“移民融合”機制的完善
——評析英國《1968年種族關(guān)系法》的生成

于明波 王宇博

(蘇州大學(xué) 社會學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

針對戰(zhàn)后英國日趨嚴重的有色人種移民問題，威爾遜政府(1964—1970年)力推“限制—融合”移民政策，而《1968年種族關(guān)系法》(RaceRelationsAct1968)則是其中一個至關(guān)重要的法案，對移民及英國社會產(chǎn)生了重要影響。近年來，國內(nèi)史學(xué)界愈加重視英國的移民問題，與移民相關(guān)聯(lián)的種族關(guān)系問題由此成為相關(guān)研究中的關(guān)鍵內(nèi)容之一，并取得了諸多頗有價值的學(xué)術(shù)成果。(1)關(guān)于英國種族關(guān)系問題的研究，近期相關(guān)學(xué)術(shù)文獻較多，例如姚克：《英國〈種族關(guān)系法〉及其立法實踐研究》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2009年第5期；洪霞：《種族沖突·文化界限——戰(zhàn)后英國的多元文化政策》，《北華大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第3期；任靈蘭：《英國諾丁山種族騷亂與〈1976年種族關(guān)系法案〉》，《歷史教學(xué)》2014年第24期；胡雨：《英國穆斯林族裔及其社會融入：回顧與反思》，《世界民族》2015年第5期；韋平：《多元文化主義在英國的成與‘?dāng)　罚妒澜缑褡濉?016年第3期；李宜芯、周小粒：《二戰(zhàn)后英國有色族裔社會融入困境研究》，《史學(xué)月刊》，2019年第10期；等等。本文擬運用英國的政府內(nèi)閣文件以及議會辯論記錄等檔案材料，進一步分析該種族關(guān)系法案的產(chǎn)生原因、演變軌跡及其社會影響，以加深對英國戰(zhàn)后移民政策及種族關(guān)系發(fā)展的認識與研究。

一、《1965年種族關(guān)系法》修正的緣起與阻力

1964年，工黨領(lǐng)袖H.威爾遜(Harold Wilson)贏得大選，出任英國首相。而在威爾遜政府所面臨的諸多亟待解決的問題中，移民問題尤為突出。戰(zhàn)后伊始，大批移民源源不斷地涌入英國，其中有許多是來自英聯(lián)邦國家與地區(qū)的有色人種移民。雖然他們的到來加速了戰(zhàn)后英國經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展，但是，這也帶來了復(fù)雜棘手的移民與種族關(guān)系問題。為此，威爾遜政府一改工黨所固守的自由移民理念與政策，對上屆保守黨政府的限制移民政策進行改革與揚棄，進而推行“限制—融合”移民政策。按照政府1965年發(fā)布的“移民白皮書”《來自英聯(lián)邦的移民》(ImmigrationfromtheCommonwealth)的闡釋，該移民政策的主要內(nèi)容是由針對正在申請進入英國的移民的“移民限制”與針對業(yè)已獲準定居英國的移民的“移民融合”兩部分構(gòu)成，即“一是控制移民入境人數(shù)，使其數(shù)量不超出英國社會的接納能力；二是采取積極措施，確保已入境的移民及其子女在我們社會中享有恰當(dāng)?shù)牡匚弧?2)Immigration from the Commonwealth,August 2,1965,The National Archives,XXVIII.53,Cmnd.2739,pp.2-18.。

“移民融合”是戰(zhàn)后英國移民政策中與時俱進的新內(nèi)容，也是威爾遜政府移民政策改革的重點之一?！?965年種族關(guān)系法》(RaceRelationsAct1965)是威爾遜政府第一次執(zhí)政期間(1964—1966年)制定的第一部種族關(guān)系法，也是英國政府首次以立法的形式來處理種族關(guān)系。該法禁止在公共場所中出現(xiàn)種族歧視，這在一定程度上規(guī)范了公共秩序，維護了社會穩(wěn)定，因而贏得社會各界的廣泛贊譽與支持。當(dāng)時，人們普遍認為，威爾遜政府找到了一條解決英國種族關(guān)系問題一勞永逸的方法，工黨政要們無不為此引以為豪，夸耀其為一部“完美的法律”。時任內(nèi)政大臣的F.索斯凱斯(Frank Soskice)在議會中得意地說道：“這是我們采取的第一步措施，也是最后一步。我希望事實證明沒有必要采取任何進一步的舉措?！?3)Parliamentary Debates,March 2,1965,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.716,col.1055-1056.但是，自頒布之初，該法就顯露出諸多弊端，頗遭詬病。

首先，《1965年種族關(guān)系法》的適用范圍存在明顯的局限性。雖然“非歧視性原則”在該法中被首次提出，但是，其適用范圍僅限于“公共場所”(places of public resort)(4)“公共場所”指涉向公眾提供服務(wù)的公共的設(shè)施、場地和機構(gòu)，如旅館、酒店、電影院、運動場、歌舞廳、交通工具和政府機關(guān)等。，而與有色人種移民息息相關(guān)的諸多領(lǐng)域則不在其列，如就業(yè)、住房以及保險、信貸服務(wù)等。對此，英國移民問題研究專家指出，這部法律可被看作是威爾遜政府做了一件“三心二意”的事情，因為“非歧視性原則”適用范圍過于狹窄，缺少實際意義。(5)Sivanandan A.Race,Class and the State:The Black Experience in Britain.Race & Class,1976,(4),p.359.

1966年12月19日，溫徹斯特主教在上院發(fā)言中肯定地指出：該法的價值在于表明英國政府“已認識到該法可以并應(yīng)該促進所有公民享有平等的待遇，而不應(yīng)有種族區(qū)分……然而，它的局限性沒有在歧視最為普遍的領(lǐng)域內(nèi)，如……在住房、就業(yè)和信貸設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)，確保所有人的平等待遇”(6)Parliamentary Debates,19th December,1966,House of Lords Hansard,Fifth Series,vol.278,col.1854-1855.。這番言論得到了F.布洛克威(Fenner Brockway)勛爵等眾多上院議員的默認與支持。主流報刊《衛(wèi)報》(TheGuardian)發(fā)表評論，認為它的實施效果勢必弊大于利，其原因是將“就業(yè)與住房等領(lǐng)域排除在‘非歧視性原則’之外的做法……不僅使該法的主旨無法實現(xiàn)，而且極有可能在實施過程中激化種族仇恨”(7)Conciliation on Race Relations.The Guardian(1959—2003),1965-05-04,p.10.。

其次，該法缺乏必要的執(zhí)法機制。依據(jù)該法而成立的“種族關(guān)系委員會”(Race Relations Board)以及地方性協(xié)調(diào)組織僅具調(diào)解功能，相關(guān)工作程序一般是先由地方協(xié)調(diào)委員會接收和質(zhì)詢在公共場所中因種族歧視所引發(fā)的爭端的投訴，酌情確定爭端各方的分歧與責(zé)任，然后再進行調(diào)解；如果地方協(xié)調(diào)委員會調(diào)解失敗，爭端一方可向“種族關(guān)系委員會”提出上訴；如果“種族關(guān)系委員會”確認種族歧視行為成立，則依法再次進行調(diào)解；如果調(diào)解依然無果，爭端一方則可向法庭起訴；等等。(8)Race Relations Bill-Conciliation Machinery:Memorandum by the Secretary of State for Home Department,18th May,1965,The National Archives,CAB/129/121,pp.1-2.換言之，這些機構(gòu)只能在接到投訴后方能依法進行調(diào)解與斡旋，無權(quán)主動過問或提前介入種族爭端事件。因此，這種調(diào)解機制不僅只是被動而簡單地為投訴者提供一種申訴途徑，而且會因調(diào)節(jié)結(jié)果無法可依而不具有法律效力，這就很容易產(chǎn)生“公平的程序、不公平的后果”的局面與效果。

凡此種種，導(dǎo)致該法在實際操作中作用有限，效果甚微。1967年4月，“種族關(guān)系委員會”在一份報告中明確指出：種族歧視現(xiàn)象“不僅存在于公共場所，而且還更多地出現(xiàn)于就業(yè)和住房領(lǐng)域。……在所有的相關(guān)投訴中，約有70%的案件超出了《1965年種族關(guān)系法》的管轄范圍，其中主要集中在就業(yè)與住房等領(lǐng)域。……毋庸置疑，這些領(lǐng)域中的種族歧視對有色人口的日常生活影響最大”(9)Race Relations Board.Report of the Race Relations Board for 1966—1967.London:HMSO,1967,p.15.。

住房與就業(yè)是移民進入英國社會后的最基本的生存需求，可是，移民偏偏在這兩個領(lǐng)域受到普遍的種族歧視。雖然《1965年種族關(guān)系法》明確規(guī)定禁止種族歧視，但是，它卻未將與移民最為關(guān)切的住房與就業(yè)問題置于其管轄范圍之內(nèi)。

針對該法的不足，1965年4月8日，《泰晤士報》(TheTimes)刊文評價道：“美好的愿望，錯誤的法律?！?10)Good Intentions:Bad Law.The Times,1965-04-08,p.13.5月4日，該報又刊文指出，該法案只是擺出了一副反對種族歧視的姿態(tài)而已。(11)Race Discrimination:Persuasion before Penalties?.The Times,1965-05-04,p.8.保守黨影子內(nèi)政大臣P.桑尼克羅夫特(Peter Thornecroft)在談到該法時認為，解決當(dāng)下移民問題的“關(guān)鍵所在”是安置好他們的生活，因此，住房與就業(yè)問題首當(dāng)其沖，然而，“這部法律對此則無能為力，捉襟見肘”(12)Parliamentary Debates,19th December,1966,House of Lords Hansard,Fifth Series,vol.278,col.1840.。學(xué)者G.謝弗(Gavin Schaffer)的觀點雖然偏激，卻相當(dāng)具有代表性，他認為，《1965年種族關(guān)系法》是一種“假的反種族主義”的舉措。(13)Schaffer G.Legislating against Hatred:Meaning and Motive in Section Six of the Race Relations Act of 1965.Twentieth Century British History,2014,(25),p.274.于是，要求修改《1965年種族關(guān)系法》的呼聲在英國社會逐漸高漲。

1965年底，R.詹金斯(Roy Jenkins)出任威爾遜政府內(nèi)政大臣。針對現(xiàn)行的移民政策，詹金斯尤為關(guān)注以種族關(guān)系為核心的“移民融合”問題。他認為，種族歧視對有色人種移民，尤其是對第二代移民的傷害更為嚴重。他在不同場合多次表示，如果就業(yè)機會、住房條件以及居住環(huán)境都很差，那么，第二代移民連最起碼的生計問題都難以為繼。他憂心忡忡地指出，倘若他們依然像長輩那樣生存，即被迫從事收入微薄的工作以及住在美國式的貧民窟里，內(nèi)亂將是唯一的結(jié)局。(14)Labour Party.Race Relations Working Party Report.London,1967,p.29.因此，為鼓勵與支持有色人種移民有效而有序地融入英國社會，避免英國出現(xiàn)類似美國的種族沖突事件，詹金斯力主推進新的種族關(guān)系立法進程。

鑒于當(dāng)時的社會現(xiàn)實，對《1965年種族關(guān)系法》的“擴張”自然聚焦于種族歧視較為凸顯的住房、就業(yè)、保險和信貸服務(wù)等領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域則又事關(guān)社會各階層的既得利益，特別是工人階級和市民階層。因此，無論是相關(guān)議案討論，還是立法草案起草，均受到諸多黨派和利益集團不同程度的不滿與指責(zé)，其中，尤以代表白人工人利益的工會組織在就業(yè)問題上的異議最大，反對最烈。

在詹金斯著手“擴展”《1965年種族關(guān)系法》之前，工會已屢屢成功阻止了種族關(guān)系立法的“觸角”伸向就業(yè)等直接關(guān)系到白人工人利益的領(lǐng)域。早在1956年，資深工黨議員F.布洛克威(Fenner Brockway)在向議會提交其私人議案中，首次提出反對就業(yè)種族歧視，并提出若干具體建議。(15)Parliamentary Debates,12th June,1956,House of Commons Hansard, Fifth Series,vol.554,col.249.但是，迫于工會的巨大壓力，他在60年代初向議會提交的私人議案中不得不刪去有關(guān)禁止就業(yè)種族歧視的內(nèi)容。他無奈地說道：“我希望世人接受‘非歧視性原則’，但是，由于一些工會的強烈反對，我不準備在所有的領(lǐng)域中推廣它。由于現(xiàn)在就業(yè)和住房問題已經(jīng)是種族歧視最嚴重的領(lǐng)域，因此，我不確定我的這種做法是否正確?！?16)Brockway F.This Shrinking Explosive World:A Study of Race Relations.London:Epworth Press,1967,p.81.

無獨有偶，前工黨領(lǐng)袖H.蓋茨克爾(Hugh Gaitskell)原本以為工黨采取堅持傳統(tǒng)的自由移民政策，反對《1962年英聯(lián)邦移民法》(CommonwealthImmigrantsAct1962)的策略與做法勢必會贏得工會的支持，并視這種支持為與保守黨進行對抗的籌碼之一。但是，事與愿違，許多工會紛紛表態(tài)堅定支持保守黨后座議員C.奧斯本(Cyril Osborne)等人的反移民立場，認為限制移民將有利于“我們自己人的利益”(17)Fielding S.Brotherhood and the Brothers:Responses to “Coloured” Immigration in the Britain Labour Party C.1951—1965.Journal of Political Ideologies,1998,(3),p.93.。從工人階級的立場出發(fā)，他們擔(dān)心移民會導(dǎo)致?lián)p害白人工人在勞資談判中的利益。(18)Patterson S.Dark Strangers:A Study of West Indians in London.Harmondsworth:Penguin Books,1965,p.154.因此，在就業(yè)等問題上，工會自然支持或力主限制移民。

威爾遜政府在著手起草《1965年種族關(guān)系法》草案時，初涉就業(yè)種族歧視問題，即刻遭到“英國工會聯(lián)盟”等眾多工會組織的強烈反對，再三敦促政府不要將就業(yè)領(lǐng)域納入種族關(guān)系立法的適用范圍內(nèi)?！敖ㄖと斯鳖I(lǐng)導(dǎo)人G.洛西恩(George Lowthian)認為：“這是為了有效保障移民就業(yè)而創(chuàng)造一種新的(針對白人工人的)歧視?！弊鳛楣趦?nèi)閣中的代表，勞工大臣R.甘特(Ray Gunter)聲稱：“在一個工作場所中，太多的有色人種工人會導(dǎo)致有經(jīng)驗的白人工人不得不帶著憤懣而離開。更有甚者，有些白人雇員直接威脅其雇主，‘你敢雇傭這個人或這類人，我們立刻罷工?！?19)Parliamentary Debates,23rd April,1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.763,col.78.

執(zhí)政伊始，面對強大的工會組織，加之受到諸如在野保守黨的牽制等諸多因素的制約，為了能夠盡可能地爭取《1965年種族關(guān)系法》立法成功，相對勢單力薄的威爾遜政府被迫在就業(yè)問題上讓步，有意識不觸及工會最為關(guān)切的就業(yè)種族歧視問題。工會對此表示滿意，《1965年種族關(guān)系法》因而在其支持下得以在議會通過。然而，就業(yè)與住房等民生領(lǐng)域中的種族歧視問題很快再度成為社會關(guān)注的焦點問題，愈加難以規(guī)避?？梢姡瑢⑦@些問題納入種族關(guān)系立法的適用范圍僅是時間問題而已。

二、旨在擴展“移民融合”的論證與嘗試

在1966年3月舉行的大選中，威爾遜政府連任成功，并在議會中占據(jù)多數(shù)席位，因此，它無須在移民與種族關(guān)系問題上躡手躡腳。鑒于移民情勢的新變化，威爾遜政府繼續(xù)奉行“限制—融合”移民政策，并加大了推進種族關(guān)系立法改進的力度。于是，《1965年種族關(guān)系法》的“擴展”工作自然作為這項改進的切入點而被提上日程，其具體的舉措就是如何將以往因工會的強烈反對而規(guī)避的反對就業(yè)、住房、保險信貸服務(wù)等領(lǐng)域中的種族歧視的條款納入新的立法草案中。威爾遜政府為此做了大量的準備工作。

首先，詹金斯改組“種族關(guān)系委員會”。他力排眾議，任命支持種族關(guān)系立法改革的自由黨議員M.博納姆-卡特(Mark Bonham-Carter)擔(dān)任“種族關(guān)系委員會”主席。他們在種族關(guān)系立法問題上有著諸多共識，如認為現(xiàn)行的種族關(guān)系立法的適用范圍非常狹窄，亟待拓展；支持對有關(guān)條款進行徹底的修改，以適應(yīng)社會現(xiàn)實；要求給予“種族關(guān)系委員會”以更多和更大的權(quán)力；等等。(20)Bonham-carter M.The Liberal Hour and Race Relations Law.Journal of Ethnic and Migration Studies,1987,(14),p.4.曾任“工黨研究部”(Labour Party’s Research Department)高級研究官員的J.利特爾(John Lyttle)出任改組后的種族關(guān)系委員會首席調(diào)解員。在博納姆-卡特和利特爾的共同努力下，“種族關(guān)系委員會”重新研究了《1965年種族關(guān)系法》中的協(xié)商機制內(nèi)容，結(jié)論一是認為這種機制在處置種族關(guān)系問題上發(fā)揮了重要作用，二是基本認可詹金斯與博納姆-卡特在修改種族關(guān)系立法方面達成的多項共識。由此，“種族關(guān)系委員會”成為威爾遜政府推進種族關(guān)系立法改革的重要機構(gòu)。

其次，詹金斯積極推動和參與政府及相關(guān)組織開展的關(guān)于擴展種族關(guān)系立法可行性的研究活動。詹金斯向博納姆-卡特等人建議，在對《1965年種族關(guān)系法》進行重大修改之前，必須提供充分的證據(jù)來證明修改該法案的合理性與必要性。為此，1966年夏，博納姆-卡特前往美國進行調(diào)研。在總結(jié)美國種族關(guān)系立法問題中的得失后，他指出英國“今天正面臨著住房與就業(yè)問題的挑戰(zhàn)，必須立刻采取行動，否則，這些問題將有可能變得越來越棘手”，強調(diào)“在解決種族歧視問題上，它(立法)是不可或缺的先決條件”。(21)Parliamentary Debates,19th December,1966,House of Lords Hansard,Fifth Series,vol.278,col.1844.

在博納姆-卡特的主持下，“種族關(guān)系委員會”發(fā)布了第一份年度報告。該報告開宗明義地指出，作為一項明確的公共政策，立法與法律對種族關(guān)系的維護與發(fā)展具有不可缺少的重要性；秉持公平與公正的原則，法律支持那些不愿被歧視但仍受歧視的個人及社會群體，賦予他們尋求保護和補救的權(quán)利；法律對各種抱怨提供和平而有序的訴求平臺和調(diào)整途徑，以減少偏見，化解沖突，進而緩和危機；等等。(22)Favell A.Philosophies of Integration:Immigration and the Idea of Citizenship in France and Britain.Hampshire:Macmillan Press,1998,p.117.該報告力主英國政府借鑒美國的經(jīng)驗，以擴展的方式，修正《1965年種族關(guān)系法》。

與之形成呼應(yīng)的是，曼徹斯特大學(xué)法律系教授H.斯蒂特(Harry Street)等人也前往美國、加拿大等國，實地考察這些國家在反種族歧視立法方面的經(jīng)驗。在1967年10月發(fā)布的一份名為《反歧視立法》(Anti-DiscriminationLegislation)的報告中，他們指出美加兩國的經(jīng)驗表明“立法在處理種族關(guān)系問題上是一種可以接受的和恰當(dāng)?shù)氖侄巍?23)Street H,Howe G and Bindman G.Anti-discrimination Legislation.London:Political and Economic Planning,1967,p.62.。這份報告為威爾遜政府進一步推進的相關(guān)立法活動提供了強有力的證據(jù)與論據(jù)，它與獨立的研究機構(gòu)“政治和經(jīng)濟計劃署”(Political and Economic Planning)在同一時期發(fā)布的題為《種族歧視》(RacialDiscrimination)的報告一并成為威爾遜政府制定《1968年種族關(guān)系法》的重要參考材料。

發(fā)布于1967年4月的《種族歧視》又稱“P.E.P.報告”，是“種族關(guān)系委員會”(National Committee for Commonwealth Immigrants)和“英聯(lián)邦移民全國委員會”委托“政治和經(jīng)濟計劃署”針對當(dāng)時英國的種族關(guān)系現(xiàn)狀進行調(diào)研的報告。它以具體的事實與數(shù)據(jù)證實了“種族歧視……是英國社會中存在的殘酷現(xiàn)實，有色人種移民在就業(yè)、住房和提供某些服務(wù)如汽車保險等方面受到嚴重的歧視”(24)Heineman B.The Politics of the Powerless:A Study of the Campaign against Racial Discrimination.London:Oxford University Press,1972,p.136.。

此外，還有許多學(xué)術(shù)團體、民間組織和個人提供了為數(shù)可觀的相關(guān)調(diào)研報告和學(xué)術(shù)研究，大多主張修正《1965年種族關(guān)系法》，通過進一步立法來反對現(xiàn)存的種族歧視。凡此種種，為威爾遜政府“擴展”《1965年種族關(guān)系法》的立法活動提供了充分的理由和證據(jù)?！肮h研究部”認為這些報告對擴展《1965年種族關(guān)系法》“非常有價值”。(25)Dorey P,ed.The Labour Governments 1964—1970.London and New York:Routledge,2006,p.325.其顯著結(jié)果之一是為詹金斯加快推進新的種族關(guān)系立法工作創(chuàng)造了極為有利的依據(jù)與氛圍。

再次，威爾遜政府盡可能多地爭取社會團體對制定新的種族關(guān)系立法工作的響應(yīng)與支持，并卓有成效?！皠诠ぢ蓭焻f(xié)會”(The Society of Labour Lawyers)(26)“勞工律師協(xié)會”主要由執(zhí)業(yè)大律師、初級律師以及一些學(xué)者組成。該協(xié)會專門研究英國的法律制度以及起草相關(guān)的法律文件等。在當(dāng)時，工黨中擁有律師身份的議員絕大多數(shù)都是該協(xié)會的成員。與威爾遜政府可謂是志同道合。該協(xié)會一向主張消除英國社會中的種族歧視現(xiàn)象，因而自《1965年種族關(guān)系法》實施后，它便一直呼吁將該法案的適用范圍擴展至住房、就業(yè)、信貸等領(lǐng)域。從1966年11月起，該協(xié)會多次發(fā)布報告，歷數(shù)《1965年種族關(guān)系法》的局限性。其要點大致概括為：第一，對于公共場所范圍的界定過于狹窄；第二，沒有賦予“種族關(guān)系委員會”足夠的管理權(quán)力，致其難有作為；第三，沒有對遭到歧視的受害者予以補償?shù)臈l款，明顯有失公允；第四，沒有涉及諸多存在嚴重種族歧視的領(lǐng)域，如就業(yè)、住房、保險、信貸等。據(jù)此，該協(xié)會提出了十一點主張，其核心是建議政府制定新的種族關(guān)系法案。(27)Patterson S.Immigration and Race Relations in Britain 1960—1967.London:Oxford University Press,1969,pp.100-101.1968年10月，該協(xié)會的主要領(lǐng)導(dǎo)人、工黨資深法律專家A.萊斯特(Anthony Lester)在工黨大會上告誡：“除非遭受歧視的受害者得到有效補償，否則，這個國家的有色人口將別無選擇，只能采取類似美國有色人口的做法來維護自己的權(quán)益?！?28)Hiro D.Black British,White British:A history of Race Relations in Britain.London:Grafton Books,1991,pp.218-219.

在擴展《1965年種族關(guān)系法》問題上，威爾遜政府還得到了“反種族歧視陣營”(Campaign Against Racial Discrimination)的支持與促進。旨在證明《1965年種族關(guān)系法》的“徒有虛名”和“無能為力”，該組織于1966年5月專設(shè)了一個“投訴和測試委員會”(Complaints and Testing Committee)，專門接受移民投訴，并負責(zé)就這些投訴案件是否超出了《1965年種族關(guān)系法》的適用范圍進行調(diào)查，再將投訴和調(diào)查結(jié)果一并遞交“種族關(guān)系委員會”。該組織還通過媒體，向社會公開這些投訴和調(diào)查結(jié)果，以期引起社會的關(guān)注。英國人權(quán)活動家M.恩納爾斯(Martin Ennals)曾贊揚該組織在通過社會傳媒向公眾揭示英國社會存在種族歧視問題上“做了大量富有成效的工作”。(29)Deakin N.Colour Citizenship and British Society:Based on the Institute of Race Relations Report.London:Panther Books,1970,p.216.

總之，詹金斯切實有效地加快了新的種族關(guān)系立法進程。1967年11月，J.卡拉漢(James Callaghan)接替詹金斯成為新任內(nèi)政大臣。上任后，卡拉漢繼續(xù)推進種族關(guān)系立法工作，著手起草《1968年種族關(guān)系法》草案。他在內(nèi)閣會議上說道：“該立法草案旨在明確種族歧視危害公共利益，引導(dǎo)公眾輿論譴責(zé)種族歧視，鼓勵善意的人反對種族歧視，并相應(yīng)地建立與健全針對種族糾紛的調(diào)解機制?！?30)Racial Discrimination:Race Relations Legislation:Conclusions of a Meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street,S.W.1,21st December,1967,The National Archives,CAB/128/42,p.7.

作為直接事關(guān)社會穩(wěn)定并間接影響到幾乎所有人利益的社會議論話題，關(guān)于就業(yè)、住房等領(lǐng)域里的種族歧視問題的爭論由來已久，并愈演愈烈，其中不乏唇槍舌劍與針鋒相對。從國家政策層面而言，這些爭論關(guān)系到“限制—融合”移民政策中“融合”的可行性；從立法過程角度而論，《1965年種族關(guān)系法》的生效之日就是《1968年種族關(guān)系法》的立法程序開啟之時。

三、圍繞《1968年種族關(guān)系法》草案的博弈

作為對于要求“擴展”《1965年種族關(guān)系法》的呼聲以及圍繞《1968年種族關(guān)系法》草案的討論的回應(yīng)，工會仍是一如既往地堅決反對將就業(yè)歧視納入種族關(guān)系立法的管轄范圍。甘特極力地為工會辯護道：“‘種族關(guān)系委員會’收到的有關(guān)就業(yè)歧視的抱怨是‘移民組織刻意安排的結(jié)果，至少在某些情況下是畢業(yè)生不愿接受移民組織安排就業(yè)的結(jié)果’?！彼姓J在就業(yè)領(lǐng)域中存在著歧視現(xiàn)象，然而，他辯解道：這是一個難以辨認的問題，即雇主拒絕雇傭有色工人的理由是出于種族主義動機？還是這些個人的自身不足，諸如英語能力差、身體缺陷、缺少工作技能？他擔(dān)憂地表示，如果新的種族關(guān)系立法草案被通過，那么，有可能存在“雇主雇傭的某一種族的工人或者某一種族的大多數(shù)工人會舉行反對其他種族工人的罷工的風(fēng)險”，有可能導(dǎo)致“一些雇主處于……非常糟糕的境地……被置于一個受眾人譴責(zé)的地位”(31)Dorey P,ed.The Labour Governments 1964—1970.London and New York:Routledge,2006,p.324.，即因雇傭有色人種工人而遭到白人工人的傷害。

在一份提交給內(nèi)政事務(wù)委員會的備忘錄中，甘特直言不諱地寫道：“我不同意內(nèi)政大臣在備忘錄中提到的關(guān)于立法反對就業(yè)種族歧視的建議?！彼Ｍ髽I(yè)和工會采取自愿機制來處置就業(yè)種族歧視問題，這“不是因為它們準備容忍種族歧視，而是因為害怕……錯誤的立法將會阻礙它們通過內(nèi)部協(xié)商機制來解決種族問題的努力，以及損害業(yè)已取得的某些成就”(32)Dorey P,ed.The Labour Governments 1964—1970.London and New York:Routledge,2006,p.325.。據(jù)此，他建議：設(shè)法通過企業(yè)內(nèi)部的自愿協(xié)商機制來解決就業(yè)種族歧視問題，而無須另行采取法定措施；即便是需要政府介入，也應(yīng)是作為由勞工大臣主持的企業(yè)內(nèi)部協(xié)商機制的一種補充舉措而已。在接受《星期日快報》(TheSundayExpress)的采訪時，他說道：“你不能強迫人們做你想讓他們做的事情?！?33)Bonham-carter M.The Liberal Hour and Race Relations Law.Journal of Ethnic and Migration Studies,1987,(14),p.6.言外之意，他認為政府不應(yīng)該按照自己的意志，采取立法等強制性措施來干涉企業(yè)內(nèi)部的自由。1967年2月，在詹金斯主持召開的一次內(nèi)閣會議上，甘特明確表示，“英國工業(yè)聯(lián)合會”(Trades Union Congress)和“英國工會聯(lián)盟”(Confederation of British Industry)都將反對將種族關(guān)系立法的適用范圍擴展至就業(yè)領(lǐng)域。

對于《1965年種族關(guān)系法》的“擴展”問題，尤其是針對《1968年種族關(guān)系法》草案，“英國工業(yè)聯(lián)合會”和“英國工會聯(lián)盟”一向持反對的立場，其理由一是“把就業(yè)歧視認定為一個企業(yè)問題，完全可以通過內(nèi)部的協(xié)商調(diào)解機制來解決”，而無須動用立法手段；二是“認為‘種族關(guān)系委員會’的成員不熟悉工業(yè)內(nèi)部的運作機制，無法依法處置就業(yè)歧視問題”。這些工會的代表認為，英國現(xiàn)行就業(yè)政策的弊端就是無休止地吸引和招募海外移民進入英國的勞動力市場，正是該弊端導(dǎo)致就業(yè)歧視等棘手問題的出現(xiàn)。他們強調(diào)，消除就業(yè)歧視等諸多不道德問題的前提是實現(xiàn)不同膚色、種族、民族或國籍的工人彼此間的完全融合。在他們看來，只要企業(yè)的雇主和工會進行自查自糾，并在就業(yè)政策實踐以及行業(yè)服務(wù)方面確保所有的工人享有同等的薪酬待遇和工作條件，就可以保證不同膚色的工人實行充分融合，就業(yè)種族歧視問題也就迎刃而解了。(34)Patterson S.Immigration and Race Relations in Britain 1960—1967.London:Oxford University Press,1969,pp.102-103.

1967年1月25日，在勞工部“全國聯(lián)合咨詢委員會”(National Joint Advisory Council)召開的會議上，經(jīng)過勞資雙方的反復(fù)磋商，“英國工業(yè)聯(lián)合會”和“英國工會聯(lián)盟”的代表與國有企業(yè)代表聯(lián)合發(fā)表聲明，反對將種族關(guān)系立法的適用范圍擴展至就業(yè)領(lǐng)域，否定政府制定針對企業(yè)的反種族歧視的相關(guān)條款。2月23—24日，“英聯(lián)邦移民全國委員會”出資并召開了一場以“就業(yè)種族平等問題”為主題的會議，旨在協(xié)調(diào)各方利益。但是，事與愿違，“英國工業(yè)聯(lián)合會”的代表K.艾倫(Kenneth Allen)在會前就《1968年種族關(guān)系法》草案和就業(yè)種族歧視問題而不屑一顧地說道：“以一種與我們處理勞資關(guān)系問題的正常途徑相悖的方式來對待這一問題，往往會把注意力集中在歧視問題上，并有可能使該問題惡化?！?35)Rose B J E,eds.Colour and Citizenship:A Report on British Race Relations.London:Oxford University Press,1969,p.531.在會場上，許多參會代表態(tài)度消極，中途拂袖而去，以致在上百個工會代表中，僅有18位全程列席了這場高規(guī)格會議。

這兩個具有代表性的工會組織極力阻止運用法律手段阻遏就業(yè)種族歧視的言行，招致英國各界的廣泛批評，認為這是一種不作為的表現(xiàn)，并對此表示極為不滿。許多人認為它們不能代表所有的英國工人。工黨議員D.溫尼克(David Winnick)指責(zé)它們的做法是“一種可悲的懦弱行為”(36)Tuc and Cbi.Accused of Cowardice.The Guardian (1959—2003),1967-01-21,p.3.?！缎瞧谌仗┪钍繄蟆?TheSundayTimes)在1967年1月29日抨擊它們的這種行徑“虛偽至極”(37)Patterson S.Immigration and Race Relations in Britain 1960—1967.London:Oxford University Press,1969,p.103.。移民問題研究專家S.帕特森(Sheila Patterson)的表態(tài)入木三分：“法律雖不能禁止偏見，但法律可以改變行為，行為影響態(tài)度?！裉?，我們在就業(yè)、住房以及信貸和保險服務(wù)領(lǐng)域?qū)ΨN族歧視的不作為將意味著對我們每一個人的侮辱以及人才的浪費。這將不可避免地意味著明天還會有更多的不公和痛楚。政府必須把公平的就業(yè)和住房立法看作是一種對社會信念的積極肯定?！?38)Patterson S.Immigration and Race Relations in Britain 1960—1967.London:Oxford University Press,1969,pp.103-104.

前勞工大臣J.黑爾(John Hare)說道：“近年來，雖然在自愿的基礎(chǔ)上解決勞資糾紛的做法取得了一些成效，但這還遠遠不夠。盡管法律途徑運用不多，但它確實卓有成效，尤其是在自愿機制收效甚微的時候?！?39)琳達·狄更斯：《英國勞資關(guān)系調(diào)整機構(gòu)的變遷》，英中協(xié)會譯， 北京大學(xué)出版社 2007年版，第125頁。內(nèi)政部政務(wù)次官D.恩納爾斯(David Ennals)甚至警告：“那些建議我們應(yīng)該推遲種族關(guān)系立法的人是在玩火，這是非常危險的?！绻覀冊俨粩U大立法范圍，這個爆發(fā)點的生成肯定將會是無法避免的?！?40)Bleich E.Race Politics in Britain and France:Ideas and Policymaking since the 1960s.Cambridge:Cambridge University Press,2003,p.74.

在此起彼伏的口誅筆伐中，社會輿論愈加有利于《1968年種族關(guān)系法》草案立法程序的推進。針對工會組織對相關(guān)立法問題的反對與阻撓，詹金斯認為，實踐也證明相關(guān)的立法舉措不僅非常必要，而且不可缺少。他進一步表示，由于當(dāng)前處置種族關(guān)系的立法舉措還是遠遠不夠的，因此，當(dāng)下所做的一切僅僅是起步。1967年7月26日，他在議會中宣稱：“政府正在研究‘種族關(guān)系委員會’公布的第一份報告、調(diào)查種族歧視的P.E.P.報告以及其他現(xiàn)有的證據(jù)材料，并在認真考慮加強種族關(guān)系立法以及行政機制的必要性和可行性。”接著，他明確表態(tài)：“政府的既定方針是擴展《1965年種族關(guān)系法》的適用范圍，以便杜絕就業(yè)、住房、保險、信貸等領(lǐng)域中因膚色、種族、族裔或國籍而導(dǎo)致的歧視問題?！?41)Parliamentary Debates,26th July,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.751,col.744.

8月，工黨“全國執(zhí)行委員會”(National Executive Committee)發(fā)布報告，強烈建議政府將種族關(guān)系立法的適用范圍擴展至住房、就業(yè)領(lǐng)域并且賦予“種族關(guān)系委員會”更大的權(quán)力。然而，“英國工會聯(lián)盟”的代表以拒絕簽字的方式表示抗議。(42)Rose B J E,eds.Colour and Citizenship:A Report on British Race Relations.London:Oxford University Press,1969,pp.544-545.此后，《1968年種族關(guān)系法》草案的立法進程在喋喋不休的爭論中陷于僵局。

恰在此時，肯尼亞亞裔移民危機(43)1963年底宣布獨立后，肯尼亞政府推行公民身份“非洲化”政策。隨著執(zhí)行力度的不斷加大，導(dǎo)致在1967年出現(xiàn)了大批不愿放棄“英國及其殖民地公民”身份的亞裔人移民英國，引起英國社會的軒然大波，肯尼亞亞裔移民危機由此爆發(fā)。的爆發(fā)，大大加快了《1968年英聯(lián)邦移民法》(44)《1968年英聯(lián)邦移民法》于1968年3月1日正式生效。該移民法主要是限制那些與英國沒有實質(zhì)性聯(lián)系的“英國及其殖民地公民”，緩解了肯尼亞亞裔移民危機。草案的立法進程。在議會辯論中，支持《1968年種族關(guān)系法》草案的議員則乘勢提出如果要加快完成《1968年英聯(lián)邦移民法》草案的立法程序，那就不應(yīng)拖延對《1968年種族關(guān)系法》草案的審議。他們強調(diào)：在積極推進加強移民限制的移民立法時，而關(guān)于移民融合問題的立法則久拖不決，勢必導(dǎo)致“限制—融合”移民政策在執(zhí)行中出現(xiàn)嚴重的政策性失衡，違背了政府移民政策制定的精神。(45)Parliamentary Debates,21st December,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.756,col.1525.

迫于嚴峻的移民危機與形勢壓力，在議會于1968年2月28日通過《1968年英聯(lián)邦移民法》并于次日生效后，《1968年種族關(guān)系法》草案于4月9日公布，于4月23日在議會得以通過，并于11月25日生效。

四、《1968年種族關(guān)系法》的作用與不足

《1968年種族關(guān)系法》是對威爾遜政府“限制—融合”移民政策的一次補充與完善。首先，“非歧視性”條款的適用范圍進一步擴大。與《1965年種族關(guān)系法》相比，其最顯著的一個變化是第三、四、五條款明確規(guī)定在就業(yè)、住房、其他公共場所的設(shè)施與服務(wù)以及工會、雇主和貿(mào)易組織等領(lǐng)域“基于膚色、種族、民族或國籍理由”歧視他人的行為是非法的。其次，賦予“種族關(guān)系委員會”及調(diào)解機構(gòu)以更大的職權(quán)與權(quán)限，以便更為有效地調(diào)查種族歧視問題，并盡可能便捷地緩解與消弭糾紛與沖突。(46)Race Relations Act 1968,Chapter71.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1968/71/pdfs/ukpga_19680071_en.pdf.

《1968年種族關(guān)系法》的內(nèi)容與作用顯示的是現(xiàn)行移民政策中的“融合”部分——以立法形式和法定手段處置英國的種族關(guān)系問題，促進社會中各個族群的和睦相處，以期移民族群“平和”地融入英國社會。它與《1968年英聯(lián)邦移民法》可謂是一個硬幣的兩面，不僅在立法過程中有著互為成功立法的保障作用，而且在司法實踐中又形成互為有效執(zhí)行的先決條件，進一步彰顯出“移民限制”與“移民融合”之間相互平衡的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。(47)Favell A.Philosophies of Integration:Immigration and the Idea of Citizenship in France and Britain.Hampshire:Macmillan Press,1998,pp.110-122.兩者的相得益彰在盡顯“限制—融合”移民政策的主旨與內(nèi)容的同時，又進一步完善與發(fā)展該移民政策，使其成為日后歷屆政府移民政策制定遵循的主要框架與基本模式。

20世紀60年代中后期，在英國社會上，因有色人種移民所引發(fā)的族群矛盾以及由此進一步導(dǎo)致的諸多社會糾紛趨于舒緩。而人們公認能夠出現(xiàn)這種局面的原因在于威爾遜政府制定了“一項體面的種族關(guān)系政策”，而這項種族關(guān)系政策的核心是兩部種族關(guān)系立法——《1965年種族關(guān)系法》和《1968年種族關(guān)系法》。政治學(xué)家A.史蒂文森(Adlai Stevenson)將這一時期稱為“自由時刻”，而《1968年種族關(guān)系法》則被學(xué)者們認可為這一“自由時刻”的最高成就。

《1968年種族關(guān)系法》的頒布推動了英國種族關(guān)系領(lǐng)域的政策完善、制度健全以及機構(gòu)建設(shè)。例如，依據(jù)該法，創(chuàng)建了旨在“鼓勵建立和諧的社區(qū)關(guān)系，并在全國范圍內(nèi)協(xié)調(diào)其他為此目的而采取措施的組織”的“社區(qū)關(guān)系委員會”(Community Relations Commission)(后被重新命名為“社區(qū)關(guān)系協(xié)會”)。在實踐中，該委員會支持那些自愿的聯(lián)絡(luò)委員會擴大網(wǎng)絡(luò)，并為其提供專業(yè)的工作人員。該委員會的主要職能是通過說服和教育的方式向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)介紹和解釋不同族裔的文化傳統(tǒng)及其背景，反對種族偏見與歧視。到了1975年，以社區(qū)關(guān)系委員會為首的協(xié)調(diào)種族關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)發(fā)展至85家社區(qū)關(guān)系協(xié)會，下轄144家“社區(qū)關(guān)系局”(Community Relations Officers)等附屬機構(gòu)，由此進一步建構(gòu)并完善了威爾遜政府建立的“種族關(guān)系管理系統(tǒng)”。(48)Solomos J.Race and Racism in Britain.Hampshire:Palgrave Macmillan,2003,p.63.

根據(jù)《1968年種族關(guān)系法》，重組后的“種族關(guān)系委員會”，運用被“擴展”的權(quán)限，得以積極主動地調(diào)查英國社會中存在的各種種族歧視現(xiàn)象。在1969年4月1日至1970年3月31日的一年時間里，它一共調(diào)查了982起有關(guān)種族歧視投訴的案件，超過了以往幾年調(diào)查案件的總和。在248起確實存在種族歧視的案件中，超過一半(143起)的案件涉及廣告領(lǐng)域中的歧視，而“種族關(guān)系委員會”依據(jù)該法相關(guān)條款成功地處理了這些歧視案件。(49)Layton-henry Z.The Politics of Immigration:Immigration,‘Race’ and ‘Race’ Relations in Post-war Britain.Oxford:Blackwell Publishers,1992,p.54.“種族關(guān)系委員會”依法著重關(guān)注“平等的權(quán)利、平等的責(zé)任以及平等的機遇”，進一步維護了移民及少數(shù)族群的基本權(quán)利，促進了種族關(guān)系的平等，化解了種族沖突爆發(fā)的矛盾點，推動了英國種族關(guān)系的和諧發(fā)展，從而有利于建立威爾遜政府提出的“一個文化多元化與法律面前人人平等的社會；一個所有社區(qū)都相互尊重的社會；一個有統(tǒng)一目標(biāo)和共同效忠團結(jié)的社會”。(50)Commons Sitting of Tuesday,27th February,1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1241,1968.

然而，《1968年種族關(guān)系法》也存在著諸多不足之處。雖然該法案較《1965年種族關(guān)系法》有所進步，但作用依然有限。它只是禁止那些故意的和顯而易見的種族歧視行為，但回避挑戰(zhàn)那些對有色人種移民造成最嚴重影響的法律、規(guī)則與行為。這類問題在公共住房分配制度的運行中日益顯現(xiàn)。該制度優(yōu)先考慮那些長期居住在該地區(qū)或在候補名單上等待很長時間的人，這顯然不利于初來乍到但又尤為需要住房的新移民。此外，還有許多重要領(lǐng)域依然不在該法案管轄的范圍之內(nèi)，尤其是對警察的投訴問題。

執(zhí)行力度較弱也是人們詬病該法的主要方面。雖然《1968年種族關(guān)系法》在決策與執(zhí)行方面賦予“種族關(guān)系委員會”等機構(gòu)以更大的權(quán)力，但這僅主要集中在對種族歧視的調(diào)查方面。與《1965年種族關(guān)系法》一樣，由于既不能阻止種族歧視者，也不能使種族歧視受害者滿意，因此，它被形容為“沒有牙齒”。許多人對它持失望的態(tài)度，表示該法律勢必?zé)o力改善種族關(guān)系，因而不能對它寄予過高的期望。在1981年和1985年的兩度種族騷亂中，激烈的對抗使有色人種居民與白人警察之間關(guān)系呈斷崖式惡化。再有，盡管《1968年種族關(guān)系法》的適用范圍涵蓋就業(yè)領(lǐng)域，但是，仍有大批有色人種青年處于失業(yè)狀態(tài)?？梢?，種族歧視現(xiàn)象依然存在，并由此從一個角度顯示出該法的局限與不足。

總而言之，《1968年種族關(guān)系法》的制定與施行，有力地遏制了英國社會公私領(lǐng)域中存在的種族歧視，進一步完善了以處置種族關(guān)系為核心的“移民融合”機制。這不僅鞏固與發(fā)展了英國戰(zhàn)后“限制—融合”移民政策，而且還有力地保護了有色人種移民與少數(shù)族群的基本權(quán)益，進而推動英國多種族多元文化社會的構(gòu)建。當(dāng)然，該法案存在適用范圍狹窄、對制度性種族主義處置不力等弊端，這為政府日后進一步完善種族關(guān)系法留下諸多改革的空間。