中國服務外包示范城市高質量發(fā)展： “十三五” 回顧及“十四五” 展望

宋思源 敬艷輝 王旭陽

現階段，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，在對外貿易方面正尋求從貿易大國向貿易強國的轉變。服務外包作為生產性服務貿易的重要實現途徑和現代高端服務業(yè)的重要組成部分，具有數字化水平高、產業(yè)融合程度深、創(chuàng)新發(fā)展能力強、高端人才聚集等特點，在發(fā)展過程中可實現產業(yè)升級、技術溢出、人力資本提升、低碳經濟和就業(yè)拉動等經濟效應，對推動我國經貿發(fā)展提質增效發(fā)揮著積極作用。服務外包有雙向拉動離岸在岸貿易市場的特性，能夠聯結國際與國內市場，對新時期構建內外聯通的“雙循環(huán)” 新發(fā)展格局具有獨特的戰(zhàn)略助推作用。“十三五” 時期，31 個中國服務外包示范城市①按照國家統計局關于區(qū)域劃分的規(guī)定，31 個示范城市中，屬于東部地區(qū)的有北京、天津、上海、深圳、廣州、南京、濟南、杭州、蘇州、無錫、廈門、南通、鎮(zhèn)江、寧波、福州、青島共16 個；屬于中西部及東北地區(qū)的有武漢、合肥、南昌、長沙、鄭州、重慶、成都、西安、南寧、烏魯木齊、大連、大慶、長春、沈陽、哈爾濱共15 個。（以下簡稱示范城市） 作為產業(yè)發(fā)展的核心力量，加快探索并引領服務外包轉型升級，逐步提升產業(yè)創(chuàng)新及協同發(fā)展能力，形成了東西映射、南北呼應的城市布局，為服務外包持續(xù)高質量發(fā)展錨定了城市“站點”，奠定了較為扎實穩(wěn)定的發(fā)展基礎。邁入“十四五” 階段，示范城市還將進一步發(fā)揮其產業(yè)發(fā)展核心力量和區(qū)域戰(zhàn)略支點的重要作用。在商務部等8 部門出臺的《關于推動服務外包加快轉型升級的指導意見》 中明確提出，到2035 年“服務外包示范城市的創(chuàng)新引領作用更加突出”，強調了示范城市的發(fā)展任務及引領帶動作用。為此，有必要系統總結和分析“十三五” 時期示范城市發(fā)展取得的成就及存在的不足，研判“十四五” 時期發(fā)展形勢，為示范城市更大程度上推動我國服務外包創(chuàng)新、高質量發(fā)展提供實踐依據和建設思路，在實現示范城市產業(yè)發(fā)展水平提升的同時，助推貿易強國建設，服務新發(fā)展格局。

一、“十三五” 時期中國服務外包示范城市發(fā)展主要成就

（一） 成為推動服務外包產業(yè)發(fā)展的核心力量

1.產業(yè)發(fā)展規(guī)模穩(wěn)步擴大

示范城市在推動服務外包產業(yè)發(fā)展方面始終發(fā)揮主要作用?！笆濉?時期，示范城市不斷夯實產業(yè)基礎，服務外包整體發(fā)展規(guī)模持續(xù)穩(wěn)步提升。特別是在新冠肺炎疫情期間服務貿易整體受挫的情況下，作為我國服務外包產業(yè)發(fā)展的核心力量，示范城市表現出較強的抗風險能力和增長韌性，始終保持扎實穩(wěn)健的總體發(fā)展態(tài)勢，服務外包執(zhí)行額穩(wěn)步增長。根據商務部統計數據，31 個示范城市服務外包執(zhí)行額由2016 年的999.2 億美元增長至2020年的1465.6 億美元，年均增速9.9%。其中，承接離岸服務外包執(zhí)行額由2016 年的657.9 億美元增長至2020 年的875.3 億美元，年均增速7.7%；承接在岸服務外包執(zhí)行額由2016 年的341.3 億美元增長至2020 年的590.3 億美元，年均增速14.4% （見圖1）。截至2020 年年底，示范城市服務外包總體執(zhí)行額、離岸服務外包執(zhí)行額、在岸服務外包執(zhí)行額占全國比重為83.6%、84.9%和82.7% （見圖2）?！笆濉?期間，示范城市離岸服務外包執(zhí)行額占全國比重始終保持在80%以上。

圖1 2016—2020 年示范城市服務外包執(zhí)行額及增速變化情況

圖2 2016—2020 年示范城市占全國服務外包執(zhí)行額比重

2.企業(yè)市場主體發(fā)展壯大

“十三五” 時期，示范城市企業(yè)發(fā)展實現“量質齊升”，企業(yè)規(guī)模數量持續(xù)增長，企業(yè)綜合服務能力獲得顯著提升，高質量發(fā)展態(tài)勢初步顯現。根據商務部統計數據，在企業(yè)規(guī)模數量方面，示范城市服務外包企業(yè)總數由2016 年年底的28771 家增長至2020 年的40949 家，市場主體規(guī)模擴大至“十三五” 初期的近1.5 倍。其中，2016 年新增企業(yè)數量同比增長速度為“十三五” 期間最高，達25.43%；2020 年新增服務外包企業(yè)數為“十三五” 期間最多，達到3491 家（見圖3）。在綜合服務質量方面，服務外包業(yè)務已滲透到發(fā)包方的技術升級、戰(zhàn)略部署、產品設計改造等高端環(huán)節(jié)中，業(yè)務模式也從單一項目的接發(fā)包關系，轉向利益捆綁的緊密戰(zhàn)略合作伙伴（尚慶琛，2021）。示范城市企業(yè)積極尋求向綜合服務提供商轉型，2020 年示范城市企業(yè)承接的信息技術解決方案服務外包合同執(zhí)行額合計達19.1 億美元，是2016 年的7 倍多，體現出示范城市服務外包企業(yè)逐步由提供單一技術服務向提供綜合服務轉變。

圖3 2016—2020 年示范城市服務外包企業(yè)數量變化情況

3.創(chuàng)新發(fā)展能力持續(xù)增強

“十三五” 期間，示范城市創(chuàng)新發(fā)展能力獲得較大提升，為服務外包引領并創(chuàng)造服務需求奠定了堅實基礎。根據商務部統計數據，截至2020 年年底，示范城市服務外包企業(yè)認證數量為18662 個，為2016 年的1.5倍。其中，CMMI、ISO20000 或ISO9001 等國際資質認證數量12534 個，為2016 年的1.7 倍（見圖4）。示范城市發(fā)明專利擁有量和軟件著作權登記量持續(xù)增長，其中： 每萬人發(fā)明專利擁有量從2016 年的22.98 件增至2020 年的39.59 件，增長72.3%；每萬人軟件著作權登記量從2016 年的9.10 件增至2020 年的35.61 件，4 年提升近3 倍（見圖5）。2020 年示范城市新認定技術先進型服務企業(yè)和高新技術企業(yè)占服務外包企業(yè)比重平均達到21.89%，同比增長3.3 個百分點。示范城市創(chuàng)新發(fā)展能力不斷增強，推動了服務外包產業(yè)由要素驅動向創(chuàng)新驅動轉變。

圖4 2016—2020 年示范城市服務外包企業(yè)獲得認證情況

圖5 2016—2020 年示范城市發(fā)明專利和軟件著作權登記量情況

4.產業(yè)集聚效能顯著發(fā)揮

31個示范城市行政區(qū)劃面積合計為45.14 萬平方公里，不到我國國土面積的5%，在“十三五” 期間完成了全國80%以上的服務外包執(zhí)行額，顯示出較強的產業(yè)集聚效能。示范城市通過建設服務外包產業(yè)園區(qū)，構建形成了以園區(qū)為核心的特色產業(yè)集聚。園區(qū)利用跨國公司和龍頭企業(yè)，吸引上下游企業(yè)匯集。通過打通基礎研究、應用開發(fā)、成果轉化與產業(yè)應用等環(huán)節(jié)，推動產業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈一體化，提升了服務外包專業(yè)園區(qū)的產業(yè)承載能力和發(fā)展效率，產業(yè)集聚效能進一步顯現。根據商務部統計數據，截至2020 年年底，31 個示范城市擁有經商務主管部門認定的省市級服務外包園區(qū)共計455 家。以上海為例，其服務外包園區(qū)匯聚了全市60%以上的服務外包企業(yè)，完成了近80%的服務外包執(zhí)行額。

（二） 持續(xù)發(fā)揮示范帶頭作用

1.促進區(qū)域協同發(fā)展

“十三五” 時期，示范城市積極融入京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，加緊開展區(qū)域內產業(yè)合作。其中，京津冀三地通過簽署《服務貿易重點領域戰(zhàn)略合作協議》 加強京津冀地方人民政府、平臺和企業(yè)協調合作。在長三角地區(qū)，上海、南京等地服務外包企業(yè)通過設立分支機構，在區(qū)域內形成各有側重、協同分工的區(qū)域服務網絡，同時發(fā)揮跨國公司地區(qū)總部集聚優(yōu)勢，向其他地區(qū)開展轉發(fā)包業(yè)務。粵港澳大灣區(qū)以廣州、深圳為龍頭，加快珠江東西兩岸其他城市服務外包產業(yè)協同發(fā)展，推動沿江形成兩條服務外包產業(yè)集聚帶。

2.發(fā)揮輻射帶動作用

示范城市積極發(fā)揮輻射帶動作用，帶動全國其他地區(qū)服務外包規(guī)模提升。根據商務部統計數據，“十三五” 期間，其他地區(qū)服務外包執(zhí)行額從2016年的65.42 億美元提升至2020 年的287.95 億美元，年均增長率超過40% （見圖6）。示范城市在帶動周邊地區(qū)發(fā)展的同時，還逐步形成產業(yè)跨區(qū)域合作的新型生產模式。其中，包括飛地服務模式，即部分總部在北京、上海等東部發(fā)達城市的服務外包企業(yè)選擇在中西部城市設立交付中心，形成了“一線接單，二三線交付” 的服務外包產業(yè)鏈模式（王曉紅，2019），輻射帶動中西部地區(qū)產業(yè)發(fā)展。另一方面，示范城市還與其他地區(qū)共同打造項目孵化模式，帶動當地產業(yè)發(fā)展。如北京在太原、濰坊、呼和浩特等地建立人才培養(yǎng)“項目孵化基地”，實現了服務外包人才及技術向其他地區(qū)的輸送，提升了其他地區(qū)的產業(yè)發(fā)展能力。

圖6 2016—2020 年全國其他地區(qū)服務外包執(zhí)行額及同比增長率

3.完善產業(yè)支撐體系

示范城市通過出臺產業(yè)促進政策、落實財稅優(yōu)惠、加強人才培育引進等措施，完善產業(yè)支撐體系。在政策支撐方面，建立部門聯席制度，強化各部門橫向聯系，依照產業(yè)發(fā)展實際調整支持政策，確保政策執(zhí)行效能；在落實財稅優(yōu)惠方面，推進離岸服務外包享受增值稅零稅率或免稅政策，對國家級或省級科技企業(yè)孵化器、大學科技園和國家備案眾創(chuàng)空間免征房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和增值稅，完善對技術先進型服務企業(yè)的支撐政策，對新認定的技術先進型服務企業(yè)給予獎勵；在人才培育引進方面，各示范城市已基本形成了由人民政府牽頭搭建的服務外包人才培育模式架構，其中包括制定適合本地特色的人才計劃與人才重點工程，出臺服務外包行業(yè)人才優(yōu)惠政策，經示范城市商務主管部門認定，高校、培訓機構等可納入相關政策支持體系。根據商務部統計數據，“十三五” 期間，31 個示范城市累計培訓81 萬余人次，新增培訓機構1045 家。

4.促進就業(yè)實現增長

服務外包產業(yè)始終是吸納大學生等高端人才就業(yè)的重要渠道，示范城市在促進就業(yè)方面發(fā)揮了主要作用。根據商務部統計數據，“十三五” 期間，示范城市年均吸納全國近七成的服務外包就業(yè)人員，其中對本科及以上學歷的人才吸納比例占80%以上，促就業(yè)作用成效顯著。2020 年年底，示范城市吸納服務外包就業(yè)人數達881.12 萬人，較2016 年年底的596.02 萬人增長了47.83%；其中本科及以上學歷人員數達392.33 萬人，較2016 年年底的256.27 萬人提高了50.09% （見表1）。

表1 2016—2020 年示范城市吸納就業(yè)情況

（三） 探索產業(yè)轉型升級路徑機制

1.產業(yè)發(fā)展結構持續(xù)優(yōu)化

隨著數字技術的廣泛應用，示范城市以數據分析、工業(yè)設計、工程設計、檢驗檢測、醫(yī)藥和生物技術研發(fā)等為主的KPO 業(yè)務實現穩(wěn)定增長，業(yè)務比重在“十三五” 期間呈現較大幅度提升，示范城市成為服務外包行業(yè)轉型升級的引領者?？傮w上看，示范城市服務外包產業(yè)結構正從以ITO 為主，向ITO 與BPO、KPO 均衡發(fā)展的格局轉變。根據商務部統計數據，2020 年，示范城市企業(yè)承接離岸ITO 執(zhí)行額417.66 億美元，較2016 年增長31.82%，占離岸業(yè)務執(zhí)行額的47.72% （見圖7）。其中，ITO 主要領域信息技術研發(fā)服務的執(zhí)行額為341.23 億美元，占離岸ITO 執(zhí)行額的81.70%。承接離岸BPO 執(zhí)行額138.67億美元，較2016 年同比增長26.83%，占離岸業(yè)務執(zhí)行額的15.84%。BPO 主要領域業(yè)務運營服務的執(zhí)行額為99.18 億美元，占離岸BPO 執(zhí)行額的71.52%。承接離岸KPO 執(zhí)行額318.95 億美元，較2016 年增長37.65%，占離岸業(yè)務執(zhí)行額的36.44%。其中，KPO 主要領域設計服務的執(zhí)行額為188.58 億美元，占離岸KPO 執(zhí)行額的59.12%。以醫(yī)藥和生物技術研發(fā)服務、檢驗檢測服務、互聯網營銷推廣服務、電子商務平臺服務等為代表的高端生產性服務外包業(yè)務快速增長，較2016 年分別提升了84.88%、135.81%、310.11%和857.28%。

圖7 2016—2020 年示范城市ITO、BPO、KPO 業(yè)務離岸執(zhí)行額

2.離岸在岸市場趨向均衡

示范城市在持續(xù)拓展離岸服務外包市場的同時，加快挖掘在岸服務外包市場潛力。離岸市場方面，不斷擴大美國、歐盟、中國香港和日本等傳統主要發(fā)包地區(qū)業(yè)務規(guī)模，同時進一步開拓“一帶一路” 沿線國家等新興市場。在此過程中，鼓勵企業(yè)建立海外研發(fā)中心，在美國硅谷、德國、日本、荷蘭和葡萄牙等國家和地區(qū)布局建設海外離岸創(chuàng)新中心，推動企業(yè)通過境外投資高科技項目實現“引進、吸收、消化、再創(chuàng)新”，持續(xù)增強企業(yè)國際化經營能力。在岸市場方面，示范城市強調在新發(fā)展格局中國內市場建設的重要性，積極引導企業(yè)拓展國內市場業(yè)務，切實促進在岸業(yè)務規(guī)模增長。根據商務部統計數據，2020 年，示范城市完成在岸服務外包執(zhí)行額590.27 億美元，較2016 年提升了70%以上；服務外包在岸與離岸執(zhí)行額比例由2016 年的1 ∶1.9 轉變?yōu)?020 年的1 ∶1.5 （見圖1）。顯然，離岸在岸市場已逐步趨向均衡發(fā)展。

3.融合化、高端化發(fā)展趨勢凸顯

示范城市憑借服務外包垂直化產業(yè)發(fā)展特性，著眼于服務中國高端制造業(yè)，推動制造業(yè)服務化，探索發(fā)展“設備＋服務” “研發(fā)＋服務” 等模式，實現跨部門、跨行業(yè)的多形態(tài)協同創(chuàng)新融合發(fā)展，推動服務外包產業(yè)高質量轉型。一方面，培育ITO 和制造業(yè)融合發(fā)展示范企業(yè)，搭建數字化制造服務外包平臺，形成服務型制造等新業(yè)態(tài)；另一方面，鼓勵制造業(yè)企業(yè)開展設計、維修等高附加值服務外包業(yè)務。如長春大力推動服務外包與汽車、軌道交通等特色制造業(yè)融合發(fā)展，打造以工業(yè)設計、配套研發(fā)、智能系統開發(fā)等服務為重點的高端特色服務領域。

4.全球服務網絡逐步構建

“十三五” 時期，中國在國際服務外包網絡中的影響力持續(xù)提升，不斷吸收全球服務外包網絡中的生產率提升和技術溢出效應，從簡單“納入” 向深度“扎根” 國際服務業(yè)產業(yè)分工體系轉變（許和連等，2018）。示范城市將發(fā)展服務外包作為參與全球貿易、推動服務貿易創(chuàng)新發(fā)展、實現產業(yè)轉型升級的重要途徑，逐步構建覆蓋全球的服務網絡。在開拓海外市場方面，支持有條件的企業(yè)加快建立面向全球的貿易、投融資、生產、服務和研發(fā)網絡，拓展新市場發(fā)展空間。在搭建開放平臺方面，依托服貿會、中國國際服務外包交易博覽會等重點展會，為服務外包企業(yè)提供市場開拓和交流機會，同時積極組織企業(yè)參與境外服務貿易類展會?！笆濉逼陂g，示范城市累計組織8773 家境內企業(yè)參加國際展會，推廣中國服務品牌，開拓構建全球服務網絡。

二、“十三五” 時期中國服務外包示范城市發(fā)展存在的主要不足

（一） 體制機制創(chuàng)新水平亟待提升

示范城市在體制機制層面開展的創(chuàng)新探索還有待進一步提升。在“十三五” 時期所實施創(chuàng)新舉措相對較少，且多采用資金、財稅補貼的支持方式，側重于營商環(huán)境改善、產業(yè)載體和公共服務平臺搭建等方面。對標國際先進規(guī)則及制度改革的先行先試相對較少，尚未形成更多可復制可推廣的成功經驗。這主要是由于部分示范城市對于未來一段時期要以體制機制創(chuàng)新激發(fā)產業(yè)發(fā)展動能的認識不夠深刻，從更深層次、更高維度推動產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的思路還未充分建立起來。在新發(fā)展格局下，僅以依靠資金及財稅支持為主的鼓勵模式將不足以激發(fā)更深層次產業(yè)潛能，可能導致示范城市陷入發(fā)展瓶頸。

（二） 城市間產業(yè)協調聯動仍需加強

“十三五” 期間，東部地區(qū)示范城市在產業(yè)規(guī)模、綜合創(chuàng)新能力、公共服務水平、政策措施保障等方面都具備較強優(yōu)勢，發(fā)展情況明顯優(yōu)于中西部及東北地區(qū)，地區(qū)間發(fā)展不平衡現象依然存在。與此同時，盡管各示范城市紛紛加緊政策規(guī)劃，力圖推動城市加快服務外包轉型升級步伐，但在塑造特色優(yōu)勢方面，除部分基礎雄厚、優(yōu)勢顯著的先發(fā)城市，其他城市在規(guī)劃制訂過程中多追求產業(yè)“大而全”，對重點領域的選擇和設計不夠特色鮮明、亮點突出。從全國范圍看，各示范城市間尚未形成錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補的格局，同質化競爭的局面還未能徹底改變，城市產業(yè)協調聯動仍待加強。

（三） 離岸在岸市場發(fā)展尚不平衡

“十三五” 期間，示范城市服務外包執(zhí)行總額主要由離岸市場貢獻。除個別示范城市外，多數城市在岸執(zhí)行額都明顯低于離岸業(yè)務執(zhí)行額。究其主要原因，一是示范城市尚未改變側重于離岸市場拓展培育的發(fā)展模式，對在岸市場建設投入及政策引導相對不足；二是部分示范城市的在岸業(yè)務數據存在漏統情況，使得在岸業(yè)務數據小于實際發(fā)展規(guī)模，在岸業(yè)務統計工作亟待完善。

（四） 落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有待進一步深化

“十三五” 期間，盡管示范城市積極落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，但在如何更好發(fā)揮在區(qū)域戰(zhàn)略中的支撐作用上，還有較大提升空間。主要體現在示范城市對自身在所處區(qū)域戰(zhàn)略中的定位還不夠明確，同時對如何作用于區(qū)域戰(zhàn)略的發(fā)展思路尚不清晰。部分處于領先位置的先發(fā)城市在加強區(qū)域合作、推進區(qū)域創(chuàng)新等方面舉措不足，沒能充分發(fā)揮自身產業(yè)基礎、綜合創(chuàng)新能力優(yōu)勢對區(qū)域發(fā)展的溢出效應。以示范城市服務外包產業(yè)為核心的區(qū)域性創(chuàng)新生態(tài)建設不足，影響了服務外包對貿易高質量發(fā)展的貢獻水平。

三、“十四五” 時期中國服務外包示范城市發(fā)展面臨的新形勢新變化

（一） 貿易格局重塑對示范城市建設導向提出新要求

當今新一輪科技和產業(yè)革命正在向縱深演化，深刻影響著產業(yè)及貿易發(fā)展，隨著制造業(yè)服務化、服務型制造及服務產品化的發(fā)展，制造業(yè)和服務業(yè)的邊界日益模糊，許多先前以制造為主導的產業(yè)被重新定義，引發(fā)產業(yè)和貿易格局的重塑，為服務外包產業(yè)提供了更為廣闊的發(fā)展空間。新時期，我國以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的構建，也為示范城市建設指明了國際國內市場相互拉動、內外共同支撐的發(fā)展導向。但在新冠肺炎疫情、全球經濟衰退、貿易保護主義抬頭等多重影響因素疊加的背景下，國際經濟環(huán)境不穩(wěn)定因素也明顯增加。為應對新變化，各國政府和國際機構對國際貿易的管理方式、制度架構設計也有相當大的變化和調整（黃奇帆，2019），全球經濟正迎來新一輪改革與創(chuàng)新高潮。世界貿易組織發(fā)布的《2020 年世界貿易報告》 顯示，越來越多的政府采取了促進經濟創(chuàng)新和技術進步的政策，這一趨勢對貿易及規(guī)則都產生重要影響。服務外包產業(yè)在取得一系列突破性成就的同時，也正面臨適應數字經濟新發(fā)展形勢轉型升級的迫切需求。服務外包示范城市作為服務外包發(fā)展的中堅力量，應積極行動，加緊謀求高質量發(fā)展策略，以充分應對新要求、迎接新挑戰(zhàn)。

（二） 產業(yè)區(qū)域性轉移及再分工影響示范城市整體布局

現階段，全國服務外包執(zhí)行額雖然主要仍由示范城市完成，但占比正呈下降趨勢。服務外包示范城市承接離岸服務外包執(zhí)行額占比已從2016 年的93.4%下降至2020 年的82.7%。多年來示范城市充分發(fā)揮輻射帶動作用，特別是京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略、長江經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略等重大區(qū)域性戰(zhàn)略的有效實施，助推提升了北京、上海、南京、深圳、廣州等中心城市的服務外包產業(yè)輻射能力，驅動產業(yè)不斷向周邊地區(qū)轉移，非示范城市發(fā)展能力不斷增強。此外，對于一些傳統的人力資源密集型和成本敏感型的服務外包業(yè)務，部分二三線或中西部城市更具成本優(yōu)勢。行業(yè)領軍企業(yè)加快在中西部城市設立分支機構，出現服務外包企業(yè)轉移布局情況。隨著我國城市化建設進程的加快推進，基礎設施、營商環(huán)境不斷優(yōu)化，城市間產業(yè)發(fā)展軟、硬件條件差距逐步縮小，服務外包企業(yè)向非示范城市轉移落戶情況將逐步增多。全國其他地區(qū)與示范城市服務外包企業(yè)數量的比重已從2016 年的1 ∶2.7變?yōu)?020 年的1 ∶2.1，表明除示范城市以外的其他地區(qū)越來越多地參與到服務外包區(qū)域性轉移及再分工當中來。全國服務外包產業(yè)集聚度及發(fā)展實力的變化與提升，將影響示范城市在全國范圍內的整體布局。

（三） 發(fā)展動能向創(chuàng)新引領轉變驅動示范城市機制創(chuàng)新

在過去的發(fā)展歷程中，國家針對示范城市出臺相關支持政策，有效促進了示范城市建設。隨著2017年財政部等5 部門印發(fā)《關于將技術先進型服務企業(yè)所得稅政策推廣至全國實施的通知》，服務外包示范城市的相關優(yōu)惠政策已推廣惠及全國，基本實現了政策的協同化。以財政稅收優(yōu)惠政策激勵發(fā)展的驅動優(yōu)勢已非示范城市獨有。進入新發(fā)展階段以來，創(chuàng)新已成為引領發(fā)展的第一動力。黨的十九屆五中全會提出的2035 年基本實現社會主義現代化遠景目標中，其首要目標就包括了“關鍵核心技術實現重大突破，進入創(chuàng)新型國家前列”，明確了創(chuàng)新在現代化建設全局中的核心地位以及創(chuàng)新引領發(fā)展的“牛鼻子” 角色（陳勁等，2020）。為契合這一目標，《關于推動服務外包加快轉型升級的指導意見》 中也提出，到2035年示范城市的創(chuàng)新引領作用更加突出。在未來的發(fā)展中，如何推動從財稅政策創(chuàng)新驅動向體制機制創(chuàng)新驅動轉變，實現優(yōu)勢重塑與再造，以及如何在國家重大戰(zhàn)略、新型國家創(chuàng)新系統中發(fā)揮作用，成為示范城市需要面臨的發(fā)展任務。

四、“十四五” 時期促進中國服務外包示范城市發(fā)展的對策建議

“十四五” 時期，經濟發(fā)展數字化特征更為顯著，新一輪科技革命和產業(yè)變革持續(xù)深入，全球貿易及產業(yè)發(fā)展格局加速重塑，我國邁入貿易高質量發(fā)展的關鍵時期。在新的發(fā)展階段，示范城市作為推動服務外包轉型升級的重要平臺，應以積極服務構建新發(fā)展格局為目標，按照“創(chuàng)新引領、提質增效、數字賦能、協調發(fā)展” 的主要發(fā)展思路，調動國際國內資源，聯通國際國內市場，強化產業(yè)特色優(yōu)勢，引領產業(yè)轉型升級，提升產業(yè)全球價值鏈層級，在構建新發(fā)展格局中更好發(fā)揮穩(wěn)定和聯通生產性服務貿易市場的作用。

（一） 推動“增量” 向“增效” 的優(yōu)勢再造

邁入“十四五” 時期，示范城市發(fā)展方向也由“增量” 轉向“提質”。為實現這一轉變，應從國內總體布局上統籌平衡發(fā)展問題，針對不同發(fā)展能級的城市，依據城市產業(yè)發(fā)展梯次，細化并賦予不同量級示范城市與其能力相匹配的任務要求和發(fā)展定位。同時，應注重鍛造各具特色的城市服務外包產業(yè)“長板”，在新發(fā)展階段實現提質增效的優(yōu)勢再造。通過強化城市服務外包與地區(qū)制造業(yè)及其他產業(yè)的垂直融合發(fā)展，構筑發(fā)展特色，擴展產業(yè)發(fā)展維度空間，大力發(fā)展高技術高附加值業(yè)務，實現差異化、錯位化發(fā)展，充分釋放出每個示范城市的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（二） 實現“政策洼地” 向“創(chuàng)新高地” 的轉變

“十四五” 時期，示范城市應謀劃從匯聚產業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策的“洼地”，向吸引各類創(chuàng)新資源要素匯聚“高地” 轉變，形成創(chuàng)新示范引領。而體制機制創(chuàng)新突破是推動這一轉變的關鍵。一方面，應著力探索與服務外包創(chuàng)新發(fā)展相適應的制度改革和營商環(huán)境優(yōu)化措施，可考慮從貿易便利、金融監(jiān)管等方面入手，助力城市特色優(yōu)勢產業(yè)的培育；另一方面，應提升示范城市政策治理及行業(yè)監(jiān)管的敏捷性，注重優(yōu)化對新技術的監(jiān)管模式，為示范城市引領產業(yè)轉型升級理順政策機制，凸顯示范城市產業(yè)發(fā)展優(yōu)越性，吸引更多創(chuàng)新要素匯聚。通過有效的制度供給，使產業(yè)更大程度上享受創(chuàng)新改革紅利，以更高維度的規(guī)制模式促進示范城市產業(yè)高質量發(fā)展，逐步形成服務外包“創(chuàng)新高地”。

（三） 明確“接包發(fā)包并舉、離岸在岸并重”發(fā)展導向

“雙循環(huán)” 新發(fā)展格局的構建，對示范城市提出接包發(fā)包雙向并舉、離岸在岸協同并重的發(fā)展要求?！笆奈濉?時期，示范城市應著力培育更多區(qū)域乃至全球服務外包接發(fā)包中心，在引導拓展接包市場的同時，加緊推動發(fā)包業(yè)務布局，通過實施接包與發(fā)包雙向共舉的政策導向，助力構建穩(wěn)定的國際服務產業(yè)鏈供應鏈。與此同時，還需扭轉“重離岸、輕在岸” 的發(fā)展思路，通過政策引導提升城市在岸服務外包業(yè)務比重，充分激發(fā)國內市場發(fā)展?jié)摿?，重視在岸業(yè)務的數據統計。以示范城市為主要核心，著力推動國內國際兩個市場、兩種資源的優(yōu)化整合，營造形成離岸在岸相互銜接、協調發(fā)展，接包發(fā)包雙向促進、內外聯動的服務外包產業(yè)雙循環(huán)發(fā)展格局，實現示范城市高質量發(fā)展。

（四） 強化示范城市對區(qū)域戰(zhàn)略的支撐作用

更好地發(fā)揮服務外包對區(qū)域戰(zhàn)略的支撐作用，是示范城市高質量發(fā)展的重要體現?！笆奈濉?規(guī)劃綱要中提出，要推進京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展，打造創(chuàng)新平臺和新增長極。對此，各示范城市在謀劃服務外包產業(yè)發(fā)展路徑時，應以強化自身在所處區(qū)域戰(zhàn)略中的作用定位為重要出發(fā)點，依托自身產業(yè)特色優(yōu)勢，強化服務外包產業(yè)在區(qū)域戰(zhàn)略中的支撐作用。積極建立整合服務外包產業(yè)創(chuàng)新合作平臺，強化區(qū)域服務外包產業(yè)鏈，形成更具創(chuàng)新發(fā)展活力和輻射帶動作用的服務外包區(qū)域增長極。此外，示范城市間應建立更為高效緊密的協同合作，深化城市產業(yè)協調聯動和資源整合機制，持續(xù)優(yōu)化地區(qū)間產業(yè)發(fā)展資源配置，努力營造區(qū)域性協同創(chuàng)新生態(tài)體系。

（五） 充分利用數字技術賦能產業(yè)轉型升級

提升產業(yè)數字化水平，利用數字技術賦能是推動服務外包產業(yè)轉型升級的重要路徑。一方面，示范城市應鼓勵產業(yè)主體積極利用先進數字技術，推動云服務、物聯網、人工智能、大數據和區(qū)塊鏈等技術及服務手段在服務外包領域的廣泛應用，通過數字化賦能，增強產業(yè)高端化發(fā)展能力；另一方面，示范城市應憑借已有產業(yè)發(fā)展基礎形成更多特色數字化平臺，不斷推進制造業(yè)、服務業(yè)智能化、數字化改造新進程，打造完善數字服務新供應鏈、產業(yè)鏈和價值鏈，推進服務外包新技術、新業(yè)態(tài)、新模式的形成，創(chuàng)造更多有利條件，推動示范城市在數字化變革中引領產業(yè)轉型升級。

（六） 率先對標國際先進開展先行先試

服務外包作為服務貿易的一種重要形式和數字貿易的重要領域，對推動貿易創(chuàng)新發(fā)展、探索我國數字貿易發(fā)展路徑將持續(xù)發(fā)揮作用。示范城市應積極承擔新發(fā)展任務，在業(yè)態(tài)模式、技術標準等方面對標國際先進，爭取創(chuàng)新引領；主動對接高標準數字服務治理及數字貿易國際規(guī)則，依托園區(qū)、平臺及重點企業(yè)，率先開展跨境數據流動等方面的先行先試，推動示范城市成為數字貿易發(fā)展的先行區(qū)，探索更多可復制可推廣的經驗做法。