政策護(hù)航下保障性住房的經(jīng)濟(jì)分析及特點(diǎn)研究

【摘要】在政府財政的支持下，保障性住房得到快速發(fā)展，但對保障房建設(shè)來說，其造價控制、經(jīng)濟(jì)性，以及政府成本收益等都較為重要。本文在分析保障房建設(shè)的特征及經(jīng)濟(jì)性的同時，探討了其建設(shè)成本、經(jīng)濟(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)等問題，以為保障房的建設(shè)提供資料參考。

【關(guān)鍵詞】政策護(hù)航;保障性住房;經(jīng)濟(jì)分析;成本收益

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.09.002

引言：

為更好地滿足中低收入困難群體的住房需求，我國制定了保障性住房建設(shè)的政策體系。政策護(hù)航下保障性住房建設(shè)不但改善了低收入群體的住房環(huán)境，也推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展，對商品房價格起到一定的抑制作用。隨著保障性住房建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其給經(jīng)濟(jì)和商品房市場帶來的影響也更加凸顯。本文以保障性住房的特征為切入點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)角度對其成本與效益進(jìn)行分析，以為保障性住房建設(shè)提供參考。

1、保障性住房的種類及特征

1.1保障性住房的類別

保障性住房的根本目的是滿足低收入群體的住房需求，是依據(jù)我國有關(guān)法律條例及政策規(guī)定，在政府部門規(guī)劃下為低收入困難人群提供的租賃、購置使用的住房，并限定了保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價格、租賃價格等，以切實(shí)發(fā)揮其社會保障效果。當(dāng)前，我國保障性住房的方式主要有經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、廉租房（2013年起公租房和廉租房并軌，統(tǒng)稱為公租房）、安置房、保障性租賃住房等，其中經(jīng)濟(jì)適用房既有保障性質(zhì)，也有實(shí)用性和經(jīng)濟(jì)性。政府依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需要及相關(guān)政策，在考慮到經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)計劃時對其進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和安排?？梢岳谜姓潛苡玫氐姆绞矫獬渫恋爻鲎尳?。經(jīng)濟(jì)適用房銷售過程中，必須堅持微利原則，政府也應(yīng)對其出售進(jìn)行指導(dǎo)，購買對象需要符合相應(yīng)的政策要求，如戶口、家庭年收入等，且房屋產(chǎn)權(quán)受到一定的限制。

政策護(hù)航下公租房是只租不售（個別省市除外），針對的是低收入人群。公租房房源的籌集應(yīng)符合相關(guān)政策，且在政府、社會組織的支持下開展。廉租房是政府通過實(shí)物配租或租金補(bǔ)貼方式，為低收入群體提供的社會保障性住房，此房為只租不售房（個別省市除外）。公租房和廉租房需要具備租賃性、保障性、公有性的特征。二者共同構(gòu)成公共租賃住房。

安置房為城建項(xiàng)目與公共設(shè)施建設(shè)過程中，為被拆遷居民所提供的住房。居民獲得的安置房擁有與普通商品房相同的房產(chǎn)證，可以正常交易和過戶。

保障性租賃住房主要解決符合條件的新市民、青年人群體的住房困難問題，以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金，由政府給予土地、財稅、金融等政策支持。

保障性住房項(xiàng)目并非以獲利為目的而建設(shè)的，不但要低成本，還要求是高質(zhì)量，更要突出保障性住房自身的特征?？梢?，保障性住房不同與一般商品房，這是兩種類型的建設(shè)項(xiàng)目。具體特征如下。

1.2保障性經(jīng)濟(jì)性特征顯著

保障性住房的建設(shè)目的是滿足保障對象的住房需求，因此，在住房建筑面積家框架上提出了嚴(yán)格要求，非常重視住房施工標(biāo)準(zhǔn)及設(shè)計的應(yīng)用效果，堅持滿足保障對象基本住房要求的原則，確保住房面積不太大，提升其保障的功能性。

保障性住房的經(jīng)濟(jì)性特征主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。首先是保障性住房建設(shè)成本相對小。在開發(fā)建設(shè)保障性住房過程中，土地成本和前期報建成本是主要的成本內(nèi)容，為降低保障住房的整體價格，建設(shè)企業(yè)應(yīng)積極與政府部門協(xié)商，在獲得一定的優(yōu)惠政策后，還能高效利用現(xiàn)有土地資源，從而減少稅費(fèi)。同時，保障性住房的開發(fā)利潤比較少。房地產(chǎn)業(yè)屬于高效益行業(yè)，但保障性住房價格要以低利保本的原則去建設(shè)。也就是說，保障性住房是非盈利的，作為利潤方的房地產(chǎn)企業(yè)會受到制約，開發(fā)保障性住房的過程中，不能獲得高經(jīng)濟(jì)收益。自然會減少成本，使其經(jīng)濟(jì)特性更加凸顯。

1.3具有較強(qiáng)的房地產(chǎn)市場調(diào)控特征

政策護(hù)航下，改善低收入家庭的住房條件是首要解決的民生問題，中央在住房保障方面增加了千億元的支出，以確保地方保障性住房的建設(shè)發(fā)展，為地方提供資金補(bǔ)償。保障性住房的建設(shè)能夠更大程度地帶動地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2010年，我國地方廉租房建設(shè)的投資、社會投資新增了75億元的支出，此項(xiàng)支出含有50萬噸水泥和65萬噸鋼材的消費(fèi)量，建設(shè)保障性住房極大地帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

同時，保障性住房的建設(shè)，能夠滿足部分受保障對象的住房需求，其低價格和高供給量給商品房市場帶來一定的擠出效應(yīng)，在一定程度上調(diào)整了商品房市場的供給與需求，對抑制商品房市場價格發(fā)揮了重要作用，有利于商品房住宅市場的健康發(fā)展。從消費(fèi)層面看，保障性住房的建設(shè)，如棚戶區(qū)改造、公租房建設(shè)等，能夠在極大程度上改善居民的居住環(huán)境和物質(zhì)條件。所以，保障性住房的建設(shè)，能夠推動低收入家庭向城鄉(xiāng)靠攏，為其擴(kuò)大消費(fèi)提供了有力條件。

保障性住房建設(shè)不但帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在一定程度上能夠刺激房地產(chǎn)消費(fèi)，對抑制商品房住宅市場價格發(fā)揮著重要作用，成為政府調(diào)控房地產(chǎn)政策的內(nèi)容之一。

1.4保障性住房的融資渠道多樣

保障性住房的投資以政府財政為主，尤其是公共租賃住房的投入，是各級財政預(yù)算的投入，政府依據(jù)規(guī)定比例提取一定的土地出讓收益，出售、出租保障性住房所得。除此以外，社會保障性住房的融資渠道也呈現(xiàn)多元化的特征，保障性住房建設(shè)基金、社會捐贈、企業(yè)債券、銀行貸款等成為籌集資金的主渠道。但在施工建設(shè)過程中，資金投放力度偏高，投資份額比較大，落實(shí)的難度系數(shù)也相對較大。鑒于此，多地正積極探索其融資渠道，以積極吸引社會資本、民營資本和社?；鸬戎黧w的參與，這將極大地豐富保障性住房的融資渠道。

2、保障性住房建設(shè)的政策體系

保障性住房建設(shè)擁有完整的規(guī)劃體系，需求數(shù)量、總體規(guī)劃、項(xiàng)目位置等是此規(guī)劃體系的主要內(nèi)容。

從整體規(guī)劃設(shè)計看，政策護(hù)航下保障性住房的整體設(shè)計涉及到城市土地利用及建設(shè)規(guī)劃等方面。在保障性住房建設(shè)中，各地應(yīng)依據(jù)城市自身特征進(jìn)行總體規(guī)劃設(shè)計，重點(diǎn)執(zhí)行以人為本的規(guī)劃、設(shè)計理念，整合周邊區(qū)域環(huán)境特征，不得在同一區(qū)域建立大量的保障性住房，形成“貧民區(qū)”現(xiàn)象，要實(shí)行穿插建設(shè)的方式進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。同時也要確保綠化率，有效控制保障房成本。

在政策護(hù)航下保障性住房總體配額方面，各地政府要實(shí)行街道、民政、房產(chǎn)等部門的信息共享，及時將相關(guān)文件下達(dá)到有關(guān)個人及家庭，相關(guān)人員應(yīng)在滿足保障房申請條件、需求且未登記的基礎(chǔ)上申請，由戶籍地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負(fù)責(zé)完成。相關(guān)部門在統(tǒng)計申請情況的基礎(chǔ)上確定此區(qū)域保障性住房的總體配額。

在項(xiàng)目位置選擇上，保障性住房項(xiàng)目位置應(yīng)在本年度建設(shè)數(shù)量、總體規(guī)劃、土地供應(yīng)情況、周邊配套設(shè)施的建設(shè)情況等基礎(chǔ)上定位，政府收到土地情況后合理分配保障房的建設(shè)土地。同時按照招標(biāo)程序公開招標(biāo)。各地政府應(yīng)在滿足建設(shè)質(zhì)量、材料要求，以及安全規(guī)范等基礎(chǔ)上，不斷完善保障房建設(shè)體系，改善群眾居住條件，推動房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

3、保障房建設(shè)中的成本問題

若要推動保障房健康穩(wěn)定的發(fā)展，必須加大地方政府的支持，確保資金成本充足，如此方能推動保障房建設(shè)的順利開展。比如，獲得保障房的土地使用權(quán)需要政府劃撥，這會造成土地使用出讓金的不斷下降，在建設(shè)保障房的過程中，離不開充足的資金投入，而我國尚未構(gòu)建完善的保障房流動、建設(shè)、運(yùn)營層面的機(jī)制，相關(guān)機(jī)制的構(gòu)建過程中，也離不開大量資金的投入方能確保保障房的全面運(yùn)行，從而發(fā)揮其保障作用。但是，在保障房的運(yùn)營過程中，僅收集信息這項(xiàng)工作就需要投入大量的人力、財力和物力資源，加之可行性資格考核、進(jìn)退管理機(jī)制的完備等，都需要充足的資金來保障。然而，事實(shí)上，地方政府投入的資金非常有限，無法滿足實(shí)際操作的需求，從而影響了保障房的建設(shè)及其保障作用的發(fā)揮。

在地方政府的績效考核中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是關(guān)鍵內(nèi)容，是不可缺少的組成部分。由于在建設(shè)中，土地面積的應(yīng)用是有限的，大部分土地被應(yīng)用在保障住房建設(shè)中，商品房的建設(shè)用地會相對縮減，從而會給快速發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)帶來影響。長期以來，地方政府僅依靠土地出讓金來推動各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的落實(shí)。土地出讓金的持續(xù)下降，造成城市其他工作也受到不同程度的影響。出現(xiàn)這種問題，不僅會導(dǎo)致地方績效考核的滯后，也會出現(xiàn)考核標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)的問題，從而影響當(dāng)?shù)卣ㄔO(shè)保障房的整體效益。

4、提升保障房經(jīng)濟(jì)收益的渠道

4.1創(chuàng)新理念建設(shè)新型保障性住房

開發(fā)保障性住房建設(shè)，需要確保其可持續(xù)性，構(gòu)建符合健康、環(huán)保的高要求的新型住宅。為此，地方政府可以建設(shè)開放式的街區(qū)，使建筑單體具有一定的獨(dú)立性，對建筑高度不在準(zhǔn)確控制，并注重建筑的混雜性、異質(zhì)性與矛盾性。同時，在物業(yè)管理方面采用“代金券”形式，受保障家庭的基層物業(yè)管理費(fèi)用由政府以發(fā)放“代金券”的方式替代，盡可能地降低受保障家庭的負(fù)擔(dān)。地方政府除建設(shè)安置房、棚戶區(qū)改造、保障房外，還要建設(shè)一定的物業(yè)經(jīng)營性用房，且其他建筑面積不得少于總建筑面積之5%。

同時，政策護(hù)航下隨著節(jié)能環(huán)保的意識的強(qiáng)化，以及綠色建筑理念的不斷深入，節(jié)能建筑已經(jīng)成為住宅建設(shè)的重要方向。為此，在保障房建設(shè)方面，也要注重其節(jié)能性，構(gòu)建節(jié)能小區(qū)，并在此基礎(chǔ)上做好節(jié)能設(shè)計，在保障性住房建設(shè)方面注重應(yīng)用保溫隔熱屋面、節(jié)能新型墻體、節(jié)能型照明設(shè)備、太陽能、地下能源、沼氣、風(fēng)能等新型材料、能源及技術(shù)，以降低能源消耗，節(jié)約保障房使用及運(yùn)營成本和保護(hù)好城市環(huán)境。

4.2完善優(yōu)惠政策增強(qiáng)資金使用效率

為增強(qiáng)保障房建設(shè)中政府的成本收益，需要強(qiáng)化政府部門間的協(xié)調(diào)力度，爭取土地的過程中也要獲取較高的優(yōu)惠政策。同時，保障性住房建設(shè)的有關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，在公租房建設(shè)中，可以免除政府性基金及行政事業(yè)性收費(fèi)，結(jié)合相關(guān)政策，政府可以積極推行城鎮(zhèn)土地印花稅、土地使用稅、土地增值稅、契稅、房產(chǎn)稅及營業(yè)稅等優(yōu)惠政策。

政策護(hù)航下，在資金利用方面，因保障性住房的建設(shè)突出的是其保障性特征，很難通過提升經(jīng)濟(jì)使用的售價、租賃房的租金來增加效益。所以，在保障性住房建設(shè)中，政府若要獲得一定的成本收益，就需要增強(qiáng)資金的使用效率。比如，政府投資建設(shè)的公租房會有一定的租金收入，依據(jù)政府非稅收入的關(guān)聯(lián)規(guī)定，此收入應(yīng)繳至同級財政，采用收支兩條線的方式進(jìn)行管理。依據(jù)城市規(guī)劃要求需要配備商業(yè)服務(wù)設(shè)施的保障性住房，則要實(shí)行統(tǒng)一的經(jīng)營管理，此項(xiàng)收入則專用于該保障性住房的管理與建設(shè)中。同時，地方政府也可以開展試點(diǎn)工作，保障住房居住時間在三年以上者，符合此保障條件的家庭可以申請此公共租賃房的所有產(chǎn)權(quán)或部分產(chǎn)權(quán)，所售資金可作為政府的成本效益。

在資金來源方面，保障性住房投入多為政府財政投入。所以，在保障性住房建設(shè)的經(jīng)濟(jì)供給方面，仍需加大資金投入，引入社會資金、民營資金是其重要的資金來源渠道。在中小城市的保障性住房建設(shè)中，各級政府會加大資金補(bǔ)貼力度，以財政補(bǔ)貼的方式支持保障性住房建設(shè)工作，使其能夠靈活應(yīng)用。但對于保障性住房的建設(shè)體系來說，拓寬融資渠道仍是其面臨的首要問題。當(dāng)前，保障房建設(shè)體系應(yīng)在金融財稅政策投入和支持的基礎(chǔ)上，引入民營資本和社會資金、社會組織結(jié)構(gòu)的投入及參與等，社會組織結(jié)構(gòu)投入的資金則可以通過政策傾斜、財稅補(bǔ)貼、金融擔(dān)保等來實(shí)現(xiàn)，而后讓保障性住房管理、建設(shè)、經(jīng)營、社會組織機(jī)構(gòu)等主體進(jìn)行通力合作，創(chuàng)新保障房的融資渠道，注重多元資本的融入，并引入資本市場，為保障房建設(shè)提供豐富的融資渠道。所以，保障性住房應(yīng)是國家性政策，而非地方政策。

4.3完善相關(guān)法律優(yōu)化績效考核標(biāo)準(zhǔn)

健全保障性住房建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)，能夠更加有效地落實(shí)保障性住房建設(shè)機(jī)制，并為其全面落實(shí)提供法律保障。保障性住房的法律保障機(jī)制是社會政策的重要內(nèi)容，且具備較高的法律效力。但保障性住房建設(shè)的落實(shí)是一項(xiàng)長期性、繁瑣性的工作，也是政府職能部門展現(xiàn)其公共服務(wù)能力的重要方式，所以，必須完善相應(yīng)的法律機(jī)制方能為其提供保障。

同時，績效考核標(biāo)準(zhǔn)是影響政府保障房成本收益的重要因素。為此，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變績效考核標(biāo)準(zhǔn)，使其更加適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，并將群眾滿意度、社會和諧性等納入到考核標(biāo)準(zhǔn)中。完善外來務(wù)工人員的住房保障政策，促使其有序地融入到城鎮(zhèn)。政府在宏觀把控房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)時，應(yīng)將有關(guān)實(shí)施保障性住房的工作機(jī)制納入到績效考核中，對于工作滯后的部門應(yīng)給予問責(zé)或批評，以增強(qiáng)政府的公信度。

當(dāng)然，僅有此還不夠，政府若要獲得保障性住房的成本收益，還應(yīng)加大對房地產(chǎn)開發(fā)的監(jiān)管，提升監(jiān)管效率。嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)資金管理機(jī)制，促進(jìn)保障性住房建設(shè)水平的持續(xù)提升，避免出現(xiàn)違規(guī)操作和虛假信息。在資金管理及數(shù)據(jù)審核方面，政府部門應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管，實(shí)行全程監(jiān)管和動態(tài)抽查的方式進(jìn)行監(jiān)督管理，確保分配機(jī)制的公平性和透明性，禁止出現(xiàn)受保障人群合法權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象。

結(jié)語：

總之，在政策護(hù)航下制定、實(shí)施保障性住房建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時，要綜合考慮相關(guān)政策、工時變化、單價變化、各專業(yè)人員的認(rèn)可度等因素，盡可能地做好保障房的經(jīng)濟(jì)控制，當(dāng)然，這離不開政府領(lǐng)導(dǎo)的支持，以及各專業(yè)的相互配合，需要多方的共同努力方能確保保障性住房體系的不斷完善。

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作者簡介：

羅海霞（1973.11—），女，漢族，內(nèi)蒙古人，本科學(xué)歷，副高級經(jīng)濟(jì)師，法學(xué)專業(yè)，研究方向：保障性住房方面的政策。