服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的制度性障礙及其破解路徑

陳懷錦 周 孝

一、引 言

服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)直接決定著制造業(yè)發(fā)展趨勢和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量（陳明等，2020；朱福林，2020），而服務(wù)貿(mào)易也已成為國際貿(mào)易和全球經(jīng)濟(jì)競爭的關(guān)鍵點(diǎn)。促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展，是我國建設(shè)貿(mào)易強(qiáng)國、經(jīng)貿(mào)強(qiáng)國和制造業(yè)強(qiáng)國的重要基礎(chǔ)和核心動力。但相比于貨物貿(mào)易，我國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展明顯滯后，與服務(wù)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)比重持續(xù)提升不相匹配（夏杰長和倪紅福，2017）。為此，2016 年我國在13 個省市啟動服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)，并于2020 年轉(zhuǎn)入全面深化階段。服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)加快了我國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，使其呈現(xiàn)出規(guī)模不斷擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)持續(xù)改善、開放程度提高、服務(wù)質(zhì)量提升等向好趨勢（馮其予，2019；陳萬靈和馮崢，2020；張媛，2020；詹小琦和林珊，2020）。盡管如此，我國與服務(wù)貿(mào)易強(qiáng)國相比還存在很大差距，貿(mào)易逆差持續(xù)擴(kuò)大、企業(yè)規(guī)模普遍偏小、服務(wù)品牌化發(fā)展不足、知識和技術(shù)密集度偏低、國際市場競爭力不強(qiáng)等問題仍然較為突出（謝育玲和李勤昌，2020；許唯聰和李俊久，2020；牛歡和彭說龍，2021），服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展仍任重道遠(yuǎn)。

創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的核心（張軍擴(kuò)等，2019；趙劍波等，2019），包含科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新兩大重點(diǎn)。對于服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展而言，既要加快科技創(chuàng)新，推動服務(wù)貿(mào)易持續(xù)向知識和技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，更要加快制度創(chuàng)新，構(gòu)建適應(yīng)服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展需要的制度和政策體系。我國開展服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)，就是要系統(tǒng)推進(jìn)制度創(chuàng)新，從根本上破解制度體系與服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易發(fā)展之間的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)，進(jìn)而促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展。新冠肺炎疫情全球大流行背景下，數(shù)字技術(shù)加快滲透，服務(wù)貿(mào)易新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，這更加要求制度體系盡快作出適應(yīng)性調(diào)整。

結(jié)合在多地開展的實(shí)地調(diào)研，本文從企業(yè)視角出發(fā)，系統(tǒng)考察我國服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展面臨的制度性障礙，并結(jié)合調(diào)查發(fā)現(xiàn)提煉出可行的破解路徑。本文的主要價值在于： 明確制度創(chuàng)新的“當(dāng)務(wù)之急”，并探索具體推進(jìn)的方向和可行路徑，為按期高質(zhì)量完成《全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)總體方案》 規(guī)定任務(wù)、夯實(shí)高質(zhì)量發(fā)展制度基礎(chǔ)、加快服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展提供有益借鑒。

二、我國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)狀、特征與趨勢

（一） 我國服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展現(xiàn)狀與主要特征

服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化不斷深化，推動我國服務(wù)貿(mào)易以超過10%的年均增速高速發(fā)展。2014 年，我國服務(wù)進(jìn)出口規(guī)模超越德國，躍居世界第二并保持至今。2019 年，我國服務(wù)貿(mào)易規(guī)模為7498.67 億美元，占對外貿(mào)易總額比重為14.64%。根據(jù)世貿(mào)組織發(fā)布的《世界貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)2020》，2019 年我國服務(wù)出口和服務(wù)進(jìn)口占全球服務(wù)貿(mào)易比重分別為4.6%和8.7%，分別位居世界第五和第二。受疫情影響，2020 年我國服務(wù)貿(mào)易規(guī)模同比減少17.89%，但仍然穩(wěn)居全球服務(wù)貿(mào)易第二大國。同時，隨著疫情形勢好轉(zhuǎn)，2021 年服務(wù)貿(mào)易規(guī)模再次回升至7658.51 億美元，比2019 年同比增長2.13%。在規(guī)模快速擴(kuò)大的同時，我國服務(wù)貿(mào)易具有如下突出特征：

一是服務(wù)貿(mào)易逆差持續(xù)擴(kuò)大。2000—2021 年期間，我國服務(wù)進(jìn)口年平均增速約為12.48%，比服務(wù)出口高出近1.06 個百分點(diǎn)。自2009 年由順差轉(zhuǎn)為逆差后，我國服務(wù)貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大，到2019 年增加至2611.49 億美元。由于疫情全球蔓延導(dǎo)致居民外出旅游等大規(guī)模減少，2020—2021 年我國服務(wù)貿(mào)易逆差大幅減少，同比降幅分別達(dá)到44.35%和39.35%。但是，這屬于疫情沖擊下的特殊變化，并不會改變服務(wù)貿(mào)易逆差擴(kuò)大的趨勢。如圖1 所示，服務(wù)貿(mào)易逆差擴(kuò)大使得近年來我國對外貿(mào)易順差呈現(xiàn)縮小趨勢，2019 年比2015 年的峰值減少了2260.26 億美元。疫情期間，對外貿(mào)易順差再次擴(kuò)大，但可以預(yù)見未來仍將回歸到縮小的變化趨勢。從分項(xiàng)來看，旅行服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)是我國服務(wù)貿(mào)易逆差的主要來源，2019—2021 年三大領(lǐng)域逆差合計分別為3055.36 億、1835.58 億和1411.49 億美元，充分反映了全球疫情蔓延的負(fù)面影響。個人、文化和娛樂服務(wù)與加工服務(wù)是存在貿(mào)易順差的主要領(lǐng)域，這是我國服務(wù)業(yè)比較優(yōu)勢的直接反映。

圖1 2000—2021 年我國對外貿(mào)易差額

二是服務(wù)貿(mào)易結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。與旅行服務(wù)和運(yùn)輸服務(wù)進(jìn)出口占比下降相反，我國知識密集型服務(wù)貿(mào)易占比穩(wěn)步提升，成為服務(wù)貿(mào)易的重要增長點(diǎn)。其中，知識產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)進(jìn)出口占比從2000 年的2.06%提高至2021 年的7.66%，同期電信、計算機(jī)和信息服務(wù)的相應(yīng)占比則從3.10%提升至11.90%。當(dāng)然，這尚不足以改變我國服務(wù)貿(mào)易大而不強(qiáng)的困境，知識產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)還處于逆差狀況便是典型反映。

三是服務(wù)外包市場競爭力顯著增強(qiáng)。根據(jù)商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020 年我國企業(yè)承接服務(wù)外包合同額高達(dá)17022.7 億元人民幣，執(zhí)行額為12113.2 億元人民幣，創(chuàng)造歷史新高，同比分別增長8.4%和13.3%。其中，離岸服務(wù)外包合同額和執(zhí)行額分別為9738.9 億和7302.0 億元人民幣，分別同比增長5.8%和11.4%。在離岸服務(wù)外包執(zhí)行額中，離岸信息技術(shù)外包、離岸知識流程外包占比分別為43.9%和40.0%。同時，集成電路和電子電路設(shè)計業(yè)務(wù)、醫(yī)藥和生物技術(shù)研發(fā)業(yè)務(wù)外包的離岸執(zhí)行額分別同比增長41.0%和25.0%。這些數(shù)據(jù)充分表明，我國服務(wù)外包的知識密集度和市場競爭力正不斷提升。

（二） 疫情背景下我國服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展趨勢

疫情全球大流行，使得人口流動嚴(yán)重受限，給高度依賴于人口流動的服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)生了巨大沖擊。如表1 所示，2020—2021 年我國服務(wù)進(jìn)出口整體呈現(xiàn)先降后增的變化趨勢，當(dāng)月同比增速與累計同比增速均實(shí)現(xiàn)了觸底反彈。相應(yīng)地，2020 年全年服務(wù)進(jìn)出口處于負(fù)增長狀態(tài)（－16.78%），但從2021 年1 月起服務(wù)進(jìn)出口增速由負(fù)轉(zhuǎn)正，且增速持續(xù)提高。到2021 年12 月，服務(wù)進(jìn)出口當(dāng)月同比增速和累計同比增速高達(dá)33.50%和23.84%。

表1 我國服務(wù)進(jìn)出口規(guī)模變動情況 單位：%

除導(dǎo)致進(jìn)出口規(guī)模大幅縮減外，疫情沖擊加快了我國服務(wù)貿(mào)易的結(jié)構(gòu)性變化，主要體現(xiàn)為： 一是服務(wù)出口態(tài)勢好于服務(wù)進(jìn)口，服務(wù)貿(mào)易逆差大幅縮小。與服務(wù)進(jìn)口的當(dāng)月同比增速長期為負(fù)不同，疫情發(fā)生以來服務(wù)出口較快實(shí)現(xiàn)了正增長，且當(dāng)月和累計同比增速始終高于服務(wù)進(jìn)口（見圖2）。其結(jié)果是，2020—2021 年我國服務(wù)貿(mào)易逆差分別減少至1453.27 億和881.44 億美元。二是傳統(tǒng)領(lǐng)域受損嚴(yán)重，知識密集型服務(wù)貿(mào)易占比明顯提高。在疫情沖擊下，加工服務(wù)、維護(hù)和維修服務(wù)、旅行、建設(shè)等傳統(tǒng)領(lǐng)域的進(jìn)出口規(guī)模都出現(xiàn)了一定程度的減少，其中2020—2021 年旅行服務(wù)進(jìn)出口的同比降幅分別達(dá)到48.26%和17.16%。與此不同，保險和養(yǎng)老金服務(wù)、金融服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)費(fèi)等領(lǐng)域均實(shí)現(xiàn)了正增長。結(jié)構(gòu)方面，與旅行服務(wù)所占比重大幅下降不同，金融服務(wù)，知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)費(fèi)，電信、計算機(jī)和信息服務(wù)，其他商務(wù)服務(wù)等知識密集型服務(wù)領(lǐng)域所占比重明顯提升，進(jìn)出口合計占比從2019 年的30.43%提高至2020 年的40.02%。2021 年這一比例略有下降，但也仍比2019 年高出約8.78 個百分點(diǎn)。

圖2 我國服務(wù)出口和服務(wù)進(jìn)口的增長情況

三、服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展面臨的制度性障礙及其表現(xiàn)

疫情背景下，我國服務(wù)貿(mào)易出現(xiàn)了逆差縮小、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等喜人變化。但要確保這些變化穩(wěn)定、可持續(xù)，就必須加快推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，核心是支持和促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，服務(wù)貿(mào)易企業(yè)仍然面臨一些直接或間接源于制度的障礙，這些是服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展必須攻克的堵點(diǎn)。

（一） 制度體系對新業(yè)態(tài)、新模式包容不足

數(shù)字技術(shù)向生產(chǎn)生活領(lǐng)域廣泛滲透，在大幅降低交易成本的同時（Goldfarb ＆ Tucker，2019），也給各種形式的創(chuàng)新提供了便利和支撐。除新產(chǎn)品、新服務(wù)不斷涌現(xiàn)外，基于數(shù)字技術(shù)的新業(yè)態(tài)、新模式也層出不窮（OECD，2020），成為服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的重要領(lǐng)域。但與市場創(chuàng)新高度活躍不同，制度體系相對固定，無法涵蓋不斷興起的新業(yè)態(tài)、新模式?，F(xiàn)有制度未給予新生事物“生存之地”，進(jìn)而成為服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的障礙。其中，芯片測試業(yè)務(wù)就是典型代表之一。在從事芯片測試業(yè)務(wù)時，國內(nèi)企業(yè)需要向上游企業(yè)進(jìn)口芯片，完成測試后將其出口至下游封裝廠。在這一過程中，企業(yè)不會對芯片做任何實(shí)質(zhì)性改變，因而與制造業(yè)中的加工貿(mào)易截然不同。由于沒有相應(yīng)的制度規(guī)定，芯片測試通常被視作“來料加工”，納入加工貿(mào)易監(jiān)管體系；由于與實(shí)際情況不符，這種方式會帶來外貿(mào)統(tǒng)計錯誤，并且不利于有效監(jiān)管。同時，如果無法享受“保稅” 政策，企業(yè)就必須在收取少量服務(wù)費(fèi)的同時，墊付100%的貨款和13%的進(jìn)口增值稅，這使得企業(yè)無力承接海外訂單。上海某企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹，拓展海外芯片測試市場每年可以給公司帶來約2000 萬美元收入，但該業(yè)務(wù)囿于制度約束而無法開展。

（二） 政府監(jiān)管體系與服務(wù)貿(mào)易匹配性不足

我國現(xiàn)有政府監(jiān)管體系是在工業(yè)化進(jìn)程中逐步形成的，主要適用于以工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)社會活動。而服務(wù)貿(mào)易長期滯后于貨物貿(mào)易，且較晚才真正實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展。受此影響，政府監(jiān)管體系較少考慮服務(wù)貿(mào)易特別是技術(shù)服務(wù)貿(mào)易的特殊性和復(fù)雜性，這使得被監(jiān)管者因“無章可循” 而遭受制約。長期以來，我國技術(shù)創(chuàng)新模式以引進(jìn)和模仿為主（邢煒和周孝，2016），對國外技術(shù)有較大需求。獲取國外技術(shù)一般有技術(shù)購買和技術(shù)授權(quán)兩種模式，其中技術(shù)購買已成為國內(nèi)企業(yè)獲取關(guān)鍵技術(shù)、實(shí)現(xiàn)趕超的重要途徑。在現(xiàn)行外匯管理體制下，技術(shù)購買和技術(shù)授權(quán)雖然都是以無形的技術(shù)作為交易標(biāo)的，但兩者分別歸屬于資本項(xiàng)目和經(jīng)常項(xiàng)目，需要遵循截然不同的監(jiān)管制度： 技術(shù)購買被視為跨境投資，技術(shù)授權(quán)則屬于服務(wù)貿(mào)易。按照不同模式獲取境外技術(shù)，企業(yè)將面臨不同的額外成本： 國家對跨境投資嚴(yán)加監(jiān)管，較長的時滯會大幅增加技術(shù)購買的時間成本；而在服務(wù)貿(mào)易模式下，使用技術(shù)授權(quán)的企業(yè)需要繳納相應(yīng)的稅負(fù)，這會增加企業(yè)獲得技術(shù)的實(shí)際成本。企業(yè)會在技術(shù)購買與技術(shù)授權(quán)兩種形式之間左右為難，較多企業(yè)因此白白錯失了低成本獲取海外關(guān)鍵技術(shù)的良機(jī)。

（三） 政府政策對服務(wù)貿(mào)易企業(yè)支持不足

我國服務(wù)貿(mào)易大而不強(qiáng)，仍需要海關(guān)、外匯、稅收、金融等相關(guān)政策的適當(dāng)支持。但是，我國現(xiàn)有制度和政策體系是以支持工業(yè)化發(fā)展為主體形成的，對服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易政策需求的考慮相對不足。其結(jié)果是，服務(wù)貿(mào)易企業(yè)在獲取政策支持方面存在較大困難。例如，隨著人民幣加快國際化，較多服務(wù)貿(mào)易企業(yè)的出口收入已經(jīng)從美元轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駧?。但是，相關(guān)部門在認(rèn)定技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)時，仍然將外匯收入及其占比作為核心指標(biāo)。作為微軟的關(guān)聯(lián)公司，上海某公司在服務(wù)出口收入轉(zhuǎn)由微軟中國用人民幣結(jié)算后，就面臨這類問題。公司負(fù)責(zé)人反映，維護(hù)技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)等相關(guān)資質(zhì)明顯增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。同時，服務(wù)業(yè)具有典型的輕資產(chǎn)特征，且我國服務(wù)業(yè)企業(yè)普遍規(guī)模較小，因而對外部融資渠道依賴度較高。由于可抵押的固定資產(chǎn)不足，很多服務(wù)業(yè)企業(yè)往往因?yàn)闊o法滿足金融機(jī)構(gòu)的評估標(biāo)準(zhǔn)而難以獲得充足、及時的金融支持。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，融資不足進(jìn)一步加劇了我國服務(wù)貿(mào)易企業(yè)的競爭劣勢。另外，與制造業(yè)技術(shù)進(jìn)步相適應(yīng)，服務(wù)業(yè)的技術(shù)和知識密集度也在不斷提升，對專業(yè)化人才的需求不斷增長。然而，廣告、咨詢等領(lǐng)域的專業(yè)化人才并不符合現(xiàn)有人才政策對學(xué)歷、專業(yè)等的要求，這導(dǎo)致企業(yè)在解決進(jìn)人難、留人難問題時難以得到政策支持。由于配套條件不佳，很多企業(yè)往往面臨“為他人作嫁衣裳” 的困境，成熟人才流向知名跨國企業(yè)十分常見。大量服務(wù)貿(mào)易企業(yè)反映，專業(yè)人才供給不足已經(jīng)成為服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的主要障礙。

（四） 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后于現(xiàn)實(shí)需要

相比于商品，服務(wù)有著更大的差異性，其質(zhì)量與價值受大量主客觀因素的影響。在滿足差異化需求的同時，必須確保服務(wù)質(zhì)量有保障、服務(wù)價值可衡量，因而標(biāo)準(zhǔn)化是服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易規(guī)?；l(fā)展的必然要求。特別是不同國家或地區(qū)的法律、制度、政策、文化、風(fēng)俗等差異較大，開展服務(wù)貿(mào)易更需要有系統(tǒng)且受多方認(rèn)同的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)作為基礎(chǔ)支撐。我國現(xiàn)有服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)主要由地區(qū)或行業(yè)牽頭制定，國家層面的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后，且與國際通行規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)兼容性不足，未得到國際市場的普遍認(rèn)可。受此影響，我國企業(yè)在進(jìn)出口各類服務(wù)時，只能遵從國際上更加成熟的貿(mào)易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)制定，更多體現(xiàn)發(fā)達(dá)國家的意志和利益。這一現(xiàn)實(shí)不僅制約我國在服務(wù)貿(mào)易中話語權(quán)的提升，而且大幅增加了服務(wù)貿(mào)易企業(yè)的運(yùn)營成本。較多企業(yè)反映，由于在國際市場的話語權(quán)特別是服務(wù)定價權(quán)不足，我國以中小微型企業(yè)為主的服務(wù)貿(mào)易企業(yè)受到多重制約，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展。規(guī)模化發(fā)展受限使得市場難以自發(fā)產(chǎn)生龍頭企業(yè)，后者進(jìn)而制約我國服務(wù)貿(mào)易的品牌化、高質(zhì)量發(fā)展。

四、服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展遭遇制度性障礙的主要原因

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，服務(wù)貿(mào)易自身特殊性與體制機(jī)制因素使得制度創(chuàng)新滯后于現(xiàn)實(shí)需要，是服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展遭遇制度性障礙的根本原因，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

（一） 認(rèn)識不足導(dǎo)致制度創(chuàng)新存在局限性

科技革命和產(chǎn)業(yè)革命日新月異，服務(wù)與服務(wù)業(yè)的類型不斷增加，且融入到研發(fā)、制造、消費(fèi)和公共治理等各個方面。同時，服務(wù)業(yè)與農(nóng)業(yè)、工業(yè)加快融合，三次產(chǎn)業(yè)的界限日益模糊。然而，人們要么將服務(wù)簡單視為制造業(yè)的一種投入要素，要么將服務(wù)業(yè)與制造業(yè)完全對立，對服務(wù)業(yè)的價值及其作用缺乏全面認(rèn)識。很多政府部門對服務(wù)業(yè)的認(rèn)識還停留于生活性服務(wù)業(yè)方面，對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)特別是高技術(shù)服務(wù)業(yè)的特征了解不足。寧波部分服務(wù)貿(mào)易企業(yè)認(rèn)為，廣告、咨詢、設(shè)計等領(lǐng)域的專業(yè)人才之所以未被納入人才政策的適用范圍，根本原因在于相關(guān)崗位的人力資本密集型特征未得到外界的充分認(rèn)可。另外，服務(wù)業(yè)在創(chuàng)造就業(yè)和稅收方面的顯性價值比不上制造業(yè)，而在經(jīng)濟(jì)社會安全穩(wěn)定方面的直接作用也不如農(nóng)業(yè)，因而難以得到足夠重視。認(rèn)識不足、重視程度不高，客觀上削弱了相關(guān)部門開展制度創(chuàng)新的積極性和主動性。

（二） 服務(wù)貿(mào)易復(fù)雜性加大制度創(chuàng)新難度

與貨物貿(mào)易不同，服務(wù)貿(mào)易的交易標(biāo)的是無形的服務(wù)，具有價值波動大、市場定價難、合理統(tǒng)計難、不確定性大等突出特征。服務(wù)貿(mào)易擁有的這些復(fù)雜性，客觀上增加了開展制度創(chuàng)新的難度，這在技術(shù)服務(wù)貿(mào)易方面得到了充分體現(xiàn)。技術(shù)的實(shí)際價值很難衡量，主客觀因素的變動都可能直接改變技術(shù)的價值及最優(yōu)定價。正因如此，多地外匯管理部門表示必須對技術(shù)購買活動嚴(yán)加監(jiān)管，避免在購買過程中出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失、非法套匯等問題。同時，無形的服務(wù)往往依附于有形的產(chǎn)品而存在，兩者之間緊密關(guān)聯(lián)、難以區(qū)分。例如，大部分的高端設(shè)備和精密儀器進(jìn)出口通常都伴隨有技術(shù)、培訓(xùn)等相關(guān)服務(wù)的流動。上海某技術(shù)交易市場負(fù)責(zé)人指出，企業(yè)往往會將包含實(shí)物與服務(wù)在內(nèi)的所有貿(mào)易額都申報為設(shè)備，以獲取固定資產(chǎn)折舊等稅收優(yōu)惠。這一特殊性除引致統(tǒng)計失真外，也會阻礙服務(wù)貿(mào)易的規(guī)?；l(fā)展，并提高制度創(chuàng)新的難度。若要通過公共政策支持技術(shù)購買，就必須解決合理定價、實(shí)時監(jiān)管、精準(zhǔn)識別、有效分割等多重難題，否則相關(guān)政策可能會事與愿違。

（三） 央地協(xié)同不足使得制度創(chuàng)新范圍受限

我國已進(jìn)入新常態(tài)時期，政府必須從具體干預(yù)企業(yè)轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌鲋黧w提供高質(zhì)量的制度體系（劉志彪，2017），引導(dǎo)和推動經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展軌道。央地政府各具優(yōu)勢，兩者分工合作、高效協(xié)同是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量制度供給的重要保障。與中央政府相比，地方政府更貼近市場，也更了解微觀主體的迫切需求，是制度創(chuàng)新的核心主體。但是，央地政府間協(xié)同不足，導(dǎo)致制度創(chuàng)新難以穩(wěn)步推進(jìn)。一方面，中央政府提供的指導(dǎo)、支持和協(xié)調(diào)不足，自主權(quán)和協(xié)調(diào)能力有限的地方政府無法及時、有效開展制度創(chuàng)新。上海洋山海關(guān)曾嘗試用加工貿(mào)易方式對芯片測試業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，以解決現(xiàn)行制度下的監(jiān)管失靈問題，但是該嘗試最終因?yàn)殡y以準(zhǔn)確統(tǒng)計而無奈叫停。另一方面，中央政府跟進(jìn)不及時，地方政府的制度創(chuàng)新難以充分發(fā)揮效能。近年來，深圳市出臺實(shí)施了史上最嚴(yán)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例，且于2020 年進(jìn)行再次修改，不斷加大知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度。然而，知識產(chǎn)權(quán)具有突出的流動性和外溢性特征，部分地區(qū)加大懲處力度，只會讓違法侵權(quán)行為轉(zhuǎn)移至別處。全國層面保護(hù)力度不平衡，調(diào)研中不少企業(yè)對此心存擔(dān)憂。

（四） 部門協(xié)作機(jī)制不實(shí)降低制度創(chuàng)新效能

服務(wù)業(yè)形態(tài)日益多元化，服務(wù)貿(mào)易可以發(fā)生在國民經(jīng)濟(jì)各個行業(yè)，不再局限于旅行、運(yùn)輸?shù)葌鹘y(tǒng)領(lǐng)域。但是，我國服務(wù)貿(mào)易的管理協(xié)調(diào)機(jī)制并未隨之進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。我國政府監(jiān)管具有分散監(jiān)管與聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合的特征（徐國沖等，2019；胡穎廉，2020），服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域尤為典型。服務(wù)業(yè)分屬于科技、教育、文化、醫(yī)療和金融等行業(yè)，因而服務(wù)貿(mào)易必然涉及海關(guān)、外匯、統(tǒng)計以及多個行業(yè)主管部門。各部門各管一攤，彼此間職責(zé)和功能定位不同，制度、政策和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)差異較大甚至無法兼容。商務(wù)部門雖然是服務(wù)貿(mào)易的主管部門也是服務(wù)貿(mào)易發(fā)展聯(lián)席會議制度的牽頭單位，但其在前端環(huán)節(jié)上缺乏審批、監(jiān)管、協(xié)調(diào)等權(quán)限，其結(jié)果是： 一方面，各部門特別是行業(yè)主管部門協(xié)調(diào)不足，難以形成推動服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的合力；另一方面，分散監(jiān)管導(dǎo)致相互矛盾的制度與政策得以存續(xù)，進(jìn)而阻礙單個部門發(fā)起的制度創(chuàng)新順利落地實(shí)施。例如，在加工貿(mào)易監(jiān)管模式下允許芯片測試企業(yè)開展保稅業(yè)務(wù)，涉及商務(wù)批準(zhǔn)、海關(guān)監(jiān)管、增值稅減免、關(guān)稅減免等問題。眾多部門之間難以協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致符合市場需要的創(chuàng)新事項(xiàng)遲遲難以有效推進(jìn)。

此外，統(tǒng)計制度不完善也是阻礙服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域制度創(chuàng)新的重要因素之一。我國針對服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易的統(tǒng)計制度和核算方法未能與市場變化同步調(diào)整，已經(jīng)無法適應(yīng)服務(wù)領(lǐng)域的統(tǒng)計需求（楊新洪，2018）?，F(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)不能反映服務(wù)業(yè)與服務(wù)貿(mào)易的全貌，各級政府難以據(jù)此對服務(wù)貿(mào)易進(jìn)行合理、高效的管理。特別是海關(guān)、外匯等不同部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)差異較大，相關(guān)部門在制定和完善服務(wù)貿(mào)易支持政策時缺乏數(shù)據(jù)支撐，難以提升政策的針對性和有效性。同時，統(tǒng)計制度不健全是服務(wù)貿(mào)易新業(yè)態(tài)、新模式無“容身之地” 的主要原因之一。例如，盡管芯片測試業(yè)務(wù)與加工貿(mào)易有本質(zhì)區(qū)別，但由于沒有相應(yīng)的統(tǒng)計制度，地方海關(guān)只能將其視作“來料加工” 并納入不匹配的加工貿(mào)易監(jiān)管體系。

五、破解制度性障礙的路徑與建議

我國服務(wù)貿(mào)易大而不強(qiáng)，正處于從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的關(guān)鍵時期。面臨日益激烈的國際競爭，服務(wù)貿(mào)易企業(yè)對提高政府監(jiān)管合理性、增強(qiáng)政策普惠性與適用性、減少政策不確定性有越來越強(qiáng)的訴求（陳懷錦和周孝，2020）。如前文所述，服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展面臨多重制度性障礙，這是服務(wù)貿(mào)易自身特征、經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境、體制機(jī)制等多重因素共同作用的結(jié)果。同時，由于三次行業(yè)深度融合發(fā)展，服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易已滲透到各行各業(yè)，僅靠局部優(yōu)化調(diào)整并不足以消除這些障礙。為此，要加快服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展、有效推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易強(qiáng)國建設(shè)，除支持服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、加強(qiáng)服務(wù)貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施和對外開放平臺建設(shè)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易數(shù)字化轉(zhuǎn)型之外，應(yīng)當(dāng)將深化體制機(jī)制改革、系統(tǒng)優(yōu)化制度和政策體系、提高制度供給質(zhì)量作為重中之重。通過優(yōu)化制度環(huán)境、減少制度約束、提升治理效能，全面增強(qiáng)市場主體的創(chuàng)新活力，夯實(shí)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。

要破解制度性障礙，關(guān)鍵在于提高制度創(chuàng)新的便利性和時效性，使得制度體系能及時根據(jù)市場創(chuàng)新發(fā)展需要作出適應(yīng)性調(diào)整。根據(jù)調(diào)研中服務(wù)貿(mào)易企業(yè)反映的共性問題，在全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)①2020 年8 月，商務(wù)部印發(fā)《全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)總體方案》，北京、上海等試點(diǎn)地區(qū)紛紛出臺具有本地特色的實(shí)施方案，服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)進(jìn)入全面深化、廣泛開展階段。的過程中，可以著重從如下五個方面推進(jìn)：

一是從優(yōu)化頂層設(shè)計著手，健全服務(wù)貿(mào)易制度體系。建立中央統(tǒng)籌、部委協(xié)作、地方參與的服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，根據(jù)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢，系統(tǒng)推進(jìn)體制改革創(chuàng)新，提高制度體系的適用性。同時，強(qiáng)化和發(fā)揮部際聯(lián)席會議制度的作用，實(shí)現(xiàn)部門間規(guī)章制度和監(jiān)管體系的互聯(lián)互通，提高制度和政策體系的一致性、協(xié)同性，避免市場主體因制度或政策不一致而陷入兩難困境。

二是以完善中長期發(fā)展規(guī)劃為抓手，協(xié)同推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展。做好全國性、區(qū)域性、行業(yè)性服務(wù)貿(mào)易中長期發(fā)展規(guī)劃編制，優(yōu)化服務(wù)貿(mào)易相關(guān)行業(yè)結(jié)構(gòu)與區(qū)域布局。確?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)與各細(xì)分行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，避免單個領(lǐng)域發(fā)展滯后而出現(xiàn)新的短板。同時，充分考慮服務(wù)與制造之間的關(guān)聯(lián)與差異，統(tǒng)籌出臺與發(fā)展規(guī)劃相配套、適應(yīng)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展需要的政策體系，穩(wěn)定市場主體的中長期預(yù)期。

三是調(diào)動基層政府的創(chuàng)新積極性，提升制度體系的靈活性。賦予和落實(shí)地方政府特別是基層政府與其職責(zé)相適應(yīng)的自主權(quán)，建立和完善容錯機(jī)制，鼓勵其根據(jù)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要，及時開展制度和政策創(chuàng)新。同時，中央層面適時做好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并將好的做法上升為國家政策在全國推廣，以此解決市場需求動態(tài)性與制度和政策體系穩(wěn)定性之間的矛盾。值得強(qiáng)調(diào)的是，中央政府應(yīng)當(dāng)對地方政府間的制度和政策競爭進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，避免過度競爭引致“政策洼地” 亂象和阻礙全國市場一體化進(jìn)程。

四是充分利用數(shù)字技術(shù)，提升服務(wù)貿(mào)易支持政策的精準(zhǔn)性。針對服務(wù)貿(mào)易企業(yè)在發(fā)展中面臨的主要難題，可以數(shù)字技術(shù)和各類數(shù)字化平臺為依托，積極優(yōu)化政策設(shè)計和實(shí)施機(jī)制，提高各項(xiàng)政策的可獲得性和有效性，為廣大中小微型服務(wù)貿(mào)易企業(yè)提供有力支持。例如，監(jiān)管部門可利用數(shù)字技術(shù)開展精準(zhǔn)識別和動態(tài)追蹤，破解定價難、價值不確定性大等引致的服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管難題。

五是全方位開展政企、政社合作，全面優(yōu)化服務(wù)貿(mào)易發(fā)展環(huán)境。相關(guān)政府部門應(yīng)加強(qiáng)與企業(yè)、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社會組織等的合作，充分發(fā)揮社會力量在制度體系重構(gòu)、統(tǒng)計制度建設(shè)、政策創(chuàng)新調(diào)整、專業(yè)人才培養(yǎng)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、質(zhì)量評價與認(rèn)證、市場主體信用監(jiān)管等方面的積極作用，推動制度環(huán)境、社會環(huán)境不斷優(yōu)化，更好地支持和促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展。