“移民融合”機(jī)制的完善
——評(píng)析英國(guó)《1968年種族關(guān)系法》的生成

于明波 王宇博

(蘇州大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

針對(duì)戰(zhàn)后英國(guó)日趨嚴(yán)重的有色人種移民問題，威爾遜政府(1964—1970年)力推“限制—融合”移民政策，而《1968年種族關(guān)系法》(RaceRelationsAct1968)則是其中一個(gè)至關(guān)重要的法案，對(duì)移民及英國(guó)社會(huì)產(chǎn)生了重要影響。近年來，國(guó)內(nèi)史學(xué)界愈加重視英國(guó)的移民問題，與移民相關(guān)聯(lián)的種族關(guān)系問題由此成為相關(guān)研究中的關(guān)鍵內(nèi)容之一，并取得了諸多頗有價(jià)值的學(xué)術(shù)成果。(1)關(guān)于英國(guó)種族關(guān)系問題的研究，近期相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)較多，例如姚克：《英國(guó)〈種族關(guān)系法〉及其立法實(shí)踐研究》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年第5期；洪霞：《種族沖突·文化界限——戰(zhàn)后英國(guó)的多元文化政策》，《北華大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第3期；任靈蘭：《英國(guó)諾丁山種族騷亂與〈1976年種族關(guān)系法案〉》，《歷史教學(xué)》2014年第24期；胡雨：《英國(guó)穆斯林族裔及其社會(huì)融入：回顧與反思》，《世界民族》2015年第5期；韋平：《多元文化主義在英國(guó)的成與‘?dāng)　?，《世界民族?016年第3期；李宜芯、周小粒：《二戰(zhàn)后英國(guó)有色族裔社會(huì)融入困境研究》，《史學(xué)月刊》，2019年第10期；等等。本文擬運(yùn)用英國(guó)的政府內(nèi)閣文件以及議會(huì)辯論記錄等檔案材料，進(jìn)一步分析該種族關(guān)系法案的產(chǎn)生原因、演變軌跡及其社會(huì)影響，以加深對(duì)英國(guó)戰(zhàn)后移民政策及種族關(guān)系發(fā)展的認(rèn)識(shí)與研究。

一、《1965年種族關(guān)系法》修正的緣起與阻力

1964年，工黨領(lǐng)袖H.威爾遜(Harold Wilson)贏得大選，出任英國(guó)首相。而在威爾遜政府所面臨的諸多亟待解決的問題中，移民問題尤為突出。戰(zhàn)后伊始，大批移民源源不斷地涌入英國(guó)，其中有許多是來自英聯(lián)邦國(guó)家與地區(qū)的有色人種移民。雖然他們的到來加速了戰(zhàn)后英國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，但是，這也帶來了復(fù)雜棘手的移民與種族關(guān)系問題。為此，威爾遜政府一改工黨所固守的自由移民理念與政策，對(duì)上屆保守黨政府的限制移民政策進(jìn)行改革與揚(yáng)棄，進(jìn)而推行“限制—融合”移民政策。按照政府1965年發(fā)布的“移民白皮書”《來自英聯(lián)邦的移民》(ImmigrationfromtheCommonwealth)的闡釋，該移民政策的主要內(nèi)容是由針對(duì)正在申請(qǐng)進(jìn)入英國(guó)的移民的“移民限制”與針對(duì)業(yè)已獲準(zhǔn)定居英國(guó)的移民的“移民融合”兩部分構(gòu)成，即“一是控制移民入境人數(shù)，使其數(shù)量不超出英國(guó)社會(huì)的接納能力；二是采取積極措施，確保已入境的移民及其子女在我們社會(huì)中享有恰當(dāng)?shù)牡匚弧?2)Immigration from the Commonwealth,August 2,1965,The National Archives,XXVIII.53,Cmnd.2739,pp.2-18.。

“移民融合”是戰(zhàn)后英國(guó)移民政策中與時(shí)俱進(jìn)的新內(nèi)容，也是威爾遜政府移民政策改革的重點(diǎn)之一?！?965年種族關(guān)系法》(RaceRelationsAct1965)是威爾遜政府第一次執(zhí)政期間(1964—1966年)制定的第一部種族關(guān)系法，也是英國(guó)政府首次以立法的形式來處理種族關(guān)系。該法禁止在公共場(chǎng)所中出現(xiàn)種族歧視，這在一定程度上規(guī)范了公共秩序，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，因而贏得社會(huì)各界的廣泛贊譽(yù)與支持。當(dāng)時(shí)，人們普遍認(rèn)為，威爾遜政府找到了一條解決英國(guó)種族關(guān)系問題一勞永逸的方法，工黨政要們無不為此引以為豪，夸耀其為一部“完美的法律”。時(shí)任內(nèi)政大臣的F.索斯凱斯(Frank Soskice)在議會(huì)中得意地說道：“這是我們采取的第一步措施，也是最后一步。我希望事實(shí)證明沒有必要采取任何進(jìn)一步的舉措?！?3)Parliamentary Debates,March 2,1965,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.716,col.1055-1056.但是，自頒布之初，該法就顯露出諸多弊端，頗遭詬病。

首先，《1965年種族關(guān)系法》的適用范圍存在明顯的局限性。雖然“非歧視性原則”在該法中被首次提出，但是，其適用范圍僅限于“公共場(chǎng)所”(places of public resort)(4)“公共場(chǎng)所”指涉向公眾提供服務(wù)的公共的設(shè)施、場(chǎng)地和機(jī)構(gòu)，如旅館、酒店、電影院、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、歌舞廳、交通工具和政府機(jī)關(guān)等。，而與有色人種移民息息相關(guān)的諸多領(lǐng)域則不在其列，如就業(yè)、住房以及保險(xiǎn)、信貸服務(wù)等。對(duì)此，英國(guó)移民問題研究專家指出，這部法律可被看作是威爾遜政府做了一件“三心二意”的事情，因?yàn)椤胺瞧缫曅栽瓌t”適用范圍過于狹窄，缺少實(shí)際意義。(5)Sivanandan A.Race,Class and the State:The Black Experience in Britain.Race & Class,1976,(4),p.359.

1966年12月19日，溫徹斯特主教在上院發(fā)言中肯定地指出：該法的價(jià)值在于表明英國(guó)政府“已認(rèn)識(shí)到該法可以并應(yīng)該促進(jìn)所有公民享有平等的待遇，而不應(yīng)有種族區(qū)分……然而，它的局限性沒有在歧視最為普遍的領(lǐng)域內(nèi)，如……在住房、就業(yè)和信貸設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)，確保所有人的平等待遇”(6)Parliamentary Debates,19th December,1966,House of Lords Hansard,Fifth Series,vol.278,col.1854-1855.。這番言論得到了F.布洛克威(Fenner Brockway)勛爵等眾多上院議員的默認(rèn)與支持。主流報(bào)刊《衛(wèi)報(bào)》(TheGuardian)發(fā)表評(píng)論，認(rèn)為它的實(shí)施效果勢(shì)必弊大于利，其原因是將“就業(yè)與住房等領(lǐng)域排除在‘非歧視性原則’之外的做法……不僅使該法的主旨無法實(shí)現(xiàn)，而且極有可能在實(shí)施過程中激化種族仇恨”(7)Conciliation on Race Relations.The Guardian(1959—2003),1965-05-04,p.10.。

其次，該法缺乏必要的執(zhí)法機(jī)制。依據(jù)該法而成立的“種族關(guān)系委員會(huì)”(Race Relations Board)以及地方性協(xié)調(diào)組織僅具調(diào)解功能，相關(guān)工作程序一般是先由地方協(xié)調(diào)委員會(huì)接收和質(zhì)詢?cè)诠矆?chǎng)所中因種族歧視所引發(fā)的爭(zhēng)端的投訴，酌情確定爭(zhēng)端各方的分歧與責(zé)任，然后再進(jìn)行調(diào)解；如果地方協(xié)調(diào)委員會(huì)調(diào)解失敗，爭(zhēng)端一方可向“種族關(guān)系委員會(huì)”提出上訴；如果“種族關(guān)系委員會(huì)”確認(rèn)種族歧視行為成立，則依法再次進(jìn)行調(diào)解；如果調(diào)解依然無果，爭(zhēng)端一方則可向法庭起訴；等等。(8)Race Relations Bill-Conciliation Machinery:Memorandum by the Secretary of State for Home Department,18th May,1965,The National Archives,CAB/129/121,pp.1-2.換言之，這些機(jī)構(gòu)只能在接到投訴后方能依法進(jìn)行調(diào)解與斡旋，無權(quán)主動(dòng)過問或提前介入種族爭(zhēng)端事件。因此，這種調(diào)解機(jī)制不僅只是被動(dòng)而簡(jiǎn)單地為投訴者提供一種申訴途徑，而且會(huì)因調(diào)節(jié)結(jié)果無法可依而不具有法律效力，這就很容易產(chǎn)生“公平的程序、不公平的后果”的局面與效果。

凡此種種，導(dǎo)致該法在實(shí)際操作中作用有限，效果甚微。1967年4月，“種族關(guān)系委員會(huì)”在一份報(bào)告中明確指出：種族歧視現(xiàn)象“不僅存在于公共場(chǎng)所，而且還更多地出現(xiàn)于就業(yè)和住房領(lǐng)域。……在所有的相關(guān)投訴中，約有70%的案件超出了《1965年種族關(guān)系法》的管轄范圍，其中主要集中在就業(yè)與住房等領(lǐng)域?！阌怪靡桑@些領(lǐng)域中的種族歧視對(duì)有色人口的日常生活影響最大”(9)Race Relations Board.Report of the Race Relations Board for 1966—1967.London:HMSO,1967,p.15.。

住房與就業(yè)是移民進(jìn)入英國(guó)社會(huì)后的最基本的生存需求，可是，移民偏偏在這兩個(gè)領(lǐng)域受到普遍的種族歧視。雖然《1965年種族關(guān)系法》明確規(guī)定禁止種族歧視，但是，它卻未將與移民最為關(guān)切的住房與就業(yè)問題置于其管轄范圍之內(nèi)。

針對(duì)該法的不足，1965年4月8日，《泰晤士報(bào)》(TheTimes)刊文評(píng)價(jià)道：“美好的愿望，錯(cuò)誤的法律?！?10)Good Intentions:Bad Law.The Times,1965-04-08,p.13.5月4日，該報(bào)又刊文指出，該法案只是擺出了一副反對(duì)種族歧視的姿態(tài)而已。(11)Race Discrimination:Persuasion before Penalties?.The Times,1965-05-04,p.8.保守黨影子內(nèi)政大臣P.桑尼克羅夫特(Peter Thornecroft)在談到該法時(shí)認(rèn)為，解決當(dāng)下移民問題的“關(guān)鍵所在”是安置好他們的生活，因此，住房與就業(yè)問題首當(dāng)其沖，然而，“這部法律對(duì)此則無能為力，捉襟見肘”(12)Parliamentary Debates,19th December,1966,House of Lords Hansard,Fifth Series,vol.278,col.1840.。學(xué)者G.謝弗(Gavin Schaffer)的觀點(diǎn)雖然偏激，卻相當(dāng)具有代表性，他認(rèn)為，《1965年種族關(guān)系法》是一種“假的反種族主義”的舉措。(13)Schaffer G.Legislating against Hatred:Meaning and Motive in Section Six of the Race Relations Act of 1965.Twentieth Century British History,2014,(25),p.274.于是，要求修改《1965年種族關(guān)系法》的呼聲在英國(guó)社會(huì)逐漸高漲。

1965年底，R.詹金斯(Roy Jenkins)出任威爾遜政府內(nèi)政大臣。針對(duì)現(xiàn)行的移民政策，詹金斯尤為關(guān)注以種族關(guān)系為核心的“移民融合”問題。他認(rèn)為，種族歧視對(duì)有色人種移民，尤其是對(duì)第二代移民的傷害更為嚴(yán)重。他在不同場(chǎng)合多次表示，如果就業(yè)機(jī)會(huì)、住房條件以及居住環(huán)境都很差，那么，第二代移民連最起碼的生計(jì)問題都難以為繼。他憂心忡忡地指出，倘若他們依然像長(zhǎng)輩那樣生存，即被迫從事收入微薄的工作以及住在美國(guó)式的貧民窟里，內(nèi)亂將是唯一的結(jié)局。(14)Labour Party.Race Relations Working Party Report.London,1967,p.29.因此，為鼓勵(lì)與支持有色人種移民有效而有序地融入英國(guó)社會(huì)，避免英國(guó)出現(xiàn)類似美國(guó)的種族沖突事件，詹金斯力主推進(jìn)新的種族關(guān)系立法進(jìn)程。

鑒于當(dāng)時(shí)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，對(duì)《1965年種族關(guān)系法》的“擴(kuò)張”自然聚焦于種族歧視較為凸顯的住房、就業(yè)、保險(xiǎn)和信貸服務(wù)等領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域則又事關(guān)社會(huì)各階層的既得利益，特別是工人階級(jí)和市民階層。因此，無論是相關(guān)議案討論，還是立法草案起草，均受到諸多黨派和利益集團(tuán)不同程度的不滿與指責(zé)，其中，尤以代表白人工人利益的工會(huì)組織在就業(yè)問題上的異議最大，反對(duì)最烈。

在詹金斯著手“擴(kuò)展”《1965年種族關(guān)系法》之前，工會(huì)已屢屢成功阻止了種族關(guān)系立法的“觸角”伸向就業(yè)等直接關(guān)系到白人工人利益的領(lǐng)域。早在1956年，資深工黨議員F.布洛克威(Fenner Brockway)在向議會(huì)提交其私人議案中，首次提出反對(duì)就業(yè)種族歧視，并提出若干具體建議。(15)Parliamentary Debates,12th June,1956,House of Commons Hansard, Fifth Series,vol.554,col.249.但是，迫于工會(huì)的巨大壓力，他在60年代初向議會(huì)提交的私人議案中不得不刪去有關(guān)禁止就業(yè)種族歧視的內(nèi)容。他無奈地說道：“我希望世人接受‘非歧視性原則’，但是，由于一些工會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)，我不準(zhǔn)備在所有的領(lǐng)域中推廣它。由于現(xiàn)在就業(yè)和住房問題已經(jīng)是種族歧視最嚴(yán)重的領(lǐng)域，因此，我不確定我的這種做法是否正確?！?16)Brockway F.This Shrinking Explosive World:A Study of Race Relations.London:Epworth Press,1967,p.81.

無獨(dú)有偶，前工黨領(lǐng)袖H.蓋茨克爾(Hugh Gaitskell)原本以為工黨采取堅(jiān)持傳統(tǒng)的自由移民政策，反對(duì)《1962年英聯(lián)邦移民法》(CommonwealthImmigrantsAct1962)的策略與做法勢(shì)必會(huì)贏得工會(huì)的支持，并視這種支持為與保守黨進(jìn)行對(duì)抗的籌碼之一。但是，事與愿違，許多工會(huì)紛紛表態(tài)堅(jiān)定支持保守黨后座議員C.奧斯本(Cyril Osborne)等人的反移民立場(chǎng)，認(rèn)為限制移民將有利于“我們自己人的利益”(17)Fielding S.Brotherhood and the Brothers:Responses to “Coloured” Immigration in the Britain Labour Party C.1951—1965.Journal of Political Ideologies,1998,(3),p.93.。從工人階級(jí)的立場(chǎng)出發(fā)，他們擔(dān)心移民會(huì)導(dǎo)致?lián)p害白人工人在勞資談判中的利益。(18)Patterson S.Dark Strangers:A Study of West Indians in London.Harmondsworth:Penguin Books,1965,p.154.因此，在就業(yè)等問題上，工會(huì)自然支持或力主限制移民。

威爾遜政府在著手起草《1965年種族關(guān)系法》草案時(shí)，初涉就業(yè)種族歧視問題，即刻遭到“英國(guó)工會(huì)聯(lián)盟”等眾多工會(huì)組織的強(qiáng)烈反對(duì)，再三敦促政府不要將就業(yè)領(lǐng)域納入種族關(guān)系立法的適用范圍內(nèi)?！敖ㄖと斯?huì)”領(lǐng)導(dǎo)人G.洛西恩(George Lowthian)認(rèn)為：“這是為了有效保障移民就業(yè)而創(chuàng)造一種新的(針對(duì)白人工人的)歧視?！弊鳛楣?huì)在內(nèi)閣中的代表，勞工大臣R.甘特(Ray Gunter)聲稱：“在一個(gè)工作場(chǎng)所中，太多的有色人種工人會(huì)導(dǎo)致有經(jīng)驗(yàn)的白人工人不得不帶著憤懣而離開。更有甚者，有些白人雇員直接威脅其雇主，‘你敢雇傭這個(gè)人或這類人，我們立刻罷工?！?19)Parliamentary Debates,23rd April,1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.763,col.78.

執(zhí)政伊始，面對(duì)強(qiáng)大的工會(huì)組織，加之受到諸如在野保守黨的牽制等諸多因素的制約，為了能夠盡可能地爭(zhēng)取《1965年種族關(guān)系法》立法成功，相對(duì)勢(shì)單力薄的威爾遜政府被迫在就業(yè)問題上讓步，有意識(shí)不觸及工會(huì)最為關(guān)切的就業(yè)種族歧視問題。工會(huì)對(duì)此表示滿意，《1965年種族關(guān)系法》因而在其支持下得以在議會(huì)通過。然而，就業(yè)與住房等民生領(lǐng)域中的種族歧視問題很快再度成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題，愈加難以規(guī)避?？梢?，將這些問題納入種族關(guān)系立法的適用范圍僅是時(shí)間問題而已。

二、旨在擴(kuò)展“移民融合”的論證與嘗試

在1966年3月舉行的大選中，威爾遜政府連任成功，并在議會(huì)中占據(jù)多數(shù)席位，因此，它無須在移民與種族關(guān)系問題上躡手躡腳。鑒于移民情勢(shì)的新變化，威爾遜政府繼續(xù)奉行“限制—融合”移民政策，并加大了推進(jìn)種族關(guān)系立法改進(jìn)的力度。于是，《1965年種族關(guān)系法》的“擴(kuò)展”工作自然作為這項(xiàng)改進(jìn)的切入點(diǎn)而被提上日程，其具體的舉措就是如何將以往因工會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)而規(guī)避的反對(duì)就業(yè)、住房、保險(xiǎn)信貸服務(wù)等領(lǐng)域中的種族歧視的條款納入新的立法草案中。威爾遜政府為此做了大量的準(zhǔn)備工作。

首先，詹金斯改組“種族關(guān)系委員會(huì)”。他力排眾議，任命支持種族關(guān)系立法改革的自由黨議員M.博納姆-卡特(Mark Bonham-Carter)擔(dān)任“種族關(guān)系委員會(huì)”主席。他們?cè)诜N族關(guān)系立法問題上有著諸多共識(shí)，如認(rèn)為現(xiàn)行的種族關(guān)系立法的適用范圍非常狹窄，亟待拓展；支持對(duì)有關(guān)條款進(jìn)行徹底的修改，以適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)；要求給予“種族關(guān)系委員會(huì)”以更多和更大的權(quán)力；等等。(20)Bonham-carter M.The Liberal Hour and Race Relations Law.Journal of Ethnic and Migration Studies,1987,(14),p.4.曾任“工黨研究部”(Labour Party’s Research Department)高級(jí)研究官員的J.利特爾(John Lyttle)出任改組后的種族關(guān)系委員會(huì)首席調(diào)解員。在博納姆-卡特和利特爾的共同努力下，“種族關(guān)系委員會(huì)”重新研究了《1965年種族關(guān)系法》中的協(xié)商機(jī)制內(nèi)容，結(jié)論一是認(rèn)為這種機(jī)制在處置種族關(guān)系問題上發(fā)揮了重要作用，二是基本認(rèn)可詹金斯與博納姆-卡特在修改種族關(guān)系立法方面達(dá)成的多項(xiàng)共識(shí)。由此，“種族關(guān)系委員會(huì)”成為威爾遜政府推進(jìn)種族關(guān)系立法改革的重要機(jī)構(gòu)。

其次，詹金斯積極推動(dòng)和參與政府及相關(guān)組織開展的關(guān)于擴(kuò)展種族關(guān)系立法可行性的研究活動(dòng)。詹金斯向博納姆-卡特等人建議，在對(duì)《1965年種族關(guān)系法》進(jìn)行重大修改之前，必須提供充分的證據(jù)來證明修改該法案的合理性與必要性。為此，1966年夏，博納姆-卡特前往美國(guó)進(jìn)行調(diào)研。在總結(jié)美國(guó)種族關(guān)系立法問題中的得失后，他指出英國(guó)“今天正面臨著住房與就業(yè)問題的挑戰(zhàn)，必須立刻采取行動(dòng)，否則，這些問題將有可能變得越來越棘手”，強(qiáng)調(diào)“在解決種族歧視問題上，它(立法)是不可或缺的先決條件”。(21)Parliamentary Debates,19th December,1966,House of Lords Hansard,Fifth Series,vol.278,col.1844.

在博納姆-卡特的主持下，“種族關(guān)系委員會(huì)”發(fā)布了第一份年度報(bào)告。該報(bào)告開宗明義地指出，作為一項(xiàng)明確的公共政策，立法與法律對(duì)種族關(guān)系的維護(hù)與發(fā)展具有不可缺少的重要性；秉持公平與公正的原則，法律支持那些不愿被歧視但仍受歧視的個(gè)人及社會(huì)群體，賦予他們尋求保護(hù)和補(bǔ)救的權(quán)利；法律對(duì)各種抱怨提供和平而有序的訴求平臺(tái)和調(diào)整途徑，以減少偏見，化解沖突，進(jìn)而緩和危機(jī)；等等。(22)Favell A.Philosophies of Integration:Immigration and the Idea of Citizenship in France and Britain.Hampshire:Macmillan Press,1998,p.117.該報(bào)告力主英國(guó)政府借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，以擴(kuò)展的方式，修正《1965年種族關(guān)系法》。

與之形成呼應(yīng)的是，曼徹斯特大學(xué)法律系教授H.斯蒂特(Harry Street)等人也前往美國(guó)、加拿大等國(guó)，實(shí)地考察這些國(guó)家在反種族歧視立法方面的經(jīng)驗(yàn)。在1967年10月發(fā)布的一份名為《反歧視立法》(Anti-DiscriminationLegislation)的報(bào)告中，他們指出美加兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明“立法在處理種族關(guān)系問題上是一種可以接受的和恰當(dāng)?shù)氖侄巍?23)Street H,Howe G and Bindman G.Anti-discrimination Legislation.London:Political and Economic Planning,1967,p.62.。這份報(bào)告為威爾遜政府進(jìn)一步推進(jìn)的相關(guān)立法活動(dòng)提供了強(qiáng)有力的證據(jù)與論據(jù)，它與獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)“政治和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃署”(Political and Economic Planning)在同一時(shí)期發(fā)布的題為《種族歧視》(RacialDiscrimination)的報(bào)告一并成為威爾遜政府制定《1968年種族關(guān)系法》的重要參考材料。

發(fā)布于1967年4月的《種族歧視》又稱“P.E.P.報(bào)告”，是“種族關(guān)系委員會(huì)”(National Committee for Commonwealth Immigrants)和“英聯(lián)邦移民全國(guó)委員會(huì)”委托“政治和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃署”針對(duì)當(dāng)時(shí)英國(guó)的種族關(guān)系現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研的報(bào)告。它以具體的事實(shí)與數(shù)據(jù)證實(shí)了“種族歧視……是英國(guó)社會(huì)中存在的殘酷現(xiàn)實(shí)，有色人種移民在就業(yè)、住房和提供某些服務(wù)如汽車保險(xiǎn)等方面受到嚴(yán)重的歧視”(24)Heineman B.The Politics of the Powerless:A Study of the Campaign against Racial Discrimination.London:Oxford University Press,1972,p.136.。

此外，還有許多學(xué)術(shù)團(tuán)體、民間組織和個(gè)人提供了為數(shù)可觀的相關(guān)調(diào)研報(bào)告和學(xué)術(shù)研究，大多主張修正《1965年種族關(guān)系法》，通過進(jìn)一步立法來反對(duì)現(xiàn)存的種族歧視。凡此種種，為威爾遜政府“擴(kuò)展”《1965年種族關(guān)系法》的立法活動(dòng)提供了充分的理由和證據(jù)?！肮h研究部”認(rèn)為這些報(bào)告對(duì)擴(kuò)展《1965年種族關(guān)系法》“非常有價(jià)值”。(25)Dorey P,ed.The Labour Governments 1964—1970.London and New York:Routledge,2006,p.325.其顯著結(jié)果之一是為詹金斯加快推進(jìn)新的種族關(guān)系立法工作創(chuàng)造了極為有利的依據(jù)與氛圍。

再次，威爾遜政府盡可能多地爭(zhēng)取社會(huì)團(tuán)體對(duì)制定新的種族關(guān)系立法工作的響應(yīng)與支持，并卓有成效。“勞工律師協(xié)會(huì)”(The Society of Labour Lawyers)(26)“勞工律師協(xié)會(huì)”主要由執(zhí)業(yè)大律師、初級(jí)律師以及一些學(xué)者組成。該協(xié)會(huì)專門研究英國(guó)的法律制度以及起草相關(guān)的法律文件等。在當(dāng)時(shí)，工黨中擁有律師身份的議員絕大多數(shù)都是該協(xié)會(huì)的成員。與威爾遜政府可謂是志同道合。該協(xié)會(huì)一向主張消除英國(guó)社會(huì)中的種族歧視現(xiàn)象，因而自《1965年種族關(guān)系法》實(shí)施后，它便一直呼吁將該法案的適用范圍擴(kuò)展至住房、就業(yè)、信貸等領(lǐng)域。從1966年11月起，該協(xié)會(huì)多次發(fā)布報(bào)告，歷數(shù)《1965年種族關(guān)系法》的局限性。其要點(diǎn)大致概括為：第一，對(duì)于公共場(chǎng)所范圍的界定過于狹窄；第二，沒有賦予“種族關(guān)系委員會(huì)”足夠的管理權(quán)力，致其難有作為；第三，沒有對(duì)遭到歧視的受害者予以補(bǔ)償?shù)臈l款，明顯有失公允；第四，沒有涉及諸多存在嚴(yán)重種族歧視的領(lǐng)域，如就業(yè)、住房、保險(xiǎn)、信貸等。據(jù)此，該協(xié)會(huì)提出了十一點(diǎn)主張，其核心是建議政府制定新的種族關(guān)系法案。(27)Patterson S.Immigration and Race Relations in Britain 1960—1967.London:Oxford University Press,1969,pp.100-101.1968年10月，該協(xié)會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)人、工黨資深法律專家A.萊斯特(Anthony Lester)在工黨大會(huì)上告誡：“除非遭受歧視的受害者得到有效補(bǔ)償，否則，這個(gè)國(guó)家的有色人口將別無選擇，只能采取類似美國(guó)有色人口的做法來維護(hù)自己的權(quán)益?！?28)Hiro D.Black British,White British:A history of Race Relations in Britain.London:Grafton Books,1991,pp.218-219.

在擴(kuò)展《1965年種族關(guān)系法》問題上，威爾遜政府還得到了“反種族歧視陣營(yíng)”(Campaign Against Racial Discrimination)的支持與促進(jìn)。旨在證明《1965年種族關(guān)系法》的“徒有虛名”和“無能為力”，該組織于1966年5月專設(shè)了一個(gè)“投訴和測(cè)試委員會(huì)”(Complaints and Testing Committee)，專門接受移民投訴，并負(fù)責(zé)就這些投訴案件是否超出了《1965年種族關(guān)系法》的適用范圍進(jìn)行調(diào)查，再將投訴和調(diào)查結(jié)果一并遞交“種族關(guān)系委員會(huì)”。該組織還通過媒體，向社會(huì)公開這些投訴和調(diào)查結(jié)果，以期引起社會(huì)的關(guān)注。英國(guó)人權(quán)活動(dòng)家M.恩納爾斯(Martin Ennals)曾贊揚(yáng)該組織在通過社會(huì)傳媒向公眾揭示英國(guó)社會(huì)存在種族歧視問題上“做了大量富有成效的工作”。(29)Deakin N.Colour Citizenship and British Society:Based on the Institute of Race Relations Report.London:Panther Books,1970,p.216.

總之，詹金斯切實(shí)有效地加快了新的種族關(guān)系立法進(jìn)程。1967年11月，J.卡拉漢(James Callaghan)接替詹金斯成為新任內(nèi)政大臣。上任后，卡拉漢繼續(xù)推進(jìn)種族關(guān)系立法工作，著手起草《1968年種族關(guān)系法》草案。他在內(nèi)閣會(huì)議上說道：“該立法草案旨在明確種族歧視危害公共利益，引導(dǎo)公眾輿論譴責(zé)種族歧視，鼓勵(lì)善意的人反對(duì)種族歧視，并相應(yīng)地建立與健全針對(duì)種族糾紛的調(diào)解機(jī)制?！?30)Racial Discrimination:Race Relations Legislation:Conclusions of a Meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street,S.W.1,21st December,1967,The National Archives,CAB/128/42,p.7.

作為直接事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定并間接影響到幾乎所有人利益的社會(huì)議論話題，關(guān)于就業(yè)、住房等領(lǐng)域里的種族歧視問題的爭(zhēng)論由來已久，并愈演愈烈，其中不乏唇槍舌劍與針鋒相對(duì)。從國(guó)家政策層面而言，這些爭(zhēng)論關(guān)系到“限制—融合”移民政策中“融合”的可行性；從立法過程角度而論，《1965年種族關(guān)系法》的生效之日就是《1968年種族關(guān)系法》的立法程序開啟之時(shí)。

三、圍繞《1968年種族關(guān)系法》草案的博弈

作為對(duì)于要求“擴(kuò)展”《1965年種族關(guān)系法》的呼聲以及圍繞《1968年種族關(guān)系法》草案的討論的回應(yīng)，工會(huì)仍是一如既往地堅(jiān)決反對(duì)將就業(yè)歧視納入種族關(guān)系立法的管轄范圍。甘特極力地為工會(huì)辯護(hù)道：“‘種族關(guān)系委員會(huì)’收到的有關(guān)就業(yè)歧視的抱怨是‘移民組織刻意安排的結(jié)果，至少在某些情況下是畢業(yè)生不愿接受移民組織安排就業(yè)的結(jié)果’?！彼姓J(rèn)在就業(yè)領(lǐng)域中存在著歧視現(xiàn)象，然而，他辯解道：這是一個(gè)難以辨認(rèn)的問題，即雇主拒絕雇傭有色工人的理由是出于種族主義動(dòng)機(jī)？還是這些個(gè)人的自身不足，諸如英語能力差、身體缺陷、缺少工作技能？他擔(dān)憂地表示，如果新的種族關(guān)系立法草案被通過，那么，有可能存在“雇主雇傭的某一種族的工人或者某一種族的大多數(shù)工人會(huì)舉行反對(duì)其他種族工人的罷工的風(fēng)險(xiǎn)”，有可能導(dǎo)致“一些雇主處于……非常糟糕的境地……被置于一個(gè)受眾人譴責(zé)的地位”(31)Dorey P,ed.The Labour Governments 1964—1970.London and New York:Routledge,2006,p.324.，即因雇傭有色人種工人而遭到白人工人的傷害。

在一份提交給內(nèi)政事務(wù)委員會(huì)的備忘錄中，甘特直言不諱地寫道：“我不同意內(nèi)政大臣在備忘錄中提到的關(guān)于立法反對(duì)就業(yè)種族歧視的建議。”他希望企業(yè)和工會(huì)采取自愿機(jī)制來處置就業(yè)種族歧視問題，這“不是因?yàn)樗鼈儨?zhǔn)備容忍種族歧視，而是因?yàn)楹ε隆e(cuò)誤的立法將會(huì)阻礙它們通過內(nèi)部協(xié)商機(jī)制來解決種族問題的努力，以及損害業(yè)已取得的某些成就”(32)Dorey P,ed.The Labour Governments 1964—1970.London and New York:Routledge,2006,p.325.。據(jù)此，他建議：設(shè)法通過企業(yè)內(nèi)部的自愿協(xié)商機(jī)制來解決就業(yè)種族歧視問題，而無須另行采取法定措施；即便是需要政府介入，也應(yīng)是作為由勞工大臣主持的企業(yè)內(nèi)部協(xié)商機(jī)制的一種補(bǔ)充舉措而已。在接受《星期日快報(bào)》(TheSundayExpress)的采訪時(shí)，他說道：“你不能強(qiáng)迫人們做你想讓他們做的事情。”(33)Bonham-carter M.The Liberal Hour and Race Relations Law.Journal of Ethnic and Migration Studies,1987,(14),p.6.言外之意，他認(rèn)為政府不應(yīng)該按照自己的意志，采取立法等強(qiáng)制性措施來干涉企業(yè)內(nèi)部的自由。1967年2月，在詹金斯主持召開的一次內(nèi)閣會(huì)議上，甘特明確表示，“英國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)”(Trades Union Congress)和“英國(guó)工會(huì)聯(lián)盟”(Confederation of British Industry)都將反對(duì)將種族關(guān)系立法的適用范圍擴(kuò)展至就業(yè)領(lǐng)域。

對(duì)于《1965年種族關(guān)系法》的“擴(kuò)展”問題，尤其是針對(duì)《1968年種族關(guān)系法》草案，“英國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)”和“英國(guó)工會(huì)聯(lián)盟”一向持反對(duì)的立場(chǎng)，其理由一是“把就業(yè)歧視認(rèn)定為一個(gè)企業(yè)問題，完全可以通過內(nèi)部的協(xié)商調(diào)解機(jī)制來解決”，而無須動(dòng)用立法手段；二是“認(rèn)為‘種族關(guān)系委員會(huì)’的成員不熟悉工業(yè)內(nèi)部的運(yùn)作機(jī)制，無法依法處置就業(yè)歧視問題”。這些工會(huì)的代表認(rèn)為，英國(guó)現(xiàn)行就業(yè)政策的弊端就是無休止地吸引和招募海外移民進(jìn)入英國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，正是該弊端導(dǎo)致就業(yè)歧視等棘手問題的出現(xiàn)。他們強(qiáng)調(diào)，消除就業(yè)歧視等諸多不道德問題的前提是實(shí)現(xiàn)不同膚色、種族、民族或國(guó)籍的工人彼此間的完全融合。在他們看來，只要企業(yè)的雇主和工會(huì)進(jìn)行自查自糾，并在就業(yè)政策實(shí)踐以及行業(yè)服務(wù)方面確保所有的工人享有同等的薪酬待遇和工作條件，就可以保證不同膚色的工人實(shí)行充分融合，就業(yè)種族歧視問題也就迎刃而解了。(34)Patterson S.Immigration and Race Relations in Britain 1960—1967.London:Oxford University Press,1969,pp.102-103.

1967年1月25日，在勞工部“全國(guó)聯(lián)合咨詢委員會(huì)”(National Joint Advisory Council)召開的會(huì)議上，經(jīng)過勞資雙方的反復(fù)磋商，“英國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)”和“英國(guó)工會(huì)聯(lián)盟”的代表與國(guó)有企業(yè)代表聯(lián)合發(fā)表聲明，反對(duì)將種族關(guān)系立法的適用范圍擴(kuò)展至就業(yè)領(lǐng)域，否定政府制定針對(duì)企業(yè)的反種族歧視的相關(guān)條款。2月23—24日，“英聯(lián)邦移民全國(guó)委員會(huì)”出資并召開了一場(chǎng)以“就業(yè)種族平等問題”為主題的會(huì)議，旨在協(xié)調(diào)各方利益。但是，事與愿違，“英國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)”的代表K.艾倫(Kenneth Allen)在會(huì)前就《1968年種族關(guān)系法》草案和就業(yè)種族歧視問題而不屑一顧地說道：“以一種與我們處理勞資關(guān)系問題的正常途徑相悖的方式來對(duì)待這一問題，往往會(huì)把注意力集中在歧視問題上，并有可能使該問題惡化?！?35)Rose B J E,eds.Colour and Citizenship:A Report on British Race Relations.London:Oxford University Press,1969,p.531.在會(huì)場(chǎng)上，許多參會(huì)代表態(tài)度消極，中途拂袖而去，以致在上百個(gè)工會(huì)代表中，僅有18位全程列席了這場(chǎng)高規(guī)格會(huì)議。

這兩個(gè)具有代表性的工會(huì)組織極力阻止運(yùn)用法律手段阻遏就業(yè)種族歧視的言行，招致英國(guó)各界的廣泛批評(píng)，認(rèn)為這是一種不作為的表現(xiàn)，并對(duì)此表示極為不滿。許多人認(rèn)為它們不能代表所有的英國(guó)工人。工黨議員D.溫尼克(David Winnick)指責(zé)它們的做法是“一種可悲的懦弱行為”(36)Tuc and Cbi.Accused of Cowardice.The Guardian (1959—2003),1967-01-21,p.3.?！缎瞧谌仗┪钍繄?bào)》(TheSundayTimes)在1967年1月29日抨擊它們的這種行徑“虛偽至極”(37)Patterson S.Immigration and Race Relations in Britain 1960—1967.London:Oxford University Press,1969,p.103.。移民問題研究專家S.帕特森(Sheila Patterson)的表態(tài)入木三分：“法律雖不能禁止偏見，但法律可以改變行為，行為影響態(tài)度?！裉欤覀?cè)诰蜆I(yè)、住房以及信貸和保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域?qū)ΨN族歧視的不作為將意味著對(duì)我們每一個(gè)人的侮辱以及人才的浪費(fèi)。這將不可避免地意味著明天還會(huì)有更多的不公和痛楚。政府必須把公平的就業(yè)和住房立法看作是一種對(duì)社會(huì)信念的積極肯定?！?38)Patterson S.Immigration and Race Relations in Britain 1960—1967.London:Oxford University Press,1969,pp.103-104.

前勞工大臣J.黑爾(John Hare)說道：“近年來，雖然在自愿的基礎(chǔ)上解決勞資糾紛的做法取得了一些成效，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。盡管法律途徑運(yùn)用不多，但它確實(shí)卓有成效，尤其是在自愿機(jī)制收效甚微的時(shí)候。”(39)琳達(dá)·狄更斯：《英國(guó)勞資關(guān)系調(diào)整機(jī)構(gòu)的變遷》，英中協(xié)會(huì)譯， 北京大學(xué)出版社 2007年版，第125頁。內(nèi)政部政務(wù)次官D.恩納爾斯(David Ennals)甚至警告：“那些建議我們應(yīng)該推遲種族關(guān)系立法的人是在玩火，這是非常危險(xiǎn)的。……如果我們?cè)俨粩U(kuò)大立法范圍，這個(gè)爆發(fā)點(diǎn)的生成肯定將會(huì)是無法避免的?！?40)Bleich E.Race Politics in Britain and France:Ideas and Policymaking since the 1960s.Cambridge:Cambridge University Press,2003,p.74.

在此起彼伏的口誅筆伐中，社會(huì)輿論愈加有利于《1968年種族關(guān)系法》草案立法程序的推進(jìn)。針對(duì)工會(huì)組織對(duì)相關(guān)立法問題的反對(duì)與阻撓，詹金斯認(rèn)為，實(shí)踐也證明相關(guān)的立法舉措不僅非常必要，而且不可缺少。他進(jìn)一步表示，由于當(dāng)前處置種族關(guān)系的立法舉措還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，當(dāng)下所做的一切僅僅是起步。1967年7月26日，他在議會(huì)中宣稱：“政府正在研究‘種族關(guān)系委員會(huì)’公布的第一份報(bào)告、調(diào)查種族歧視的P.E.P.報(bào)告以及其他現(xiàn)有的證據(jù)材料，并在認(rèn)真考慮加強(qiáng)種族關(guān)系立法以及行政機(jī)制的必要性和可行性?！苯又?，他明確表態(tài)：“政府的既定方針是擴(kuò)展《1965年種族關(guān)系法》的適用范圍，以便杜絕就業(yè)、住房、保險(xiǎn)、信貸等領(lǐng)域中因膚色、種族、族裔或國(guó)籍而導(dǎo)致的歧視問題。”(41)Parliamentary Debates,26th July,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.751,col.744.

8月，工黨“全國(guó)執(zhí)行委員會(huì)”(National Executive Committee)發(fā)布報(bào)告，強(qiáng)烈建議政府將種族關(guān)系立法的適用范圍擴(kuò)展至住房、就業(yè)領(lǐng)域并且賦予“種族關(guān)系委員會(huì)”更大的權(quán)力。然而，“英國(guó)工會(huì)聯(lián)盟”的代表以拒絕簽字的方式表示抗議。(42)Rose B J E,eds.Colour and Citizenship:A Report on British Race Relations.London:Oxford University Press,1969,pp.544-545.此后，《1968年種族關(guān)系法》草案的立法進(jìn)程在喋喋不休的爭(zhēng)論中陷于僵局。

恰在此時(shí)，肯尼亞亞裔移民危機(jī)(43)1963年底宣布獨(dú)立后，肯尼亞政府推行公民身份“非洲化”政策。隨著執(zhí)行力度的不斷加大，導(dǎo)致在1967年出現(xiàn)了大批不愿放棄“英國(guó)及其殖民地公民”身份的亞裔人移民英國(guó)，引起英國(guó)社會(huì)的軒然大波，肯尼亞亞裔移民危機(jī)由此爆發(fā)。的爆發(fā)，大大加快了《1968年英聯(lián)邦移民法》(44)《1968年英聯(lián)邦移民法》于1968年3月1日正式生效。該移民法主要是限制那些與英國(guó)沒有實(shí)質(zhì)性聯(lián)系的“英國(guó)及其殖民地公民”，緩解了肯尼亞亞裔移民危機(jī)。草案的立法進(jìn)程。在議會(huì)辯論中，支持《1968年種族關(guān)系法》草案的議員則乘勢(shì)提出如果要加快完成《1968年英聯(lián)邦移民法》草案的立法程序，那就不應(yīng)拖延對(duì)《1968年種族關(guān)系法》草案的審議。他們強(qiáng)調(diào)：在積極推進(jìn)加強(qiáng)移民限制的移民立法時(shí)，而關(guān)于移民融合問題的立法則久拖不決，勢(shì)必導(dǎo)致“限制—融合”移民政策在執(zhí)行中出現(xiàn)嚴(yán)重的政策性失衡，違背了政府移民政策制定的精神。(45)Parliamentary Debates,21st December,1967,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.756,col.1525.

迫于嚴(yán)峻的移民危機(jī)與形勢(shì)壓力，在議會(huì)于1968年2月28日通過《1968年英聯(lián)邦移民法》并于次日生效后，《1968年種族關(guān)系法》草案于4月9日公布，于4月23日在議會(huì)得以通過，并于11月25日生效。

四、《1968年種族關(guān)系法》的作用與不足

《1968年種族關(guān)系法》是對(duì)威爾遜政府“限制—融合”移民政策的一次補(bǔ)充與完善。首先，“非歧視性”條款的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。與《1965年種族關(guān)系法》相比，其最顯著的一個(gè)變化是第三、四、五條款明確規(guī)定在就業(yè)、住房、其他公共場(chǎng)所的設(shè)施與服務(wù)以及工會(huì)、雇主和貿(mào)易組織等領(lǐng)域“基于膚色、種族、民族或國(guó)籍理由”歧視他人的行為是非法的。其次，賦予“種族關(guān)系委員會(huì)”及調(diào)解機(jī)構(gòu)以更大的職權(quán)與權(quán)限，以便更為有效地調(diào)查種族歧視問題，并盡可能便捷地緩解與消弭糾紛與沖突。(46)Race Relations Act 1968,Chapter71.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1968/71/pdfs/ukpga_19680071_en.pdf.

《1968年種族關(guān)系法》的內(nèi)容與作用顯示的是現(xiàn)行移民政策中的“融合”部分——以立法形式和法定手段處置英國(guó)的種族關(guān)系問題，促進(jìn)社會(huì)中各個(gè)族群的和睦相處，以期移民族群“平和”地融入英國(guó)社會(huì)。它與《1968年英聯(lián)邦移民法》可謂是一個(gè)硬幣的兩面，不僅在立法過程中有著互為成功立法的保障作用，而且在司法實(shí)踐中又形成互為有效執(zhí)行的先決條件，進(jìn)一步彰顯出“移民限制”與“移民融合”之間相互平衡的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。(47)Favell A.Philosophies of Integration:Immigration and the Idea of Citizenship in France and Britain.Hampshire:Macmillan Press,1998,pp.110-122.兩者的相得益彰在盡顯“限制—融合”移民政策的主旨與內(nèi)容的同時(shí)，又進(jìn)一步完善與發(fā)展該移民政策，使其成為日后歷屆政府移民政策制定遵循的主要框架與基本模式。

20世紀(jì)60年代中后期，在英國(guó)社會(huì)上，因有色人種移民所引發(fā)的族群矛盾以及由此進(jìn)一步導(dǎo)致的諸多社會(huì)糾紛趨于舒緩。而人們公認(rèn)能夠出現(xiàn)這種局面的原因在于威爾遜政府制定了“一項(xiàng)體面的種族關(guān)系政策”，而這項(xiàng)種族關(guān)系政策的核心是兩部種族關(guān)系立法——《1965年種族關(guān)系法》和《1968年種族關(guān)系法》。政治學(xué)家A.史蒂文森(Adlai Stevenson)將這一時(shí)期稱為“自由時(shí)刻”，而《1968年種族關(guān)系法》則被學(xué)者們認(rèn)可為這一“自由時(shí)刻”的最高成就。

《1968年種族關(guān)系法》的頒布推動(dòng)了英國(guó)種族關(guān)系領(lǐng)域的政策完善、制度健全以及機(jī)構(gòu)建設(shè)。例如，依據(jù)該法，創(chuàng)建了旨在“鼓勵(lì)建立和諧的社區(qū)關(guān)系，并在全國(guó)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)其他為此目的而采取措施的組織”的“社區(qū)關(guān)系委員會(huì)”(Community Relations Commission)(后被重新命名為“社區(qū)關(guān)系協(xié)會(huì)”)。在實(shí)踐中，該委員會(huì)支持那些自愿的聯(lián)絡(luò)委員會(huì)擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)，并為其提供專業(yè)的工作人員。該委員會(huì)的主要職能是通過說服和教育的方式向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)介紹和解釋不同族裔的文化傳統(tǒng)及其背景，反對(duì)種族偏見與歧視。到了1975年，以社區(qū)關(guān)系委員會(huì)為首的協(xié)調(diào)種族關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)發(fā)展至85家社區(qū)關(guān)系協(xié)會(huì)，下轄144家“社區(qū)關(guān)系局”(Community Relations Officers)等附屬機(jī)構(gòu)，由此進(jìn)一步建構(gòu)并完善了威爾遜政府建立的“種族關(guān)系管理系統(tǒng)”。(48)Solomos J.Race and Racism in Britain.Hampshire:Palgrave Macmillan,2003,p.63.

根據(jù)《1968年種族關(guān)系法》，重組后的“種族關(guān)系委員會(huì)”，運(yùn)用被“擴(kuò)展”的權(quán)限，得以積極主動(dòng)地調(diào)查英國(guó)社會(huì)中存在的各種種族歧視現(xiàn)象。在1969年4月1日至1970年3月31日的一年時(shí)間里，它一共調(diào)查了982起有關(guān)種族歧視投訴的案件，超過了以往幾年調(diào)查案件的總和。在248起確實(shí)存在種族歧視的案件中，超過一半(143起)的案件涉及廣告領(lǐng)域中的歧視，而“種族關(guān)系委員會(huì)”依據(jù)該法相關(guān)條款成功地處理了這些歧視案件。(49)Layton-henry Z.The Politics of Immigration:Immigration,‘Race’ and ‘Race’ Relations in Post-war Britain.Oxford:Blackwell Publishers,1992,p.54.“種族關(guān)系委員會(huì)”依法著重關(guān)注“平等的權(quán)利、平等的責(zé)任以及平等的機(jī)遇”，進(jìn)一步維護(hù)了移民及少數(shù)族群的基本權(quán)利，促進(jìn)了種族關(guān)系的平等，化解了種族沖突爆發(fā)的矛盾點(diǎn)，推動(dòng)了英國(guó)種族關(guān)系的和諧發(fā)展，從而有利于建立威爾遜政府提出的“一個(gè)文化多元化與法律面前人人平等的社會(huì)；一個(gè)所有社區(qū)都相互尊重的社會(huì)；一個(gè)有統(tǒng)一目標(biāo)和共同效忠團(tuán)結(jié)的社會(huì)”。(50)Commons Sitting of Tuesday,27th February,1968,House of Commons Hansard,Fifth Series,vol.759,col.1241,1968.

然而，《1968年種族關(guān)系法》也存在著諸多不足之處。雖然該法案較《1965年種族關(guān)系法》有所進(jìn)步，但作用依然有限。它只是禁止那些故意的和顯而易見的種族歧視行為，但回避挑戰(zhàn)那些對(duì)有色人種移民造成最嚴(yán)重影響的法律、規(guī)則與行為。這類問題在公共住房分配制度的運(yùn)行中日益顯現(xiàn)。該制度優(yōu)先考慮那些長(zhǎng)期居住在該地區(qū)或在候補(bǔ)名單上等待很長(zhǎng)時(shí)間的人，這顯然不利于初來乍到但又尤為需要住房的新移民。此外，還有許多重要領(lǐng)域依然不在該法案管轄的范圍之內(nèi)，尤其是對(duì)警察的投訴問題。

執(zhí)行力度較弱也是人們?cè)嵅≡摲ǖ闹饕矫?。雖然《1968年種族關(guān)系法》在決策與執(zhí)行方面賦予“種族關(guān)系委員會(huì)”等機(jī)構(gòu)以更大的權(quán)力，但這僅主要集中在對(duì)種族歧視的調(diào)查方面。與《1965年種族關(guān)系法》一樣，由于既不能阻止種族歧視者，也不能使種族歧視受害者滿意，因此，它被形容為“沒有牙齒”。許多人對(duì)它持失望的態(tài)度，表示該法律勢(shì)必?zé)o力改善種族關(guān)系，因而不能對(duì)它寄予過高的期望。在1981年和1985年的兩度種族騷亂中，激烈的對(duì)抗使有色人種居民與白人警察之間關(guān)系呈斷崖式惡化。再有，盡管《1968年種族關(guān)系法》的適用范圍涵蓋就業(yè)領(lǐng)域，但是，仍有大批有色人種青年處于失業(yè)狀態(tài)?？梢?，種族歧視現(xiàn)象依然存在，并由此從一個(gè)角度顯示出該法的局限與不足。

總而言之，《1968年種族關(guān)系法》的制定與施行，有力地遏制了英國(guó)社會(huì)公私領(lǐng)域中存在的種族歧視，進(jìn)一步完善了以處置種族關(guān)系為核心的“移民融合”機(jī)制。這不僅鞏固與發(fā)展了英國(guó)戰(zhàn)后“限制—融合”移民政策，而且還有力地保護(hù)了有色人種移民與少數(shù)族群的基本權(quán)益，進(jìn)而推動(dòng)英國(guó)多種族多元文化社會(huì)的構(gòu)建。當(dāng)然，該法案存在適用范圍狹窄、對(duì)制度性種族主義處置不力等弊端，這為政府日后進(jìn)一步完善種族關(guān)系法留下諸多改革的空間。