚴(yán)重;十四五期間，A市市轄區(qū)新增常住城鎮(zhèn)人口一只獨秀，B市市轄區(qū)、K市市轄區(qū)、肥西縣其次。從建設(shè)用地情況看，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力能夠支撐城鎮(zhèn)化用地需求，全省建設(shè)用地缺口達(dá)240平方公里（36萬畝），需年均騰退村莊建設(shè)用地48平方公里（7萬畝）。從房地產(chǎn)用地情況看，全省26個市縣2009-2020年供應(yīng)住宅用地可滿足十四五城鎮(zhèn)化新增常住城鎮(zhèn)人口住房需求，43個市縣在2009-2020年供應(yīng)住宅用地基礎(chǔ)上，新增城鎮(zhèn)住宅用地需求均不足10萬人（即2平方公里），A市市轄區(qū)、肥西縣、B市市轄區(qū)和長豐縣、肥東縣、臨泉縣需增加大量住宅用地。為應(yīng)對人口流動與建設(shè)用地、房地產(chǎn)用地變化形勢，應(yīng)從完善建設(shè)用地配置、支撐房地產(chǎn)用地保障方面加強引導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】人口流動;建設(shè)用地;房地產(chǎn)用地;形勢分析;安徽省

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.09.047

1、研究思路與數(shù)據(jù)來源

1.1研究區(qū)概況

安徽省位于中國中東部，地處長江、淮河中下游，毗鄰江蘇省、浙江省、湖北省、河南省、江西省和山東省，是最具活力的長江三角洲組成部分。總面積14.01萬平方公里，約占中國國土面積的1.45%。安徽現(xiàn)有16個地級市，9個縣級市、50個縣、45個市轄區(qū)。近些年安徽省區(qū)劃調(diào)整頻繁，考慮到數(shù)據(jù)的連續(xù)性和一致性，本研究中行政區(qū)劃范圍以《安徽統(tǒng)計年鑒—2021》中的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

1.2數(shù)據(jù)來源及處理

結(jié)合國內(nèi)學(xué)者的研究經(jīng)驗，根據(jù)數(shù)據(jù)獲取的科學(xué)性、可操作性原則，2010年人口數(shù)據(jù)來源于人口紅黑庫網(wǎng)站的六普數(shù)據(jù)，2020年人口數(shù)據(jù)來源于《安徽省統(tǒng)計年鑒（2021年）》;建設(shè)用地數(shù)據(jù)主要來源于第三次全國國土調(diào)查及變更調(diào)查數(shù)據(jù)，房地產(chǎn)數(shù)據(jù)主要來源于土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)。

1.3研究技術(shù)思路

人口是經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)。近十年來，資源配置不均和區(qū)域間發(fā)展水平的差異推動著人口從經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)遷移;同時產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級又使得從農(nóng)村不斷釋放出來的勞動力向各大城市轉(zhuǎn)移。人口流動造成建設(shè)用地、房地產(chǎn)用地需求變化。因此，我們系統(tǒng)對人口流動、建設(shè)用地、房地產(chǎn)用地等進(jìn)行研究建設(shè)用地、房地產(chǎn)用地變化形勢，從調(diào)控建設(shè)用地、房地產(chǎn)用地的角度出發(fā)為緩解人地、住房矛盾提供決策參考。

2、近十年人口流動情況分析

2.1全省人口及流動情況

一是常住人口數(shù)量平穩(wěn)增長。全省常住人口6102.72萬人，與2010年第六次全國人口普查的5950.05萬人相比，增加152.67萬人，增長2.57%，年均增長率為0.25%。

二是人口城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)。全省城鎮(zhèn)人口為3559.51萬人，城鎮(zhèn)化率為58.33%。2010-2020年期間城鎮(zhèn)人口共增加1001.80萬人，城鎮(zhèn)化率共增長15.34個百分點，年均增幅1.53個百分點，增速略高于全國平均增速（年均增幅1.42個百分點）。

三是人口外流趨勢略有擴大。比較2010年和2020年人口凈流出情況（戶籍人口和常住人口的差值），2010年凈流出人口為876.59萬人，2020年為1030.09萬人。2010-2020年間全省人口凈流出態(tài)勢略有擴大。

2.2各市縣人口流動情況

一是人口地區(qū)聚集程度差異較大。16個地級市中，常住人口超過800萬人的地級市有2個（A市、K市），在300萬人至800萬人之間的地級市有8個，少于300萬人的地級市有6個。其中，常住人口居前五位的地級市合計人口占全省常住人口比重為52.90%。16個地級市轄區(qū)常住人口2416.91萬人，全省21.75% 的國土面積承載了全省39.60%的人口。59個縣（市）中，常住人口最多的縣（市）165.84萬人，最少的縣（市）7.62萬人，各縣（市）之間差異較大，其中常住人口超過100萬人的縣（市）有8個，常住人口在50萬人至100萬人之間和20萬人至50萬人之間的縣（市）均為23個，常住人口少于20萬人的縣（市）有5個，人口大縣主要集中在皖北地區(qū)，皖南山區(qū)縣（市）人口很少。

二是除省會A市外各地人口普遍外流。16個地級市中，除省會A市凈流入155.46萬人（常住人口-戶籍人口>0）外，其余15市均為人口凈流出，其中H市、K市、L市、N市、S市等人口大市流出人口均超過100萬人，同時9個地級市轄區(qū)也是人口凈流出，主要為資源枯竭型城市和經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)。59個縣（市）人口全部都凈流出（戶籍人口-常住人口>0），凈流出人口1220.06萬人，平均流失率24.87%。

三是少量區(qū)域城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)減少現(xiàn)象。16個地級市10年間城鎮(zhèn)人口均增長，15個地級市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口均增長（除F市外），其中A市市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口增長達(dá)190.61萬人，是第二名B市市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口（55.00萬人）增長的3.47倍。59個縣（市）中，出現(xiàn)一縣城鎮(zhèn)人口減少。同時45個市轄區(qū)中，有10個市轄區(qū)城鎮(zhèn)人口減少，老城區(qū)人口向新城區(qū)疏解是最主要的原因。

2.3人口變化預(yù)測

按照常住人口、城鎮(zhèn)化率變化趨勢保持不變的情形預(yù)測，到2025年，全省常住人口約6180萬人 、城鎮(zhèn)化率達(dá)65.60%、新增常住城鎮(zhèn)人口約495萬人，其中：新增常住城鎮(zhèn)人口超過50萬人僅有的有A市市轄區(qū)（90萬人），在20萬人至50萬人之間有3個（B市市轄區(qū)、K市市轄區(qū)、肥西縣）;在10萬人至20萬人之間有8個;在5萬人至10萬人之間有19個;在2萬人至5萬人之間有20個;在0萬人至2萬人之間有20個;新增常住城鎮(zhèn)人口負(fù)增長的有3個縣及F市市轄區(qū)。從59個縣（市）來看，縣（市）域新增常住城鎮(zhèn)人口240萬人，約占全省新增常住城鎮(zhèn)人口的48.69%，扣除前5名新增常住城鎮(zhèn)人口（超過5萬人）的縣（市），其余54個縣（市）來合計新增常住城鎮(zhèn)人口162萬，均值約3萬人。

2.4人口流動情況總體分析

全省常住人口總體呈增長趨勢，人口城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，戶籍人口外流加劇;各地區(qū)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移普遍存在;資源枯竭型城市和經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口凈流出較為嚴(yán)重;同時存在個別經(jīng)濟落后縣城鎮(zhèn)人口下降和老城區(qū)城鎮(zhèn)人口向周邊新城區(qū)疏解的情況。十四五期間，A市市轄區(qū)新增常住城鎮(zhèn)人口一只獨秀，B市市轄區(qū)、K市市轄區(qū)、肥西縣其次，N市市轄區(qū)、S市市轄區(qū)、M市市轄區(qū)、C市市轄區(qū)及A市周邊2縣和皖北地區(qū)2個人口大縣城鎮(zhèn)人口增長有一定的空間，其余地區(qū)新增常住城鎮(zhèn)人口均不超過5萬。59個縣（市）中扣除前5名外，其余54個縣（市）新增常住城鎮(zhèn)人口162萬總量尚可，但是均值不高。

3、建設(shè)用地、房地產(chǎn)用地情況及預(yù)測

3.1建設(shè)用地情況及預(yù)測

一是建設(shè)用地潛力充裕。全省建設(shè)用地20156.66平方公里（3023.50萬畝），人均建設(shè)用地330.29平方米，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地279.41平方米，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地124.76平方米，人均村莊建設(shè)用地495.86平方米;人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地高于原建設(shè)部1993年9月27日頒發(fā)的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-93）規(guī)定村鎮(zhèn)上限150平方米/人。預(yù)計到2025年，全省人口將達(dá)到6179萬人，如保持現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不變，人均達(dá)276平方米，仍高于人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力能夠支撐城鎮(zhèn)化用地需求。從59個縣（市）來看，縣域建設(shè)用地人均建設(shè)用地379.48平方米，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地322.82平方米，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地128.93 平方米，人均村莊建設(shè)用地494.34平方米，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地騰挪利用空間也很充裕。

二是建設(shè)用地增長粗放但可控。“二調(diào)”以來，全省建設(shè)用地增加2406.67平方公里（361萬畝），低于江蘇?。?50萬畝）和浙江省（459萬畝）。10年來，全省城鎮(zhèn)用地增長40.6%，大于城鎮(zhèn)常住人口37.7%的增幅。城鎮(zhèn)每增加一個常住人口，城鎮(zhèn)用地增加129平方米，超過住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年12月頒布的人均城市用地標(biāo)準(zhǔn)上限105平方米，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增速快于人口增速。10年間，全省通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤騰退606.67平方公里（91萬畝），村莊建設(shè)用地年均騰退60.67平方公里（9萬畝），既為經(jīng)濟社會發(fā)展提供必要土地要素保障，又有效控制了建設(shè)用地規(guī)模增長態(tài)勢。

三是建設(shè)用地指標(biāo)仍有缺口。鑒于國家實行建設(shè)用地總量控制，按照“十四五”規(guī)劃綱要，全國新增建設(shè)用地僅19667平方公里（2950萬畝），根據(jù)以往分解我省占比經(jīng)驗值3.4%測算，“十四五”期間，國家分配我省新增建設(shè)用地不超過660平方公里（100萬畝）。根據(jù)我省發(fā)展需求，預(yù)計交通能源水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要建設(shè)用地250平方公里（37萬畝）;全省新增城鎮(zhèn)常住人口495萬人，按人均城鎮(zhèn)用地110平方米推算，約需要新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地545平方公里（82萬畝）;農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地約55平方公里（8萬畝）。因此，全省建設(shè)用地缺口達(dá)240平方公里（36萬畝），需年均騰退村莊建設(shè)用地48平方公里（7萬畝），將新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?10平方公里（63萬畝）以內(nèi)。

3.2房地產(chǎn)用地情況及預(yù)測

一是房地產(chǎn)用地量加大。全省城鎮(zhèn)住宅用地1778.01平方公里（266.70萬畝），人均城鎮(zhèn)住宅用地49.95平方米，高于《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）規(guī)定上限40平方米/人。2009-2020年，新供應(yīng)住宅用地21620宗、689.09平方公里（103.36萬畝）;2009年之前已使用住宅用地1088.91平方公里（163.34萬畝），占比達(dá)61.24%。16個地級市中，除省會A市（人均城鎮(zhèn)住宅用地32.21平方米）外，其余15市均超過規(guī)定上限40平方米/人。

二是房地產(chǎn)用地供應(yīng)總量充足。2009-2020年，全省供應(yīng)住宅用地規(guī)劃建設(shè)面積14億平方米，平均容積率2，按照全國人均城鎮(zhèn)住宅面積40平方米水平推算，期間供應(yīng)住宅用地可以滿足3504.14萬人居住，基本接近全省城鎮(zhèn)人口總數(shù)（3559.51萬人），可以看出全省房地產(chǎn)用地供應(yīng)總量充足。經(jīng)數(shù)據(jù)比較，M市市轄區(qū)、E市某縣2009-2020年供應(yīng)住宅用地可承載人口超過現(xiàn)狀常住人口;16個地級市中有9個地級市2009-2020年供應(yīng)住宅用地可承載人口超過現(xiàn)狀常住城鎮(zhèn)人口。

三是房地產(chǎn)供需層次不齊。經(jīng)測算，全省26個市縣2009-2020年供應(yīng)住宅用地可滿足十四五城鎮(zhèn)化新增常住城鎮(zhèn)人口住房需求，43個市縣在2009-2020年供應(yīng)住宅用地基礎(chǔ)上，新增城鎮(zhèn)住宅用地需求均不足10萬人（即2平方公里）。為彌補供應(yīng)住宅用地不足，十四五規(guī)劃期間，A市市轄區(qū)預(yù)計需增加住宅用地18平方公里、肥西縣預(yù)計需增加住宅用地4.5平方公里、B市市轄區(qū)和長豐縣預(yù)計均需增加住宅用地3.7平方公里、肥東縣預(yù)計需增加住宅用地3平方公里、臨泉縣預(yù)計需增加住宅用地2.2平方公里。

4、協(xié)調(diào)人口與用地的建議

4.1完善建設(shè)用地配置方面

一是實行差別化進(jìn)城落戶人口城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。按照現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地水平，確定進(jìn)城落戶人口新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為：現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過100平方米的市縣，按照人均100平方米標(biāo)準(zhǔn)安排;在100-150平方米之間的市縣，按照人均80平方米標(biāo)準(zhǔn)安排;超過150平方米的市縣，按照人均50平方米標(biāo)準(zhǔn)安排，全省進(jìn)城落戶人口人均新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)壓縮到110平方米以內(nèi)。

二是合理安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在編制國土空間規(guī)劃時，充分考慮區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平、土地利用現(xiàn)狀、節(jié)約集約用地要求和人口規(guī)模等因素，特別是進(jìn)城落戶人口數(shù)量和流向，科學(xué)測算和合理安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

三是大力推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，對宅基地空間進(jìn)行置換和布局優(yōu)化。整治驗收后騰退的建設(shè)用地，在保障農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等用地的前提下，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)可以在全省范圍內(nèi)有償調(diào)劑。

四是加大對批而未供、供而未用、閑置土地的處置力度，對城市布局散亂、利用粗放、用途不合理的工業(yè)及城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行治理，推動城市更新，盤活存量建設(shè)用地。

4.2支持房地產(chǎn)用地保障方面

一是編制住房建設(shè)用地國土空間專項規(guī)劃。與市縣國土空間總體規(guī)劃同步編制住房建設(shè)用地國土空間專項規(guī)劃，摸清人口城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)供應(yīng)底數(shù)，明確房地產(chǎn)用地規(guī)模，確定居住用地布局及標(biāo)準(zhǔn)。將住房建設(shè)用地國土空間專項規(guī)劃內(nèi)容納入市縣國土空間總體規(guī)劃中，在審查市縣國土空間總體規(guī)劃時，加強對住房建設(shè)相關(guān)內(nèi)容的審查。

二是實施差異化住宅用地供應(yīng)政策。根據(jù)房地產(chǎn)用地存量水平、進(jìn)城落戶人口規(guī)模的狀況實施差別化的土地供應(yīng)政策。暫停2009-2020年供應(yīng)住宅用地可滿足十四五城鎮(zhèn)化新增常住城鎮(zhèn)人口住房需求的26個市縣的商業(yè)性住宅用地供應(yīng);嚴(yán)格監(jiān)控需新增安排住房需求均不足10萬人的43個市縣的城鎮(zhèn)人口變化情況，精準(zhǔn)調(diào)節(jié)房地產(chǎn)用地供應(yīng)總量、時序;加大A市市轄區(qū)、肥西縣、B市市轄區(qū)、長豐縣、肥東縣、臨泉縣房地產(chǎn)用地支持力度，鼓勵優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部各類用地結(jié)構(gòu)，提高房地產(chǎn)用地土地儲備。

三是合理安排住宅用地供應(yīng)。結(jié)合差異化房地產(chǎn)用地供應(yīng)政策，優(yōu)化住宅用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，根據(jù)房地產(chǎn)市場的變化情況，把握好住宅用地的節(jié)奏和時序，調(diào)整供地方式，嚴(yán)控住宅用地價格的過快上漲。

四是推進(jìn)老舊小區(qū)更新改造。合理安排國有建設(shè)用地供應(yīng)在城鎮(zhèn)低效用地和老舊小區(qū)中的空間布局，加強土地收儲工作，挖掘城市存量土地利用潛力。

結(jié)語：

各地區(qū)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移普遍存在;資源枯竭型城市和經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口凈流出較為嚴(yán)重。城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力能夠支撐城鎮(zhèn)化用地需求，房地產(chǎn)用地比較充裕，為進(jìn)一步提高協(xié)調(diào)性，應(yīng)從完善建設(shè)用地配置、支撐房地產(chǎn)用地保障方面加強引導(dǎo)。

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作者簡介：

王棟（1985.02.14），男，安徽宿松人，碩士，土地規(guī)劃工程師，研究方向：國土空間規(guī)劃、土地整治與土地資源管理等。