政府跨部門協(xié)同機制在應(yīng)急管理中的賦能效用
——以奧運危機應(yīng)對為例

鄒昀瑾 牛建華 張 銳*

(1.北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871;2.北京大學(xué) 體育教研部，北京 100871)

一、突發(fā)事件對政府大型體育賽事應(yīng)急管理的挑戰(zhàn)

政府跨部門協(xié)同是隨著整體政府、協(xié)同治理、網(wǎng)絡(luò)治理等理論而興起的研究領(lǐng)域，是政府內(nèi)部兩個或多個部門以“協(xié)同”為基本手段，實現(xiàn)權(quán)力劃分、資源配置、責(zé)任分擔(dān)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行為。社會風(fēng)險不斷增加，應(yīng)急管理問題日趨復(fù)雜，以及傳統(tǒng)政府部門職權(quán)固化、過度關(guān)注部門利益、缺乏溝通機制，造成應(yīng)急管理效率低下和碎片化。(1)盛明科、郭群英：《公共突發(fā)事件聯(lián)動應(yīng)急的部門利益梗阻及治理研究》，《中國行政管理》2014年第3期，第38-42頁。為了應(yīng)對突發(fā)危機，政府開始利用跨部門協(xié)同機制破除壁壘，通過優(yōu)化政府內(nèi)部職能分工來提升政府應(yīng)急管理效率。(2)孫迎春：《國外政府跨部門合作機制的探索與研究》，《中國行政管理》2010年第7期，第102-105頁。

大型體育賽事是一個國家展現(xiàn)治理能力和治理水平的綜合平臺,賽事能否成功舉辦是對主辦國應(yīng)急管理能力的巨大考驗。然而，大型體育賽事由于自身規(guī)模大、影響廣等特點，往往面臨著諸多不確定因素及風(fēng)險，容易引發(fā)公共危機。例如，因戰(zhàn)爭、騷亂、恐襲等影響，歷史上曾有三屆奧運會停辦，也曾有大型體育賽事發(fā)生球迷騷亂、爆炸等突發(fā)事件。因此，如何更好地應(yīng)對大型體育賽事中各類突發(fā)事件是對政府治理能力尤其是跨部門協(xié)同治理能力的考驗。

本文選取以奧運會為代表的大型體育賽事中的突發(fā)事件為研究對象，聚焦倫敦奧運會、里約奧運會、東京奧運會的危機應(yīng)對過程，結(jié)合各國政府針對奧運危機的應(yīng)對舉措及其特征，深挖和凝練政府跨部門協(xié)同在應(yīng)急管理體系中的實踐意涵，并進一步探究內(nèi)嵌在其中的協(xié)同機制與應(yīng)對邏輯?；诖?，研究嘗試從“制度-組織-技術(shù)”三個維度分析政府跨部門協(xié)同機制在奧運危機治理中的賦能效用。

二、政府跨部門協(xié)同的文獻(xiàn)回顧及分析框架

(一)文獻(xiàn)綜述

政府跨部門協(xié)同機制發(fā)端于英國行政現(xiàn)代化改革，目前已形成了比較完整的理論框架與運行機制。在已有文獻(xiàn)中，學(xué)者們圍繞政府跨部門協(xié)同的重要內(nèi)涵，從制度結(jié)構(gòu)、組織模式和協(xié)同過程出發(fā)對適合我國國情的政府跨部門協(xié)同機制進行深入探討。例如，周志忍等以部門間橫向關(guān)系為重點，對政府跨部門協(xié)同機制做了系統(tǒng)梳理和審視(3)周志忍、蔣敏娟：《中國政府跨部門協(xié)同機制探析——一個敘事與診斷框架》，《公共行政評論》2013年第1期，第91-117頁。；沈榮華等從跨部門協(xié)同效能的角度總結(jié)出激勵機制、信任機制、整合機制和協(xié)調(diào)機制的配套實施是政府提升服務(wù)質(zhì)量的有效手段的觀點，并提出以跨部門協(xié)同代替“碎片化”管理結(jié)構(gòu)之進路(4)沈榮華、何瑞文：《整體政府視角下跨部門政務(wù)協(xié)同——以行政服務(wù)中心為例》，《新視野》2013年第2期，第60-63頁。。這些研究從整體政府的視角，剖析了政府跨部門協(xié)同的內(nèi)在邏輯，為理解特定情境下政府跨部門協(xié)同夯實了理論基礎(chǔ)。然而，受文化差異、組織形態(tài)和制度缺失等因素的影響，政府跨部門協(xié)同機制也不可避免地顯現(xiàn)出諸如組織協(xié)同失調(diào)、職能部門責(zé)任意識不足、內(nèi)在動力缺乏和領(lǐng)導(dǎo)者能力欠缺等若干問題，使其陷入效率困境。據(jù)此，有學(xué)者在績效視角下討論了非任務(wù)績效對跨部門協(xié)同績效的積極影響(5)付景濤：《非任務(wù)績效視角下的跨部門協(xié)同績效作用機制研究》，《中國行政管理》2017年第4期，第40-45頁。；也有學(xué)者從個體層面探討公務(wù)員技能在政府跨部門協(xié)同治理中的關(guān)鍵作用。(6)賴先進：《公務(wù)員在跨部門協(xié)同治理中的管理技能研究》，《東北師大學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期，第85-92頁。

綜合審視既有的文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)政府跨部門協(xié)同在公共服務(wù)、電子政務(wù)、貧困治理、環(huán)境治理、公共安全、應(yīng)急管理等諸多領(lǐng)域得以嘗試。在公共服務(wù)領(lǐng)域，有研究探究了該領(lǐng)域協(xié)同治理的形成機制及其制度邏輯(7)宋程成、蔡寧、王詩宗：《跨部門協(xié)同中非營利組織自主性的形成機制——來自政治關(guān)聯(lián)的解釋》，《公共管理學(xué)報》2013年第4期，第1-11頁。；也有研究通過分析正式與非正式制度的混合機制以及調(diào)適性治理的基本特征，構(gòu)建出跨部門協(xié)同的復(fù)合型調(diào)試框架。(8)薛澤林、胡潔人：《政府購買公共服務(wù)跨部門協(xié)同實現(xiàn)機制——復(fù)合型調(diào)試框架及其應(yīng)用》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2018年第5期，第58-66頁。在電子政務(wù)領(lǐng)域，有的研究從“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的視角分析了嵌入式協(xié)同的實踐困境及其邏輯(9)鄧?yán)?、王中原：《嵌入式協(xié)同：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中的跨部門協(xié)同及其困境》，《公共管理學(xué)報》2020年第4期，第62-73頁。，有的研究試圖構(gòu)建協(xié)同電子政務(wù)促進政務(wù)服務(wù)部門間信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、流程統(tǒng)一的新機制。(10)樊博：《跨部門政府信息資源共享的推進體制、機制和方法》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2008年第2期，第13-20頁。在貧困治理領(lǐng)域，相關(guān)研究基于精準(zhǔn)扶貧的實踐案例，對農(nóng)村扶貧中的跨部門協(xié)同模式做了系統(tǒng)梳理。(11)陳忠言：《中國農(nóng)村扶貧中的跨部門協(xié)同機制分析》，《寧夏社會科學(xué)》2014年第4期，第19-27頁。在環(huán)境治理領(lǐng)域，研究者們或是從整體政府層面，以政府跨部門的聯(lián)合政策為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)進行政策量化分析(12)操小娟、李佳維：《環(huán)境治理跨部門協(xié)同的演進——基于政策文獻(xiàn)量化的分析》，《社會主義研究》2019年第3期，第84-93頁。；抑或是探究政府跨部門協(xié)同在水域環(huán)境、大氣環(huán)境等代表性案例中的實踐。(13)任敏：《“河長制”:一個中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期，第25-31頁。此外，我們發(fā)現(xiàn)還有少數(shù)學(xué)者關(guān)注到跨部門協(xié)同機制在應(yīng)急管理(14)鄭寰、燕繼榮：《基層綜合應(yīng)急救援體系建設(shè)中的跨部門協(xié)同——以云南省文山州消防改革為例》，《中國行政管理》2011年第5期，第57-61頁。和公共安全(15)吳豐：《中美反恐情報跨部門協(xié)同比較研究》，《情報雜志》2017年第10期，第12-16頁。領(lǐng)域的應(yīng)用。

總之，已有研究較為廣泛地分析了不同領(lǐng)域的政府跨部門協(xié)同實踐。但遺憾的是，公共管理和政治學(xué)領(lǐng)域鮮有對以奧運會為代表的大型體育賽事危機應(yīng)對中政府跨部門協(xié)同的探討。因而，本文嘗試從政府跨部門協(xié)同的視角出發(fā)，分析大型體育賽事的危機應(yīng)對。

(二)分析框架

賦能(Empowerment)主要是指行動主體通過內(nèi)部授權(quán)，促使權(quán)力由高度集中向“去中心化”嬗變，進而提升組織韌性的一種方式。(16)Thomas K W,Velthouse B A.Cognitive elements of empowerment:an “interpretive” model of intrinsic task motivation.Academy of Management Review,1990,15(4),pp.666-681.簡言之，政府跨部門協(xié)同的賦能效用，可以被理解為政府通過協(xié)調(diào)和推動以激發(fā)自身內(nèi)在動力，提升意識水平和行動能力，使其在危機治理中產(chǎn)生效果和影響的一種作用機制。

首先，制度賦能是政府跨部門協(xié)同機制的本源，其實質(zhì)邏輯就是對應(yīng)急管理的核心理念、目標(biāo)設(shè)置和關(guān)鍵要素之間的相互關(guān)系做出制度層面的約束，形成渠道規(guī)范、程序嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)完整的跨部門協(xié)同運行機制。其次，組織賦能是指政府通過應(yīng)急決策指揮，依據(jù)可靠的應(yīng)急方案促進組織動員、資源流動等應(yīng)急工作的具體執(zhí)行。再次，技術(shù)賦能關(guān)注的是技術(shù)在危機應(yīng)對中的有效性。具體而言，以海量數(shù)據(jù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的復(fù)雜數(shù)據(jù)樣態(tài)為基本特征的大數(shù)據(jù)(17)楊一、鄒昀瑾：《以機器學(xué)習(xí)應(yīng)對信息“爆炸”時代:公共管理研究的降維可視化探析》，《中國行政管理》2021年第1期，第105-113頁。，在應(yīng)急管理過程中主要體現(xiàn)為政府依托云計算、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等為跨部門協(xié)同搭建智能化平臺和工具。基于此，我們選擇在奧運危機場景下來討論政府間跨部門在制度、組織和技術(shù)三方面的賦能效用，分析其作用機理和內(nèi)在邏輯，并構(gòu)建“制度-組織-技術(shù)”的基本分析框架(圖1)。

圖1 政府跨部門協(xié)同賦能奧運危機管理的“制度-組織-技術(shù)”基本框架

這一框架的主要觀點涵蓋三個方面：(1)制度作為應(yīng)急管理實踐活動的基礎(chǔ)，支撐著從監(jiān)測、預(yù)警到響應(yīng)、恢復(fù)的整個應(yīng)急流程，為復(fù)雜情境下的危機應(yīng)對劃定邊界、明晰定位和行為規(guī)范。相互關(guān)聯(lián)的應(yīng)急體制、機制內(nèi)嵌于應(yīng)急管理的制度體系中，為組織和技術(shù)提供保障。因此，制度優(yōu)化能夠促進組織的高度協(xié)調(diào)配合，以及技術(shù)的創(chuàng)新、發(fā)展與運用，制度的先進性是構(gòu)建高效的應(yīng)急協(xié)同機制的保障；(2)組織協(xié)同是搭建起一個多部門聯(lián)結(jié)的合作網(wǎng)絡(luò)，既豐富了應(yīng)急管理實踐的多元主體，也為政府協(xié)同機制的有效運行和整體利益的實現(xiàn)提供了幫助；(3)與此同時，技術(shù)的發(fā)展也作用于制度變遷，助推著組織應(yīng)急能力的提升。因此，我們認(rèn)為制度、組織與技術(shù)之間是相互作用的，為應(yīng)急管理的協(xié)同共治賦能。

三、案例分析

(一)案例選取

如上所述，隨著政府跨部門協(xié)同在各領(lǐng)域不斷深入，眾多實踐典型紛紛涌現(xiàn)，其中不乏運用跨部門協(xié)同機制治理大型體育賽事突發(fā)事件的成功案例。為多角度展現(xiàn)政府跨部門協(xié)同機制在不同情境中的賦能效用，本文在案例選取上遵循以下原則：(1)典型性原則。大型體育賽事中的突發(fā)事件常常難以預(yù)知，為了盡可能全面地展現(xiàn)各類突發(fā)事件的危機應(yīng)對方式，所選案例涵蓋三種典型的突發(fā)危機事件，分別為公共安全危機、公共衛(wèi)生危機和自然災(zāi)害危機。(2)代表性原則。為了拓寬體育賽事的覆蓋性和普遍性，增強結(jié)論的說服力，本研究聚焦世界范圍內(nèi)影響力和覆蓋率廣，知名度、關(guān)注度和認(rèn)可度高的大型綜合體育賽事——奧運會。(3)時間性原則。為使得本研究中案例具有現(xiàn)實參考意義和可借鑒作用，遵循時效性原則，在案例選取時，以時間線為基準(zhǔn)，探討最近三屆奧運會中突發(fā)事件的應(yīng)對機制。(4)區(qū)域性原則。大型體育賽事不僅是社會文化的重要體現(xiàn),更是衡量一個國家或城市綜合實力的關(guān)鍵因素。本研究分別選取位于歐洲、南美洲和亞洲，具有地域特色的三個國家，同時也考慮到經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，兼顧發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家。

基于以上原則，本文選取2012年倫敦對公共安全突發(fā)事件的應(yīng)對、2016年里約對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對以及2021年東京對自然災(zāi)害突發(fā)事件的應(yīng)對為研究對象。這三個典型案例發(fā)生于不同國家，政府跨部門機制在奧運危機治理中的特征各有差異。這能夠為大型體育賽事的突發(fā)危機應(yīng)對中政府跨部門協(xié)同機制何以有效開展提供參考。

(二)案例描述：政府跨部門協(xié)同應(yīng)對奧運突發(fā)事件

1.英國倫敦：公共安全危機的應(yīng)對

倫敦奧運會一周年倒計時不久，因一名少數(shù)族裔男性被倫敦警察槍殺引發(fā)騷亂。大批民眾上街抗議警察暴行，一系列破壞公共秩序的行為愈演愈烈，并逐漸蔓延至伯明翰、曼徹斯特、利物浦等城市，發(fā)展為自20世紀(jì)80年代英國種族騷亂以來最嚴(yán)重的事件。(18)蘇頌興：《倫敦騷亂與突發(fā)群體事件的難題破解——兼論社會管理創(chuàng)新在觀念與政策層面的思考》，《中國青年研究》2012年第1期，第17-21頁。因涉嫌參與騷亂、縱火和搶劫被抓捕的上千人中，甚至包括倫敦奧運會形象大使。

暴力事件發(fā)生后，依照英國應(yīng)急安全管理體制的基礎(chǔ)法案《國內(nèi)緊急狀態(tài)法》以及《公共秩序法》等，英國立即啟動了內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組(COBR機制)和金級應(yīng)急指揮，進入全面緊急狀態(tài)。這里的COBR機制和金級指揮，分別對應(yīng)英國中央和地方突發(fā)事件應(yīng)對的最緊急程度。前者COBR機制處于中央政府三級響應(yīng)模式中的最高層級，是在首相或副首相的領(lǐng)導(dǎo)下進行運轉(zhuǎn)的，主要是用于應(yīng)對那些蔓延范圍廣、影響性強的突發(fā)公共事件；后者金級指揮則是地方層面突發(fā)事件應(yīng)對三級指揮運行機制中的最高級。由此看來，此次暴力事件是一場規(guī)模巨大的公共安全突發(fā)危機事件。

在這種情況下，英國政府積極發(fā)揮部門聯(lián)動效應(yīng)以應(yīng)對危機。根據(jù)英國政府網(wǎng)站的官方信息，倫敦警察局聯(lián)合消防局、急救中心和其他相關(guān)部門，在倫敦警務(wù)處總部設(shè)立全國奧林匹克協(xié)調(diào)中心，為應(yīng)對奧運期間的各類威脅做好充分準(zhǔn)備；英國內(nèi)政部聯(lián)合倫敦奧組委制定了奧運反恐戰(zhàn)略、奧運會網(wǎng)絡(luò)安全計劃以及夏季奧運會和殘奧會安保戰(zhàn)略等多項計劃，為打擊犯罪活動、預(yù)防恐怖襲擊做準(zhǔn)備；倫敦警察局和奧組委聯(lián)合派出上萬名警察和安保人員，保證各類突發(fā)狀況的及時應(yīng)對。(19)Home Secretary RUSI olympic security conference speech.https://www.gov.uk/government/speeches/home-secretary-rusi-olympic-security-conference-speech,2021年3月23日訪問。英國國防部也提供軍事支持，派出包括陸?？哲姾筒饛椞幚硇〗M等上萬名特種人員，防止暴恐事件發(fā)生。(20)Royal Marines practise Olympic security on Thames.https://www.gov.uk/government/news/royal-marines-practise-olympic-security-on-thames,2021年3月23日訪問。

同時，英國財政部為騷亂中受到影響的商家提供資金支持和稅收減免，并投入大額資金作為奧運安全的基本預(yù)算；英國社區(qū)與地方政府事務(wù)部啟動恢復(fù)基金用于家庭和社區(qū)的重建工作；英國司法部發(fā)布了刑事司法制度改革計劃來加大懲處力度；英國工作與養(yǎng)老金部對因騷亂陷入困境的家庭給予重點關(guān)懷，主要通過解決這些家庭的父母就業(yè)與子女教育問題來改善生活；英國教育部針對騷亂中的青年問題，全面改革職業(yè)教育并制訂計劃，對參與騷亂活動的青年群體給予就業(yè)或培訓(xùn)支持，通過在工作中提高工資激勵的方式，減少其再次犯罪的可能。此外，政府支持主流媒體報道刊登騷亂分子照片，向全社會公布事件最新進展；也開通信息公開網(wǎng)站，鼓勵民眾在新媒體平臺建立志愿群組，協(xié)助政府平息騷亂。

從賦能效用來看，英國此次公共安全奧運危機事件，首先，內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組統(tǒng)一指揮、研判形勢，調(diào)動了政府各部門協(xié)同參與危機應(yīng)對，發(fā)揮了組織賦能效應(yīng)；其次，英國的應(yīng)急法律體系和應(yīng)急管理機制共同為危機應(yīng)對提供了有力支撐；最后，英國政府也重視危機信息的傳播和回應(yīng)，實現(xiàn)了危機治理在信息共享方面的技術(shù)賦能。總體而言，英國政府在制度賦能、組織賦能、技術(shù)賦能的共同支撐下，發(fā)揮了政府跨部門協(xié)同在公共安全危機應(yīng)對中的效用。

2.巴西里約：公共衛(wèi)生危機的應(yīng)對

2015年5月，巴西暴發(fā)寨卡病毒。疫情迅速蔓延，世衛(wèi)組織將其確定為“國際公共衛(wèi)生緊急事件”。牛津大學(xué)、哈佛大學(xué)的上百名科學(xué)家和醫(yī)療人員聯(lián)名致信世衛(wèi)組織，要求延遲或易地舉辦奧運，數(shù)位世界排名靠前的運動員相繼宣布退賽。

為快速應(yīng)對寨卡疫情，巴西總統(tǒng)府頒布法令，成立國家協(xié)調(diào)控制室和各州區(qū)域中心，探索跨部門合作的協(xié)同抗疫機制。具體而言，在巴西衛(wèi)生部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，巴西國防部派出大批軍人對城市實施滅蚊行動，巴西衛(wèi)生部人員也同時入戶指導(dǎo)居民滅蚊；巴西國防部還聯(lián)合教育部，分發(fā)滅蚊手冊進行宣傳，以提高青少年對病毒的防范意識；巴西科技部與衛(wèi)生部共建疫情專家網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)合巴西教育部對與病毒相關(guān)的科研項目給予重點資助，還協(xié)同巴西經(jīng)濟部建立數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，對疫情期間的經(jīng)濟形勢進行研判；為了保護易感人群，巴西婦女人權(quán)部為孕婦提供產(chǎn)前保障和分娩援助，并聯(lián)合律師和科學(xué)家向國家最高法院請愿，呼吁準(zhǔn)許感染病毒的孕婦墮胎，這是因為在巴西墮胎屬于違法行為。此外，巴西農(nóng)業(yè)部、國家民航局等部門也積極響應(yīng)號召，開展“零寨卡”滅蚊活動?；诖?，一個以巴西衛(wèi)生部為主，巴西教育部、國防部、旅游部等16個政府部委為輔的跨部門協(xié)調(diào)機制得以建立。同時，巴西衛(wèi)生部還專門建立了數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，與其他國家的醫(yī)生和研究人員共享信息，為全球疫情防范和風(fēng)險評估提供幫助。

尤其是，巴西政府采取了諸多特別措施，以保證奧運會如期舉辦。一方面，巴西衛(wèi)生部和里約州政府積極加強奧運醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備，為運動員提供驅(qū)蚊劑、紗窗等防蚊物品；另一方面，巴西旅游部對5萬多家酒店和餐廳加強監(jiān)管，做好防蚊滅蚊措施，降低游客感染風(fēng)險；旅游部還建立了“旅行者健康”專題網(wǎng)頁，使用多種語言實時對外公布疫情進展、奧運特別措施及旅行建議。此外，巴西還引入智慧醫(yī)療工具，用來幫助用戶獲取醫(yī)學(xué)參考信息、上報典型癥狀研判健康狀況、追蹤蚊蟲信息、尋找就近醫(yī)療機構(gòu)，也可以幫助醫(yī)療專家確定候選療法。

從賦能效用來看，巴西政府在此次公共衛(wèi)生奧運危機事件中，積極組織動員，實現(xiàn)了跨部門、跨領(lǐng)域的資源流動和人員調(diào)度，這是危機應(yīng)對中組織賦能的重要體現(xiàn)；法律的基礎(chǔ)保障作用為巴西公共衛(wèi)生奧運危機治理實現(xiàn)制度賦能，疫苗研發(fā)新科技和智慧醫(yī)療工具的應(yīng)用也讓技術(shù)賦能更為多元。得益于此，疫情基本得到控制，里約奧運會于2016年8月成功舉辦，巴西政府通過跨部門協(xié)同的應(yīng)急實踐使得疫情轉(zhuǎn)危為機，得到國際奧委會和世衛(wèi)組織的肯定，巴西也以奧運為契機讓低迷的經(jīng)濟進入新增長的“拐點”。

3.日本東京：自然災(zāi)害危機的應(yīng)對

日本位于環(huán)太平洋火山地震帶，是地震、海嘯、火山、臺風(fēng)、雪災(zāi)等重大自然災(zāi)害的高發(fā)區(qū)。根據(jù)日本內(nèi)閣府2021年《防災(zāi)白皮書》中對1993—2020年間自然災(zāi)害的統(tǒng)計，自然災(zāi)害造成了共計33 106人死亡或失蹤，其中地震和海嘯造成的死亡和失蹤人數(shù)最多，占比為88.83%。(21)「令和3年版防災(zāi)白書附屬資料8自然災(zāi)害による死者·行方不明者內(nèi)訳」，日本內(nèi)閣府防災(zāi)情報網(wǎng)頁：http://www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/r03/honbun/3b_6s_08_00.html，2021年6月23日訪問。由此看來，如何做好自然災(zāi)害的危機應(yīng)對是日本舉辦奧運會面臨的重大考驗。

事實上，由于自然災(zāi)害頻發(fā)，東京奧運會期間的災(zāi)害應(yīng)對成為日本政府尤為重視的工作。而且，日本目前建立的一套危機應(yīng)對體制較為成熟完善，具有代表性、說服力，對本文而言更具研究價值。因此，本文主要分析的是日本對突發(fā)性自然災(zāi)害的應(yīng)對，聚焦在奧運會舉辦前期自然災(zāi)害危機應(yīng)對中跨部門協(xié)同機制所發(fā)揮的作用。

長期以來，日本構(gòu)建了一套較為全面的自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系。從組織結(jié)構(gòu)來看，日本自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系涵蓋了日本中央政府—都道府縣政府—市町村政府三個主要層級。內(nèi)閣府設(shè)立“中央防災(zāi)會議”，內(nèi)閣總理任命“防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣”，并聯(lián)合厚生勞動省、國土交通省、防衛(wèi)省等11個中央省廳，制訂綜合協(xié)調(diào)防災(zāi)計劃和應(yīng)急管理基本方案，提出指導(dǎo)性建議；都道府縣負(fù)責(zé)推進地區(qū)防災(zāi)計劃的制訂和實施；市町村級則負(fù)責(zé)防災(zāi)計劃的具體落實。從法律制度來看，日本構(gòu)建了一套完善的自然災(zāi)害法制體系，為自然災(zāi)害的預(yù)防和應(yīng)對提供了保障。(22)日本以《災(zāi)害對策基本法》為綱領(lǐng)，先后頒布了《大規(guī)模地震對策特別措施法》《災(zāi)害救助法》《地震保險法》等各類自然災(zāi)害法律法規(guī)。

日本應(yīng)急管理的跨部門協(xié)同，在2015年初的“東京奧運會部長級籌備會”中得到了突出的體現(xiàn)。具體而言，會議明確了跨部門工作的相關(guān)職責(zé)：其一，厚生勞動省協(xié)同總務(wù)省，共同推進公共場所內(nèi)圖形標(biāo)識與多語種的普及。其二，國土交通省與厚生勞動省協(xié)同，做好奧運期間地震及海嘯警報,完善電子地圖等空間信息基礎(chǔ)設(shè)施，向各部門提供及時準(zhǔn)確的災(zāi)害信息。其三，防衛(wèi)省與東京奧組委、國家安全保障局、警察廳、消防廳等部門一同參與奧運防災(zāi)演習(xí)。奧運期間一旦發(fā)生自然災(zāi)害，防衛(wèi)省將迅速起降直升機配合國土交通省調(diào)查受災(zāi)情況。

同時，為保證奧運期間的安全，國土交通省進一步完善首都的防災(zāi)措施，強化交通道路、鐵路、高架橋等設(shè)施抗震性。例如，為避免大型自然災(zāi)害所造成的“二次災(zāi)害”，國土交通省要將東京市區(qū)電線桿全部地下化；氣象廳首次設(shè)置了專門的氣象隊，以預(yù)防奧運會期間可能發(fā)生的酷暑、暴雨等惡劣天氣對比賽的影響；財政部投入大量資金，用于防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究、災(zāi)害預(yù)防、國土保全和災(zāi)后重建等重要領(lǐng)域，保障災(zāi)害應(yīng)對措施的有效實施。

此外，政府通過技術(shù)手段形成了以政府各職能部門為主的“中央防災(zāi)無線網(wǎng)”、以全國消防機構(gòu)為主的“消防防災(zāi)無線網(wǎng)”以及都道府縣市町村的“防災(zāi)行政無線網(wǎng)”，為收集災(zāi)害信息提供了有效支撐。同時，日本在自然災(zāi)害應(yīng)急管理過程中強調(diào)全社會協(xié)同治理，非政府組織、企業(yè)、主流媒體和紅十字會等也常參與自然災(zāi)害應(yīng)急處理體系中的各個環(huán)節(jié)。如互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)和電信運營商、航空公司ANA和JAL、零售企業(yè)永旺株式會社等在通信、交通和物資方面提供了應(yīng)急保障，在日本自然災(zāi)害應(yīng)對中承擔(dān)了重要角色。這一協(xié)同治理模式很大程度上調(diào)動了政府、企業(yè)和社會的積極性。

從賦能效用來看，日本針對奧運期間可能遇到的自然災(zāi)害危機，搭建了政府各部門共同參與的網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了組織賦能；日本全方位多體系的自然災(zāi)害法律，規(guī)定了應(yīng)急管理全過程中的任務(wù)要求和實施細(xì)則，制度賦能得以實現(xiàn)；具有風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警功能的“防災(zāi)無線網(wǎng)”得益于政府跨部門協(xié)同下衛(wèi)星通信系統(tǒng)、移動通信系統(tǒng)和固定通信系統(tǒng)集成開發(fā)的支持，更是政府跨部門協(xié)同中技術(shù)賦能的集中體現(xiàn)。

(三)案例分析：奧運突發(fā)危機應(yīng)對的跨案例比較與討論

為了進一步討論三個國家在奧運危機中的應(yīng)急管理行為及其原因，我們將就其在奧運危機治理方案中的異同點進行分析，以求更有力地闡釋其應(yīng)對特征。就三個國家在奧運危機應(yīng)對中的不同之處主要體現(xiàn)為以下兩方面：一是，英國和日本應(yīng)急管理機制較為成熟，而巴西由于經(jīng)濟發(fā)展水平和綜合國力的影響，應(yīng)急管理成熟度相對受限；二是，三個國家體現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)人參與“高位推動”應(yīng)急管理，同時日本還呈現(xiàn)出“全社會參與”的特征。當(dāng)然，三個國家對奧運危機的治理方式也有相同之處，主要體現(xiàn)為以下三點：一是以法律體系為制度支撐，為應(yīng)急管理提供保障；二是以整體性和系統(tǒng)性為原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)形成跨領(lǐng)域、多渠道、全方位的組織協(xié)同模式；三是信息技術(shù)的互聯(lián)共享也成為推動危機應(yīng)對的重要因素。

四、賦能型應(yīng)急在奧運場景的運用

奧運會突發(fā)事件的復(fù)雜性和公共性等特征決定了政府跨部門協(xié)同的重要性和必要性。在英國、巴西和日本政府的危機應(yīng)對過程中，政府跨部門協(xié)同實現(xiàn)了資源整合，增強了處置效率，一定程度上緩解了碎片化缺陷，凸顯了政府跨部門協(xié)同機制在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的治理優(yōu)勢。更為重要的是，從制度、組織和技術(shù)三個層面，為應(yīng)急管理助力和賦能。

(一)制度賦能：以法律制度為基礎(chǔ)，為危機應(yīng)對框定尺度

科學(xué)規(guī)范的應(yīng)急法律體系在政府跨部門協(xié)同中發(fā)揮著指引作用，也是奧運危機應(yīng)對得以科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化實施的基礎(chǔ)和重要依據(jù)。制度目標(biāo)和框架的建立在社會發(fā)展中起著基礎(chǔ)性作用(23)道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，格致出版社2008年版。，構(gòu)建和完善政府跨部門協(xié)同機制在應(yīng)急管理中的框架體系，才能更好地實現(xiàn)利益相關(guān)者集體行動過程中的責(zé)任共擔(dān)和利益共享(24)何瑾、鄒昀瑾：《利益相關(guān)者理論視閾下突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理模式探析》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2021年第4期，第152-160頁。，充分發(fā)揮政府跨部門協(xié)同在奧運危機應(yīng)對中的優(yōu)勢。承前所述，日本中央、都道府縣和市町村的三級應(yīng)急管理響應(yīng)體系以及英國金銀銅處置機制，以及英國《民事突發(fā)事件法案》、日本《災(zāi)害救助法》和巴西《國家減災(zāi)抗災(zāi)法》等，避免了政府部門間責(zé)任推諉、相互掣肘、矛盾沖突等問題，為奧運突發(fā)危機應(yīng)對提供了應(yīng)急體制和機制的支持。在推進應(yīng)急管理體系和框架發(fā)展完善的現(xiàn)代化進程中，構(gòu)建政府跨部門協(xié)同機制在奧運危機應(yīng)對中的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方式，有助于政府更具前瞻性和科學(xué)性地應(yīng)對危機，化解和防范風(fēng)險。

(二)組織賦能：以多元主體為核心，促進奧運危機應(yīng)對的協(xié)同

1.組織為應(yīng)急決策指揮賦能

在奧運危機的應(yīng)急管理中，政府如何決策成為衡量跨部門協(xié)同實施是否有效的首要維度和重要標(biāo)尺。這就要求政府在對各類奧運危機風(fēng)險感知、動態(tài)監(jiān)控、研判評估的基礎(chǔ)上，以奧運危機應(yīng)急決策為先導(dǎo)，將統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)決策相結(jié)合，將具有可操作性和可執(zhí)行性的應(yīng)急目標(biāo)、應(yīng)急方案和應(yīng)急指令精準(zhǔn)發(fā)布至與奧運危機治理有關(guān)的政府各部門。具體到奧運場景中，英國在騷亂事件發(fā)生后，內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組把握危機的現(xiàn)實情況、制定應(yīng)急管理的戰(zhàn)略性目標(biāo)、形成應(yīng)急決策，由此，政府跨部門協(xié)同治理危機的具體工作才得以順利展開；日本也采用以內(nèi)閣府直屬的“中央防災(zāi)會議”為決策機構(gòu)、內(nèi)閣總理直接任命“防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣”來應(yīng)對不確定危機。由此可見，應(yīng)探索奧運危機治理中的政府跨部門協(xié)同機制的優(yōu)化策略，積極發(fā)揮政府決策在跨部門協(xié)同機制中的指揮作用。

2.組織為應(yīng)急執(zhí)行能力賦能

政府跨部門協(xié)同機制在處理奧運危機中是否能發(fā)揮其治理優(yōu)勢，不僅考驗組織決策者的高位推動和權(quán)威驅(qū)動，也對政府各部門間協(xié)同的具體執(zhí)行能力發(fā)出挑戰(zhàn)。因此，提升部門間的協(xié)同能力顯得尤為重要，而協(xié)同能力的提升需要組織動員和資源流動的雙向配合，這也是英國、巴西和日本在應(yīng)對奧運危機事件的共識?！敖M織動員”是對參與特定活動或工作的行動者的發(fā)動行為(25)符平、盧飛：《制度優(yōu)勢與治理效能：脫貧攻堅的組織動員》，《社會學(xué)研究》2021年第3期，第1-22頁。，在上述奧運場景中體現(xiàn)為：英國政府在騷亂事件中對警察、消防人員和醫(yī)護人員等參與者的組織動員，巴西政府在消除寨卡病毒危機過程中對教育部、國防部、衛(wèi)生部等政府部門的組織動員，以及日本在災(zāi)害預(yù)防中對不同參與者的組織動員。然而，政府跨部門協(xié)同不僅為奧運危機治理提供了組織動員的最佳平臺，也營造一種開放流動的資源配置環(huán)境。根據(jù)資源依賴?yán)碚?，資源的匱乏是組織間協(xié)作的動機。(26)Pfeffer J,Salancik G R.The external control of organizations:A resource dependence perspective.Stanford University Press,2003,p.2.因此，盤活政府各部門間分散的資源，有利于政府高效應(yīng)對奧運危機。例如，巴西為緩解寨卡病毒帶來的奧運危機，全力支持政府各部門人員，派出大批軍人實施滅蚊行動，并投入大量防疫物資以保證奧運賽場安全。由此可見，組織動員和資源流動在一定程度上決定政府跨部門協(xié)同在奧運危機治理中的功效。

3.組織為應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)賦能

由于奧運場景的特殊性，其誘發(fā)的危機較其他領(lǐng)域的危機更具破壞性，對危機治理主體提出了更高的要求。但現(xiàn)實情境中，政府作為治理主體，其內(nèi)部各部門之間存在的行政層級割裂、工作領(lǐng)域分散等問題仍是導(dǎo)致政府跨部門協(xié)同機制失衡的重要原因。因此，構(gòu)建政府各部門在奧運危機治理中的合作網(wǎng)絡(luò)對于有效遏制奧運危機造成的危害具有重要意義，這也是政府跨部門協(xié)同組織賦能的核心體現(xiàn)。具體到上述三個奧運場景中，不難看出，英國搭建起以司法部、民政部、消防廳、教育部等政府部門為核心的組織合作網(wǎng)絡(luò)，巴西形成了以衛(wèi)生部為主、其他十余個部委為輔的組織合作網(wǎng)絡(luò)，以及日本構(gòu)建的以厚生勞動省、國土交通省、總務(wù)省等多個省廳為主的組織合作網(wǎng)絡(luò)。三國都形成了奧運危機應(yīng)對的合作網(wǎng)絡(luò)，呈現(xiàn)出全政府、跨部門的奧運危機治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，政府如何將條塊聯(lián)結(jié)、縱橫交錯的跨部門合作網(wǎng)絡(luò)有效發(fā)揮，還應(yīng)從以下兩方面入手：一方面，從頂層設(shè)計出發(fā)，綜合分析政府各部門行動主體之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，構(gòu)建高質(zhì)量的政府跨部門協(xié)同框架，以促進部門間合作目標(biāo)的一致性和合作內(nèi)容的多樣性，增強奧運危機治理方案的可行性和有效性；另一方面，政府跨部門協(xié)作的頻率和質(zhì)量是決定合作網(wǎng)絡(luò)互動成效的關(guān)鍵性因素，政府需調(diào)動參與奧運危機治理部門的主觀能動性與積極性，提高奧運危機應(yīng)對效率。

(三)技術(shù)賦能：以智慧治理為支撐，實現(xiàn)技術(shù)的互聯(lián)互通

1.技術(shù)為信息交互共享賦能

信息交互共享平臺搭建起政府跨部門互動的“橋梁”，為化解奧運危機，政府以群眾基礎(chǔ)廣泛的網(wǎng)絡(luò)平臺為介質(zhì)，試圖建構(gòu)一種信息互通、公開透明的開放型治理模式。英國開通政府信息公開網(wǎng)站和信息共享平臺；巴西創(chuàng)建疫情數(shù)據(jù)信息開放網(wǎng)站和健康專題網(wǎng)頁，這些都促使政府跨部門協(xié)同信息資源效用最大化，避免因信息共享不暢、研判不足而錯過應(yīng)急處置的關(guān)鍵時機。信息的傳播能夠搭建暢通的渠道，增強雙向溝通(27)廖梓豪、王丹彤、鄒昀瑾：《大數(shù)據(jù)治理、媒體選擇與政府信息公開評價——基于突發(fā)公共危機調(diào)查的實證分析》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報》2021年第5期，第41-51頁。，以緩解信息不對稱和公眾的焦慮情緒。同時，信息共享有效推動了危機治理過程中的政民互動，例如英國政府借助線上平臺，引導(dǎo)公眾自發(fā)參與危機應(yīng)對之中。

2.技術(shù)為危機環(huán)境感知賦能

以智慧技術(shù)驅(qū)動政府危機管理創(chuàng)新，不僅能夠促進政府不同層級之間、各個部門之間的互聯(lián)互通，而且有助于改變傳統(tǒng)意義上多元主體互動關(guān)系，提高政府各部門危機環(huán)境感知的敏銳性和洞察力。巴西不僅聯(lián)合英國生物科技公司和美國疾病控制與預(yù)防中心等重點醫(yī)療科研機構(gòu)，搭建起智慧互聯(lián)、全球互通的科研團隊，還利用智慧技術(shù)加強危機環(huán)境感知，將操作簡易、靈活機動的智慧醫(yī)療工具嵌入奧運危機管理工作中，通過分析用戶在奧運期間的使用場景和偏好，打造個性實用的危機環(huán)境感知工具。此外，“網(wǎng)絡(luò)安全計劃”和先進科技裝備為英國公共安全危機感知提供助力，智能技術(shù)成為日本災(zāi)情感知的新手段，等等，這些都集中體現(xiàn)了智慧技術(shù)在奧運危機治理中的賦能效用。

3.技術(shù)為風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測賦能

在危機管理中嵌入移動通信技術(shù)，能夠有效提升危機應(yīng)對的自動化和智能化水平，避免風(fēng)險評估片面、監(jiān)控主動性不足、預(yù)見性有限等缺點，這一方式在日本的具體實踐中得以體現(xiàn)。關(guān)于奧運危機的風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警，日本主要依托“防災(zāi)無線網(wǎng)”，利用其災(zāi)害信息集成和共享的核心功能，采用數(shù)字化、多頻道化的通信方式，收集和傳輸信息，確保奧運期間各類突發(fā)自然災(zāi)害事件應(yīng)對中通信暢通，并及時將風(fēng)險信息在政府、消防救災(zāi)機構(gòu)和民眾之間傳播覆蓋。這能為奧運危機應(yīng)對帶來兩方面的效用：一方面，提升政府發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息的時效性和精準(zhǔn)度，為政府防范和應(yīng)對危機提供智能決策支撐；另一方面，風(fēng)險監(jiān)測也進一步提高了危機應(yīng)對中政府跨部門協(xié)同的效率和水平。

圖2 政府跨部門協(xié)同機制在奧運危機應(yīng)對中的賦能效用

五、小結(jié)

在大型體育賽事中各類突發(fā)事件頻發(fā)的現(xiàn)實情境下，如何利用好政府跨部門協(xié)同機制是政府應(yīng)急管理實踐中尤為重要的一環(huán)。綜上所述，結(jié)合三個國家的案例分析，我們認(rèn)為政府在危機應(yīng)對中應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計和宏觀戰(zhàn)略出發(fā)，完善跨部門協(xié)同應(yīng)對機制框架體系與尺度結(jié)構(gòu)；健全應(yīng)急管理法律體系與工作流程；主動發(fā)揮政府各部門決策指揮、組織動員、資源流動的協(xié)同作用，構(gòu)建高質(zhì)量的跨部門合作網(wǎng)絡(luò)。同時，也要用好技術(shù)平臺，加強危機感知能力、風(fēng)險研判能力和動態(tài)監(jiān)測能力，探索智慧治理新方案。此外，還應(yīng)進一步促進應(yīng)急管理體制成熟化，增強全社會對突發(fā)事件的關(guān)注度和參與度，以推進政府跨部門在應(yīng)急管理全過程中的具體落實。