我國公益林保險(xiǎn)發(fā)展困境與運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化

夏 玲，秦 濤

（北京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

一、引言

公益林是維護(hù)生態(tài)安全、保持生態(tài)平衡與生物多樣性的重要保障，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展相統(tǒng)一的關(guān)鍵和紐帶[1]。發(fā)展公益林保險(xiǎn)是促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要配套措施，對于有效保護(hù)公益林資源、促進(jìn)林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。公益林保險(xiǎn)產(chǎn)品存在正外部性，具有非競爭性和非排他性，其邊際社會(huì)收益大于邊際私人收益。在完全市場化的運(yùn)作下，公益林保險(xiǎn)必然會(huì)出現(xiàn)“供需雙冷”的局面。因此，公益林保險(xiǎn)的發(fā)展必須依靠政府強(qiáng)有力的財(cái)政支持，國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明政府財(cái)政支持是公益林保險(xiǎn)穩(wěn)定發(fā)展的基本條件[2]。2009年我國啟動(dòng)中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，我國公益林保險(xiǎn)發(fā)展已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。截至2020年，全國共有34個(gè)地區(qū)和單位納入補(bǔ)貼范圍，參保面積達(dá)18.27億畝，保費(fèi)收入達(dá)24.84億元，公益林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼額達(dá)23.71億元，占總保費(fèi)的95.45%。

縱觀國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，學(xué)者們對森林保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化研究成果豐富，并且對政府財(cái)政支持重要性的見解基本一致，對財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模達(dá)成基本共識(shí)，即不能一味地追求補(bǔ)貼規(guī)模的提高。王華麗和張宇（2019）[1]認(rèn)為政府財(cái)政對森林保險(xiǎn)的補(bǔ)貼支持，有助于緩解森林保險(xiǎn)市場供需雙冷的局面，增加林業(yè)經(jīng)營主體的總體福利水平，且政府的保費(fèi)補(bǔ)貼能提高林業(yè)經(jīng)營主體參保意愿；韓茜（2012）[2]在分析森林保險(xiǎn)不同于一般商業(yè)保險(xiǎn)特征的基礎(chǔ)上，從開展森林保險(xiǎn)意義角度探索了構(gòu)建政策性森林保險(xiǎn)制度的重要性和必要性；葉朝暉（2018）[3]認(rèn)為我國國土面積大，各省、市、縣（區(qū)）在自然條件、林業(yè)資源狀況、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政實(shí)力等方面存在較大差異，現(xiàn)有統(tǒng)一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)無法充分發(fā)揮其激勵(lì)作用；牛浩和陳盛偉（2019）[4]認(rèn)為我國各地存在明顯差異，保費(fèi)補(bǔ)貼政策的制定要將林業(yè)資源分布、林業(yè)自然災(zāi)害、地區(qū)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政水平等因素考慮在內(nèi)，探索地區(qū)差異化和險(xiǎn)種差異化的保費(fèi)補(bǔ)貼；華綺嫻和周伯煌（2019）[5]基于森林保險(xiǎn)特有屬性與實(shí)踐現(xiàn)狀，指出須從完善法律法規(guī)與相關(guān)配套機(jī)制、保障措施等方面來優(yōu)化森林保險(xiǎn)制度；鄭偉等（2019）[6]針對森林保險(xiǎn)產(chǎn)品高風(fēng)險(xiǎn)特性，政府提供再保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼并建立林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，均可實(shí)現(xiàn)林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散，降低大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)下巨額賠付導(dǎo)致支出大于收入的可能；秦濤等（2016）[7]認(rèn)為森林保險(xiǎn)市場發(fā)展的先決條件是政府對森林保險(xiǎn)的直接經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼；張峭（2020）[8]建議實(shí)施雙向財(cái)政補(bǔ)貼，就經(jīng)營管理費(fèi)用、稅收優(yōu)惠等開展對保險(xiǎn)公司的財(cái)政補(bǔ)貼，增強(qiáng)其供給積極性；Yadgarov（2020）[9]認(rèn)為政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼是提升森林保險(xiǎn)有效需求的重要措施，關(guān)鍵是保費(fèi)補(bǔ)貼政策如何制定；Pereira等（2018）[10]基于森林保險(xiǎn)高運(yùn)營成本的特點(diǎn)，指出應(yīng)對承保機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼并幫助完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，以最大限度地減少總風(fēng)險(xiǎn)敞口；Cipollaro和Sacchelli（2018）[11]認(rèn)為災(zāi)后救助補(bǔ)償不利于林業(yè)經(jīng)營主體參保，而且可能會(huì)抑制其對林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的投入，實(shí)施災(zāi)前財(cái)政補(bǔ)貼是更有效的財(cái)政措施。

已有研究多是集中于森林保險(xiǎn)制度的優(yōu)化，就如何構(gòu)建更有效的公益林保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，以及提高財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效率，進(jìn)而推動(dòng)公益林保險(xiǎn)市場持續(xù)發(fā)展的研究較少。鑒于此，本文在深入分析了國外森林保險(xiǎn)運(yùn)作模式與補(bǔ)貼機(jī)制與我國公益林保險(xiǎn)運(yùn)行模式與補(bǔ)貼機(jī)制的基礎(chǔ)上，揭示了我國公益林保險(xiǎn)當(dāng)前面臨的發(fā)展困境與潛在制約因素，對我國公益林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策進(jìn)行客觀評價(jià)，借鑒森林保險(xiǎn)開辦較為成功國家的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國實(shí)際情況，就公益林保險(xiǎn)發(fā)展如何進(jìn)行優(yōu)化提出具體可操作的政策建議，將財(cái)政補(bǔ)貼方式、保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、資金使用效果、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制、市場競爭機(jī)制這五個(gè)影響公益林保險(xiǎn)運(yùn)行效果的關(guān)鍵因素結(jié)合起來，解決我國公益林保險(xiǎn)發(fā)展中存在的問題。本文豐富了我國公益林保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制與補(bǔ)貼模式領(lǐng)域的研究，發(fā)現(xiàn)公益林保險(xiǎn)發(fā)展過程中存在的缺陷與不足，并為我國公益林保險(xiǎn)的優(yōu)化提供參考與建議。

二、國外森林保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制與經(jīng)驗(yàn)啟示

美國和日本的森林保險(xiǎn)發(fā)展具有代表性，對其林業(yè)發(fā)展起到了重要的保障作用，故以美國和日本森林保險(xiǎn)發(fā)展為例，從運(yùn)行機(jī)制與財(cái)政補(bǔ)貼模式兩方面進(jìn)行分析，并總結(jié)森林保險(xiǎn)開辦較為成功國家的經(jīng)驗(yàn)啟示。

（一）美國開展森林保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制與補(bǔ)貼模式

美國擁有全世界最發(fā)達(dá)的金融市場，森林保險(xiǎn)在這樣的背景之下，形成了具有鮮明特點(diǎn)的運(yùn)行機(jī)制。森林保險(xiǎn)以其發(fā)達(dá)的金融市場為依托，森林保險(xiǎn)市場的發(fā)展也為金融市場相關(guān)業(yè)務(wù)的拓展提供了機(jī)會(huì)。同時(shí)美國森林保險(xiǎn)市場是充分競爭的，多家保險(xiǎn)公司采取合保的形式來分散風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了森林保險(xiǎn)條款的多樣性和合理性。

美國政府對森林保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼有以下幾種形式：其一是補(bǔ)貼商業(yè)化保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營與管理費(fèi)；其二是針對林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施再保險(xiǎn)支持；其三是政府認(rèn)捐保險(xiǎn)公司一定數(shù)額的資本股份，并免征稅收；其四是政府替林業(yè)經(jīng)營主體支付了大量的保護(hù)措施成本。由此實(shí)現(xiàn)了政府財(cái)政對森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營全過程的補(bǔ)貼。首先是業(yè)務(wù)經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼，旨在減輕私人保險(xiǎn)公司開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營管理支出，包括經(jīng)營費(fèi)用、宣傳銷售費(fèi)用、勘查定損費(fèi)用、理賠費(fèi)用等；其次是稅收優(yōu)惠，提升了保險(xiǎn)公司開展森林保險(xiǎn)或農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的預(yù)期收益；再次是再保險(xiǎn)支持，針對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建了再保險(xiǎn)支持，使得私人保險(xiǎn)公司與政府部門之間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享，增強(qiáng)了承保方供給的可持續(xù)性。

（二）日本開展森林保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制與補(bǔ)貼模式

1937年，日本政府頒布《森林火災(zāi)國營保險(xiǎn)法》，只對低于20年林齡的樹木提供森林保險(xiǎn)，商業(yè)性承保機(jī)構(gòu)對超20年林齡的樹木提供保險(xiǎn)，同時(shí)政府官方機(jī)構(gòu)為其提供再保險(xiǎn)。1961年，加入了森林氣象災(zāi)害保險(xiǎn)；1978年，又將噴火險(xiǎn)加入。最終形成了三大森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種。同時(shí)，農(nóng)林水產(chǎn)省林野廳基于所收集的全國森林資源相關(guān)資料與數(shù)據(jù)，考慮樹種、樹齡、立地條件等，制定了全國統(tǒng)一的森林資源價(jià)值與費(fèi)率測算的標(biāo)準(zhǔn)；在該標(biāo)準(zhǔn)下，林業(yè)經(jīng)營主體與保險(xiǎn)公司可據(jù)此對投保標(biāo)的進(jìn)行森林資產(chǎn)價(jià)值、保費(fèi)以及保額進(jìn)行測算，簡化了保險(xiǎn)公司與林業(yè)經(jīng)營主體的參保與索賠手續(xù)。其中，保險(xiǎn)金額是根據(jù)固定或遞增兩種方式來確定的；費(fèi)率是在考慮不同地區(qū)林業(yè)自然災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)大小的基礎(chǔ)上進(jìn)行的精細(xì)化厘定，并按照不同樹種、樹齡、投保面積、投保期等進(jìn)行差異化設(shè)置；針對保費(fèi)繳納制定了優(yōu)惠政策，相較于分期交付，一次性交付可給予一定的保費(fèi)優(yōu)惠，見表1。

表1 日本不同樹種、樹齡的保費(fèi)率

目前，日本國有林的經(jīng)營費(fèi)用完全由國家負(fù)擔(dān)。其中政府對森林保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼方式如下：一是直接給予參與森林保險(xiǎn)的林業(yè)經(jīng)營者財(cái)政補(bǔ)貼，以減輕林農(nóng)交費(fèi)負(fù)擔(dān)；二是對商業(yè)性保險(xiǎn)公司承辦森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行了財(cái)政補(bǔ)助。

（三）國外開展森林保險(xiǎn)成功的經(jīng)驗(yàn)啟示

通過總結(jié)國外經(jīng)驗(yàn)得到如下啟示。

一是發(fā)揮政府的引導(dǎo)和扶持作用。政府對森林保險(xiǎn)經(jīng)營管理費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼以及實(shí)行稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策，注重發(fā)揮林業(yè)部門的技術(shù)優(yōu)勢，簡化投保和索賠手續(xù)，降低成本。

二是基于市場原則科學(xué)設(shè)計(jì)森林保險(xiǎn)產(chǎn)品。對森林保險(xiǎn)費(fèi)率進(jìn)行精細(xì)化厘定，并實(shí)行差級(jí)保險(xiǎn)費(fèi)率；保險(xiǎn)金額均以不同保險(xiǎn)標(biāo)的的林業(yè)價(jià)值為基礎(chǔ)來確定，并提供多層保障水平供投保林業(yè)經(jīng)營主體依據(jù)自身實(shí)際需求選擇。

三是財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模均進(jìn)行了差異化設(shè)定。結(jié)合不同的保障水平、險(xiǎn)種、參保面積、投保期限等，進(jìn)行多層級(jí)、差異化的財(cái)政補(bǔ)貼比例設(shè)定。

四是重視森林保險(xiǎn)立法。用法律明確規(guī)定各參與主體森林保險(xiǎn)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。

五是重視森林保險(xiǎn)再保險(xiǎn)。國家積極創(chuàng)造條件專門設(shè)立政策性森林保險(xiǎn)再保險(xiǎn)公司，或?qū)?jīng)營森林保險(xiǎn)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司提供強(qiáng)力的財(cái)政補(bǔ)貼與政策支持，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)公司與政府部門之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與收益共享，增強(qiáng)承保機(jī)構(gòu)供給的可持續(xù)性。

三、我國生態(tài)公益林保險(xiǎn)運(yùn)行模式與執(zhí)行情況

我國于2009年啟動(dòng)了中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)，2009年中央“一號(hào)文件”明確指出對森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的支持，同時(shí)印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，以福建、湖南、江西三省為首批試點(diǎn)地區(qū)，標(biāo)志著森林保險(xiǎn)中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼工作正式運(yùn)行。同時(shí)，各試點(diǎn)地區(qū)依據(jù)各省實(shí)際情況，相繼出臺(tái)了省級(jí)《森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作方案》，從省級(jí)政策層面對森林保險(xiǎn)的運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范。2012年，正式實(shí)施中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作，并快速向全國鋪開，形成了較為成熟的組織體系?！蛾P(guān)于2012年度中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》中明確指出，自2012年起中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼擴(kuò)大推廣范圍，各省、市（縣）自主開展。2019年，首次將森林保險(xiǎn)寫入《中華人民共和國森林法》，中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼有關(guān)決策實(shí)踐轉(zhuǎn)化為法律制度。目前我國公益林保險(xiǎn)遵循“低保障、保成本、廣覆蓋”原則運(yùn)作，三方參與主體為政府部門、保險(xiǎn)公司、林業(yè)經(jīng)營主體，并制定了相應(yīng)的保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

（一）我國公益林保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制與補(bǔ)貼模式

目前根據(jù)各級(jí)政府保費(fèi)補(bǔ)貼比例的不同，我國公益林保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制可以分為如下兩類：部分補(bǔ)貼下的經(jīng)營主體參保模式和全額補(bǔ)貼下的地方林業(yè)部門統(tǒng)保模式。

在部分補(bǔ)貼模式下，林業(yè)經(jīng)營主體自行與保險(xiǎn)公司簽訂公益林保險(xiǎn)合約，中央和省、市（縣）財(cái)政部門對公益林經(jīng)營主體所繳保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，各省份的補(bǔ)貼方案有所不同，一般情況下中央財(cái)政補(bǔ)貼50%，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼25%—50%，市（縣）財(cái)政補(bǔ)貼5%—25%，林業(yè)經(jīng)營主體自擔(dān)0%—10%。在理賠環(huán)節(jié)，個(gè)體直接投保的保險(xiǎn)賠償由保險(xiǎn)公司直接支付給林業(yè)經(jīng)營主體的“一折通”或其他銀行賬戶；集中投保的情況下則由保險(xiǎn)公司將保險(xiǎn)賠償金撥付給村集體或生產(chǎn)合作社，統(tǒng)一管理并專項(xiàng)用于受災(zāi)林地的災(zāi)后造林工作。具體運(yùn)作模式見圖1。目前以陜西省為代表的16個(gè)省市和地區(qū)均采取自行投保的模式，以陜西省為例，中央、省級(jí)和市（縣）財(cái)政各承擔(dān)50%、25%和15%的保費(fèi)，林業(yè)經(jīng)營主體承擔(dān)其余10%。林業(yè)經(jīng)營主體在自愿原則下簽訂保險(xiǎn)合同。由林業(yè)部門向承保機(jī)構(gòu)撥付保費(fèi)補(bǔ)貼資金。公益林發(fā)生災(zāi)害后由保險(xiǎn)公司直接支付到林業(yè)經(jīng)營主體預(yù)留的賬戶上。在這種模式下，政府無法直接監(jiān)督災(zāi)后資金的使用。

圖1 我國公益林保險(xiǎn)部分補(bǔ)貼模式

在全額補(bǔ)貼模式下，中央和市級(jí)財(cái)政各承擔(dān)50%保費(fèi)，目前以北京市為代表的18個(gè)省、市的公益林保費(fèi)無須林業(yè)經(jīng)營主體承擔(dān)。公益林保險(xiǎn)只涉及兩方主體，即政府部門與保險(xiǎn)公司。我國公益林保險(xiǎn)具有較強(qiáng)的地域性，采取“中央+省級(jí)+市（縣）”三級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的機(jī)制，參與投保的政府部門為市（縣）一級(jí)的地方林業(yè)部門，承保公司也主要是由市（縣）級(jí)公司開展業(yè)務(wù)。在投保環(huán)節(jié)，地方林業(yè)局代理投保，代替林農(nóng)統(tǒng)一與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同，統(tǒng)一確定保額、保費(fèi)以及保險(xiǎn)責(zé)任等，保險(xiǎn)合約僅涉及地方林業(yè)部門和保險(xiǎn)公司；在理賠環(huán)節(jié)，當(dāng)公益林受災(zāi)后，保險(xiǎn)公司直接將保險(xiǎn)賠付支付給相關(guān)的基層林業(yè)部門，由地方林業(yè)部門對賠付資金進(jìn)行管理，將資金用于受災(zāi)林地的恢復(fù)造林和災(zāi)后撫育工作。具體運(yùn)作模式見圖2。

圖2 我國公益林保險(xiǎn)全額補(bǔ)貼模式

（二）公益林保險(xiǎn)執(zhí)行效果良好但仍有開拓提升空間

隨著中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼工作逐步深入開展，我國公益林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)快速增長，保險(xiǎn)覆蓋率也持續(xù)增長。同時(shí)，公益林保險(xiǎn)在助推林業(yè)改革、助力精準(zhǔn)扶貧等方面也發(fā)揮了獨(dú)特的“推進(jìn)器”作用。廣西、安徽等地開展的“保險(xiǎn)+貸款”模式等，對保障林農(nóng)收入、推動(dòng)擴(kuò)大生產(chǎn)起到了有力的支撐作用。

從參保情況來看，公益林參保面積略有下降。2019年，全國公益林參保面積為17.93億畝，與2018年相比，下降1.91%。全國34個(gè)納入中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼范圍的實(shí)施地區(qū)和單位全部開展公益林保險(xiǎn)。公益林保費(fèi)小幅減少。截至2019年，我國公益林保險(xiǎn)保費(fèi)總額達(dá)24.38億元，占森林保險(xiǎn)總保費(fèi)的69.72%，比2018年減少了1.01億元，下降了3.98%。隨著公益林保險(xiǎn)的覆蓋率不斷提高，公益林保費(fèi)總額不斷增加，增速逐步放緩，而公益林保險(xiǎn)保費(fèi)在全國森林保險(xiǎn)保費(fèi)中的占比總體上趨于穩(wěn)定。保險(xiǎn)金額微降，單位保額基本穩(wěn)定。2019年公益林保額達(dá)10991.53億元，比2018年減少了61.70億元，下降0.56%，而公益林畝均保額近五年持續(xù)提高，見表2。

表2 2012—2019年我國公益林保險(xiǎn)執(zhí)行情況

從保費(fèi)補(bǔ)貼情況來看，自2012年以來，公益林保險(xiǎn)保費(fèi)的各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼與保費(fèi)收入規(guī)模同步增長，財(cái)政補(bǔ)貼占保費(fèi)收入的比例基本穩(wěn)定在90%以上，見表3。在補(bǔ)貼比例方面，2019年公益林保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼占其保費(fèi)收入的95.16%，近乎全額補(bǔ)貼。其中，北京、江西、河南、廣東、海南等18個(gè)地區(qū)和單位的補(bǔ)貼比例達(dá)到100%，無須林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體承擔(dān)，有效降低了林農(nóng)的保費(fèi)負(fù)擔(dān)。2019年，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼累計(jì)23.21億元，保險(xiǎn)金額為10991.53億元，財(cái)政補(bǔ)貼資金放大了400余倍。

表3 2015—2019年我國公益林保費(fèi)分擔(dān)比例

從理賠情況看，2012年至2019年我國生態(tài)公益林保險(xiǎn)的賠付率逐步上升，但仍處于較低水平。2019年，全國34個(gè)參保地區(qū)和單位中，有70.59%的地區(qū)和單位公益林賠付率低于全國平均值。如表4所示，大連、黑龍江、廈門三個(gè)地區(qū)和單位沒有產(chǎn)生賠付，海南、浙江、吉林、河南、廣東、廣西、青島、江蘇、云南等地區(qū)和單位的公益林賠付率低于10%。公益林賠付率最高的是江西，為72.58%；江西、福建兩省的公益林賠付率近年來一直保持在50%以上。除江西、山西、內(nèi)蒙古和福建外，其他地區(qū)和單位的公益林賠付率都在40%以下。而陜西省全年自然災(zāi)害發(fā)生頻次高，覆蓋面積廣，是2019年賠付率同比上升9.12個(gè)百分點(diǎn)的主要原因。

表4 2019年我國各地區(qū)和單位公益林保險(xiǎn)賠付率情況

四、我國生態(tài)公益林保險(xiǎn)發(fā)展困境及原因分析

我國公益林保險(xiǎn)發(fā)展態(tài)勢總體良好，但市場機(jī)制不完善導(dǎo)致公益林保險(xiǎn)發(fā)展面臨困境：一是部分補(bǔ)貼模式下以林業(yè)經(jīng)營主體作為投保主體易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)；二是保費(fèi)補(bǔ)貼的激勵(lì)引導(dǎo)作用仍有提升空間；三是現(xiàn)有保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)未完全遵循市場運(yùn)作原則，缺乏對林業(yè)碳匯的關(guān)注，費(fèi)率厘定缺乏依據(jù),保險(xiǎn)期限較短；四是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償效果不明顯，財(cái)政資金使用效率較低；五是公益林保險(xiǎn)市場尚未形成競爭機(jī)制且有效供給不足。

（一）公益林保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制不完善易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)

在保費(fèi)部分補(bǔ)貼模式下，公益林經(jīng)營主體是道德風(fēng)險(xiǎn)的主要來源，具體表現(xiàn)如下。

一方面，事前道德風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在公益林經(jīng)營主體在防損方面的行為產(chǎn)生背離，因有保險(xiǎn)保障而誘發(fā)兩類完全相反的行為。第一類是激進(jìn)型經(jīng)營主體，在購買公益林保險(xiǎn)后，林業(yè)經(jīng)營主體一系列異常的防損行為而引起的保險(xiǎn)事故。研究發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)林農(nóng)出現(xiàn)故意將生長情況差的林地?zé)龤12]，或人為地制造火災(zāi)以獲取保險(xiǎn)賠償金的現(xiàn)象。第二類是消極型經(jīng)營主體，在購買公益林保險(xiǎn)后，林業(yè)經(jīng)營主體未積極開展防損措施，進(jìn)而引起保險(xiǎn)事故的發(fā)生。投保后，部分林農(nóng)故意減少防災(zāi)防損措施和消極應(yīng)對防御火災(zāi)，以節(jié)約時(shí)間開展其他生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，增加其在非林方面的收入；林企或在投保后出現(xiàn)減少對防蟲藥物的投入量等情況。

另一方面，事后道德風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在公益林經(jīng)營主體在減損方面的行為產(chǎn)生背離，會(huì)對公益林的生態(tài)功能帶來很大的影響。在受災(zāi)后怠于采取減損措施或者進(jìn)行人為破壞，政府補(bǔ)貼和保險(xiǎn)公司賠償金成為一些林農(nóng)和林企的關(guān)注重點(diǎn)，可能會(huì)不及時(shí)采取補(bǔ)救措施，造成公益林因?yàn)?zāi)損失增加，以便為了獲取保險(xiǎn)公司超額保險(xiǎn)賠款金額。究其原因，林權(quán)改革后，林農(nóng)、林企等公益林經(jīng)營主體不再擁有公益林的所有權(quán)，也不享有經(jīng)營公益林的全部收益，由他們作為投保主體時(shí)易出現(xiàn)上述的不作為行為。因此，以林業(yè)經(jīng)營主體作為投保主體更容易造成道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）保費(fèi)補(bǔ)貼政策的激勵(lì)作用有進(jìn)一步提升空間

從保費(fèi)補(bǔ)貼政策的預(yù)期目標(biāo)來看，其實(shí)施是為了增強(qiáng)林農(nóng)投保意愿，激勵(lì)林農(nóng)自主投保；提升保險(xiǎn)公司承保積極性，增加保險(xiǎn)公司供給動(dòng)力；帶動(dòng)省級(jí)和市（縣）地方政府部門的更多的資金進(jìn)入林業(yè)生產(chǎn)部門。然而目前保費(fèi)補(bǔ)貼模式不利于激勵(lì)帶動(dòng)作用的發(fā)揮。

一是政府補(bǔ)貼形式單一，且政策支持缺乏差異化，在一定程度上限制了公益林保險(xiǎn)的發(fā)展。同一央地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下的三級(jí)“倒補(bǔ)貼”聯(lián)動(dòng)機(jī)制未考慮地方財(cái)政實(shí)力。我國區(qū)域間經(jīng)濟(jì)與政府財(cái)力水平、林業(yè)資源狀況、農(nóng)民保費(fèi)負(fù)擔(dān)能力均存在巨大差異，對于地方政府而言，在沒有根據(jù)各地區(qū)實(shí)際林地面積及貧困程度實(shí)施差異化補(bǔ)貼的情況下，補(bǔ)貼比例的持續(xù)提高及補(bǔ)貼覆蓋面的擴(kuò)大會(huì)使地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，部分政府可能無力承擔(dān)高額補(bǔ)貼資金，影響其參與動(dòng)力。

二是過高的財(cái)政補(bǔ)貼比例，在一定程度上違背了保險(xiǎn)經(jīng)營的原則，難以有效發(fā)揮激勵(lì)引導(dǎo)經(jīng)營主體參保的作用。90%以上的補(bǔ)貼比例，大大超過全球農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例平均44%的水平，且繼續(xù)提高補(bǔ)貼比例可能會(huì)產(chǎn)生邊際效用遞減，影響財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率。由“保費(fèi)補(bǔ)貼規(guī)模=保費(fèi)×補(bǔ)貼比例=保險(xiǎn)金額×費(fèi)率×補(bǔ)貼比例”可知，保障水平和費(fèi)率對補(bǔ)貼規(guī)模有直接影響，同時(shí)又通過補(bǔ)貼比例對補(bǔ)貼規(guī)模產(chǎn)生間接影響[13]。因此，增強(qiáng)農(nóng)戶支付能力和參保積極性的政策目標(biāo)，若僅僅依靠提高保費(fèi)補(bǔ)貼比例則可能無法實(shí)現(xiàn)，合理的保障水平和補(bǔ)貼政策是能否實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵。

（三）公益林保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)尚未完全遵循市場化運(yùn)作

我國現(xiàn)行的公益林保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)未經(jīng)過科學(xué)和定量的風(fēng)險(xiǎn)評估，缺乏創(chuàng)新，未能滿足市場實(shí)際需求[14]。具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

第一，保險(xiǎn)產(chǎn)品缺乏對林業(yè)碳匯的關(guān)注，保險(xiǎn)責(zé)任范圍有限。

為應(yīng)對全球氣候變化，國際社會(huì)達(dá)成碳達(dá)峰、碳中和共識(shí)，我國也積極主動(dòng)推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。然而，目前實(shí)施的公益林保險(xiǎn)僅用于苗木種植的直接物化成本投入，缺乏對林業(yè)碳匯發(fā)展面臨風(fēng)險(xiǎn)困境的關(guān)注。此外，目前開展林業(yè)碳匯保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)普遍林業(yè)資源豐富，氣象災(zāi)害頻發(fā)，林木受災(zāi)以自然災(zāi)害為主，但現(xiàn)行保險(xiǎn)方案中普遍承保的是受災(zāi)后完全損毀或是不可再生的林木，保險(xiǎn)責(zé)任中尚未涵蓋不完全損毀或損毀后一定程度上可以恢復(fù)再生的林木資源，使得林木資源受損后減少的固碳量難以準(zhǔn)確測量，無法核定真實(shí)的受災(zāi)損失，從而影響后續(xù)的保險(xiǎn)賠付。

第二，保險(xiǎn)費(fèi)率未能充分反映災(zāi)害的實(shí)際損失和成本情況。

保費(fèi)率是確保公益林保險(xiǎn)經(jīng)營穩(wěn)定的重要前提，因?yàn)槠潢P(guān)系到林農(nóng)或林企對公益林保險(xiǎn)的有效需求，也關(guān)系到政府保費(fèi)補(bǔ)貼的支出程度。保險(xiǎn)費(fèi)率應(yīng)綜合保險(xiǎn)責(zé)任、林木多年平均損失情況、地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)水平等多種因素科學(xué)厘定。純費(fèi)率必須以長期平均損失率為基礎(chǔ)來確定這是由森林災(zāi)害損失在年際間差異很大決定的，不過現(xiàn)實(shí)情況是目前保險(xiǎn)公司對公益林的情況知之甚少，獲知渠道也相對有限，只能通過以往的經(jīng)驗(yàn)制定保險(xiǎn)費(fèi)率。目前我國公益林保險(xiǎn)同一省份基本都采取了統(tǒng)一的費(fèi)率。以北京市為例，其費(fèi)率雖然按照山區(qū)和平原區(qū)進(jìn)行了區(qū)分，但尚不足以充分反映不同地區(qū)和樹種之間風(fēng)險(xiǎn)水平的差異，大多數(shù)省份保險(xiǎn)費(fèi)率始終維持在最初的定價(jià)，缺少保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制[15]。

第三，保險(xiǎn)期限沒有反映林木長周期特性，保障水平較低。

我國公益林保險(xiǎn)投保期限統(tǒng)一為1年，然而由于林業(yè)的特殊性，具有林業(yè)災(zāi)害損失的影響周期、再植恢復(fù)的工作周期和生態(tài)效果的產(chǎn)出周期都非常長的特點(diǎn)，因此投保人為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而不得不采取滾動(dòng)投保的方式，這就會(huì)加大交易的復(fù)雜性，增加投保成本。此外，目前我國公益林保險(xiǎn)按照“保成本”原則設(shè)計(jì)保險(xiǎn)金額，以北京市為例，其每畝公益林最高賠償金額為1200元，低于造林的基本物化成本，且只能專項(xiàng)用于植被恢復(fù)。調(diào)查顯示，一般立地條件下的造林成本為每畝3000—5000元，個(gè)別特殊地帶甚至達(dá)到每畝10000元以上。

（四）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償作用未充分發(fā)揮導(dǎo)致資金使用效果不明顯

開展公益林保險(xiǎn)的目的有以下兩個(gè)方面：一是要在遭受災(zāi)害后，對被保險(xiǎn)人的損失進(jìn)行補(bǔ)償；二是要保證公益林實(shí)體的恢復(fù)，確保災(zāi)害發(fā)生后，公益林保險(xiǎn)賠款能用于公益林的再植、補(bǔ)種，使得財(cái)政支林惠林政策發(fā)揮出應(yīng)有的效果。然而目前我國公益林保險(xiǎn)平均賠付率較低，這反映出公益林保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償作用并未充分發(fā)揮，意味著相當(dāng)一部分保費(fèi)收入可能沒有直接用于風(fēng)險(xiǎn)損失的補(bǔ)償，偏離了森林保險(xiǎn)發(fā)展的初衷，造成財(cái)政資金使用效果不明顯。并且賠付率低易造成保險(xiǎn)公司掉以輕心，有可能將保險(xiǎn)金轉(zhuǎn)化為利潤，從而增大了其未來無法應(yīng)對巨大災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)[16]。

究其原因，第一，在市場運(yùn)行過程中，政府與保險(xiǎn)公司各自職能與相互關(guān)系可能尚未完全理順，進(jìn)而未形成完善的制度規(guī)范，特別是目前缺乏統(tǒng)一的定損規(guī)范，導(dǎo)致林業(yè)勘察定損難。公益林保險(xiǎn)在定損理賠這方面有一定難度，首先林業(yè)生產(chǎn)的周期長，其次林業(yè)生長恢復(fù)慢，以及林業(yè)面臨災(zāi)害多且突發(fā)性強(qiáng)。保險(xiǎn)公司缺乏林業(yè)專業(yè)技術(shù)知識(shí)和人才，以及火災(zāi)評估力量，保險(xiǎn)公司難以獨(dú)立完成，且成本很高，保險(xiǎn)公司在很大程度上無法及時(shí)進(jìn)行較為合理準(zhǔn)確的定損[17]。

第二，我國公益林保險(xiǎn)缺乏相應(yīng)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。目前國際上已形成較為完善的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系，巨災(zāi)保險(xiǎn)賠款一般占到災(zāi)害損失的30%—40%。我國公益林保險(xiǎn)的有效供給和需求不足，市場規(guī)模較小，社會(huì)力量和市場機(jī)制作用尚未得到充分發(fā)揮，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)宣傳教育不夠普及，公益林再保險(xiǎn)市場發(fā)展困難。一旦發(fā)生森林巨災(zāi)，難以彌補(bǔ)巨額損失，將會(huì)給保險(xiǎn)公司、林業(yè)經(jīng)營者及地方財(cái)政造成損失，單純依靠保險(xiǎn)公司和政府的風(fēng)險(xiǎn)控制手段并未形成完善的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，且難以長期維系。

（五）公益林保險(xiǎn)市場尚未形成競爭機(jī)制且有效供給不足

我國公益林保險(xiǎn)工作在整體上缺乏競爭和活力，承保機(jī)構(gòu)產(chǎn)品創(chuàng)新動(dòng)力不足。目前提供森林保險(xiǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)公司共有27家，2019年前四大保險(xiǎn)公司的承包面積占比達(dá)到了將近77.83%，前十大保險(xiǎn)公司的占比更是高達(dá)97%，呈現(xiàn)出市場高度集中的特點(diǎn)。總體來看，全國森林保險(xiǎn)市場中有七個(gè)單位和地區(qū)由一家保險(xiǎn)公司壟斷經(jīng)營，其余地區(qū)則由少數(shù)幾家共同經(jīng)營，屬于寡頭市場。在這樣的市場結(jié)構(gòu)下，保險(xiǎn)公司缺乏競爭機(jī)制，在市場中占據(jù)了主動(dòng)地位。

除此之外，我國少部分地區(qū)采取共保體經(jīng)營模式，由市場內(nèi)的多家保險(xiǎn)公司聯(lián)合組成共保體，由首席承包人統(tǒng)一經(jīng)營或者按照地區(qū)由成員劃片經(jīng)營，各共保人之間難以展開有效競爭。同時(shí)，部分地區(qū)公益林保險(xiǎn)或?qū)?huì)面臨無法持續(xù)發(fā)展的困境。具體來說，公益林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展過程中面臨技術(shù)難度大、經(jīng)營成本高等問題。由于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營分散，管護(hù)難度較大，財(cái)政資金沒有對保險(xiǎn)公司高昂的經(jīng)營管理費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼。同時(shí)受限于“低保費(fèi)”原則，嚴(yán)重抑制了保險(xiǎn)公司在經(jīng)保、設(shè)保、吸保等方面的積極性[18]。

因此，我國公益林保險(xiǎn)要發(fā)揮更大的作用，須充分調(diào)動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)公司的積極性，形成有效的競爭機(jī)制。

五、我國公益林保險(xiǎn)模式優(yōu)化與相關(guān)建議

為了解決我國生態(tài)公益林保險(xiǎn)在試點(diǎn)過程中顯現(xiàn)出的問題和不足，建議轉(zhuǎn)化財(cái)政補(bǔ)貼方式，創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)，完善定損理賠工作，建立多層次的風(fēng)險(xiǎn)分散體系，構(gòu)建有效的競爭機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)政府、林業(yè)經(jīng)營主體與保險(xiǎn)公司三方的共贏，推動(dòng)我國公益林保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。為進(jìn)一步優(yōu)化我國公益林保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制提供參考與支撐。

（一）調(diào)整投保理賠方式，優(yōu)化保費(fèi)補(bǔ)貼模式

首先，完善公益林保險(xiǎn)頂層制度設(shè)計(jì)，制定《森林保險(xiǎn)法》或《森林保險(xiǎn)條例》，應(yīng)當(dāng)在《森林保險(xiǎn)法》中明確政府職能與定位。鑒于林業(yè)經(jīng)營主體作為投保主體易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，由地方林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)公益林保險(xiǎn)的統(tǒng)保統(tǒng)賠將是較優(yōu)選擇。即林業(yè)部門與公益林的產(chǎn)權(quán)單位和個(gè)人簽訂委托書，全權(quán)負(fù)責(zé)管轄地區(qū)范圍內(nèi)所有公益林的投保和理賠工作，規(guī)范統(tǒng)保統(tǒng)賠程序。

其次應(yīng)優(yōu)化補(bǔ)貼模式，確定生態(tài)公益林的投保主體以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。按照不同級(jí)別合理確定保費(fèi)補(bǔ)貼比例，將財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)換為政府購買，不同級(jí)別的公益林由不同級(jí)別的政府部門進(jìn)行購買：規(guī)模較大、國家級(jí)的公益林由中央政府全額補(bǔ)貼，并由國務(wù)院作為購買主體；規(guī)模屬于省級(jí)的公益林由中央、省級(jí)財(cái)政進(jìn)行雙重補(bǔ)貼，并由省級(jí)政府作為購買主體；規(guī)模為市（縣）級(jí)的公益林，由中央、省、市（縣）三級(jí)財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，并由市（縣）政府部門作為購買主體[19]。

與此同時(shí)，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，建立專門的森林保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，對公益林保險(xiǎn)的運(yùn)營情況進(jìn)行不定期檢查，隨機(jī)抽取回訪對象，將詢問結(jié)果與保險(xiǎn)公司的記錄進(jìn)行詳細(xì)對照，抽取的回訪對方的比例不得小于本期賠款戶數(shù)的10%，監(jiān)督財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用情況。

此外，由于許多森林資源豐富的縣，其經(jīng)濟(jì)狀況一般無法負(fù)擔(dān)一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，因此建議這類市（縣）的地方政府較少承擔(dān)其保費(fèi)補(bǔ)貼資金，并結(jié)合實(shí)際探索符合不同地區(qū)特點(diǎn)的公益林保險(xiǎn)經(jīng)營模式，充分調(diào)動(dòng)各參與方的積極性。

（二）創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)，滿足投保主體需求

建議依據(jù)市場化原則確定保險(xiǎn)責(zé)任、費(fèi)率、保額等要素，根據(jù)林農(nóng)不同的實(shí)際需求和情況，設(shè)計(jì)多層次、多選擇、差別化、可組合的保險(xiǎn)產(chǎn)品增加保險(xiǎn)品種，推動(dòng)探索價(jià)格、產(chǎn)量、收入、氣象指數(shù)等保險(xiǎn)品種，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)創(chuàng)新。

第一，各試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)參考《碳匯造林技術(shù)規(guī)定（試行）》《造林項(xiàng)目碳匯計(jì)量與監(jiān)測指南》等林業(yè)碳匯項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和自然條件，制定適宜的標(biāo)準(zhǔn)與方法。

在制定碳匯計(jì)量體系時(shí)，要重點(diǎn)注意項(xiàng)目邊界條件的確定與選擇、計(jì)量檢測方法的確定、林地碳儲(chǔ)量及變化量以及不確定性分析等專業(yè)性問題，根據(jù)全面的監(jiān)測數(shù)據(jù)測算本地區(qū)的林業(yè)碳匯及其動(dòng)態(tài)變化，完善計(jì)算林木固碳量的綜合影響因子，將林木日照時(shí)長、林下植物和林下土壤產(chǎn)生固碳效益等因素綜合考慮進(jìn)來。

第二，建立科學(xué)的保險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。

科學(xué)厘定保險(xiǎn)費(fèi)率是森林保險(xiǎn)經(jīng)營穩(wěn)定的重要前提，建議各省、市依據(jù)歷史上的林業(yè)損失數(shù)據(jù)，測算出公益林火災(zāi)及其他風(fēng)險(xiǎn)的損失率，在此基礎(chǔ)上考慮各項(xiàng)經(jīng)營費(fèi)用后，建立基于風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃的森林保險(xiǎn)費(fèi)率測算模型，實(shí)行差異費(fèi)率[21]。同時(shí)，應(yīng)逐步建立費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，如建立無賠款優(yōu)待、續(xù)保優(yōu)待機(jī)制以及給予高規(guī)模參保林農(nóng)優(yōu)惠等，結(jié)合獎(jiǎng)懲措施來抑制公益林保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，即保險(xiǎn)公司根據(jù)被保險(xiǎn)人的索賠記錄，給予索賠少或無賠款的投保人一定程度上的費(fèi)率優(yōu)惠。隨著理賠數(shù)據(jù)的不斷積累和完善，可以用多年度平均賠付率或上年度的賠付率等作為調(diào)整依據(jù)。

第三，借鑒日本等森林保險(xiǎn)的發(fā)展較為成熟國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

根據(jù)林木價(jià)值隨時(shí)間變化的特征和規(guī)律，結(jié)合樹種、樹齡、地形等因素合理確定多層級(jí)的保障水平，建議在進(jìn)行科學(xué)計(jì)算后按照不同樹齡、不同樹種的實(shí)際成本設(shè)計(jì)保險(xiǎn)金額，條件成熟后逐步按照各類樹種的實(shí)際價(jià)值來核定保額，以此來滿足不同投保主體差異化的風(fēng)險(xiǎn)保障需求[20]。同時(shí)為了反映林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、災(zāi)害影響、生態(tài)效益的長周期性特征，建議延長投保期限，推出多期限的保險(xiǎn)品種。

（三）完善定損評估工作，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)保障能力

完善定損理賠的相關(guān)工作，探索科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，是提升風(fēng)險(xiǎn)保障能力的關(guān)鍵。

第一，通過調(diào)查理賠的方法解決保險(xiǎn)理賠問題。根據(jù)《森林資源資產(chǎn)評估技術(shù)規(guī)范》的要求，應(yīng)對公益林進(jìn)行詳細(xì)的林木資產(chǎn)損失量調(diào)查、林木資產(chǎn)價(jià)值損失量評估，并根據(jù)價(jià)值損失量和合同約定條款進(jìn)行理賠，使用新技術(shù)新設(shè)備等對林木受損面積、受損蓄積量、受損程度進(jìn)行精準(zhǔn)測量，以滿足理賠評估需要[22]。

第二，建立共享評估參數(shù)數(shù)據(jù)庫。根據(jù)不同樹種、地區(qū)以及不同評估方法，建立一套完整的共享評估參數(shù)數(shù)據(jù)庫，按照市場變化情況定期進(jìn)行數(shù)據(jù)庫更新。同時(shí)充分收集資料，參照標(biāo)準(zhǔn)，逐項(xiàng)對照，做到合理評估。

第三，有關(guān)權(quán)益方共同委托調(diào)查評估機(jī)構(gòu)。根據(jù)林木受損大小、判斷損失難易程度，建立層級(jí)機(jī)制，合理選擇評估方式，必要時(shí)可由有關(guān)權(quán)益方共同委托調(diào)查評估機(jī)構(gòu)，按照調(diào)查評估林地面積計(jì)算服務(wù)價(jià)格，以保證評價(jià)結(jié)果更加公平合理。

第四，引進(jìn)評估人才并結(jié)合現(xiàn)實(shí)因素定損。保險(xiǎn)公司應(yīng)引進(jìn)林業(yè)專業(yè)、評估專業(yè)人才，加強(qiáng)對現(xiàn)有人才進(jìn)行林業(yè)知識(shí)、評估知識(shí)的相關(guān)培訓(xùn)，讓調(diào)查評估人員更大程度參與理賠評估工作，使財(cái)政支林惠林政策發(fā)揮出更好的效果。由于定損的觀察期、理賠、林木采伐證的辦理等多種因素影響，林木資產(chǎn)損失是動(dòng)態(tài)變化的，應(yīng)在進(jìn)行調(diào)查、評估時(shí)，將各種不利的現(xiàn)實(shí)因素考慮進(jìn)去[19]。

（四）健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，多渠道分散林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

依據(jù)美國、日本等公益林保險(xiǎn)發(fā)展較為成熟國家的經(jīng)驗(yàn)，有效的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制應(yīng)由政府、公眾、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等多方參與。

首先，每年保險(xiǎn)公司應(yīng)其從盈余的保費(fèi)收入中，按照相應(yīng)比例計(jì)提公司內(nèi)部所需要減災(zāi)防災(zāi)基金和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。其中，減災(zāi)防災(zāi)基金則發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)“事前管理”的作用，將對風(fēng)險(xiǎn)的感知放在事前，內(nèi)部巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金則在公司內(nèi)部發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)分散的作用。

其次，由政府牽頭建立林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障基金。當(dāng)巨災(zāi)損失的觸發(fā)條件滿足并且保險(xiǎn)公司內(nèi)部計(jì)提的準(zhǔn)備金難以滿足支付條件時(shí)，則由林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障基金來進(jìn)行支付。

再次，政府可為林業(yè)專門設(shè)立與其相關(guān)的政策性再保險(xiǎn)公司，同時(shí)引入商業(yè)性保險(xiǎn)公司，發(fā)揮其在公益林保險(xiǎn)中的作用，兩方聯(lián)合進(jìn)行再保險(xiǎn)，通過再保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)分保，發(fā)揮大數(shù)定律作用[23]，充分分散風(fēng)險(xiǎn)。具體做法見圖3。

圖3 公益林保險(xiǎn)運(yùn)行模式的整體設(shè)計(jì)

保險(xiǎn)公司、政府和再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多方共同參與公益林保險(xiǎn)資金的管理和使用，則更有利于對中央財(cái)政補(bǔ)貼資金使用的監(jiān)管，以及提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率。此外，建議引導(dǎo)公益林保險(xiǎn)與金融深度融合，借助公益林保險(xiǎn)發(fā)展保單貸款、融資租賃、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等市場交易活動(dòng)，加快發(fā)展綠色金融支持體系。

生態(tài)產(chǎn)品發(fā)展主要依賴于兩方面：一是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，二是地方政府部門的財(cái)政投入。生態(tài)產(chǎn)品中包括公益林，然而由于公益林保護(hù)以及修復(fù)周期較長、投資較大，若僅以政府部門的投入作支撐，則難以滿足其發(fā)展需求。

（五）構(gòu)建有效競爭機(jī)制，激發(fā)保險(xiǎn)公司活力

隨著公益林保險(xiǎn)開展的不斷深入，應(yīng)形成有效的市場競爭機(jī)制，激發(fā)保險(xiǎn)公司產(chǎn)品創(chuàng)新的活力。

首先，應(yīng)改變以往的包辦做法，通過公開招標(biāo)、專業(yè)評估等形式，擴(kuò)充公益林保險(xiǎn)經(jīng)營企業(yè)的數(shù)量，優(yōu)先選擇符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求、保險(xiǎn)金額合理、保障能力較強(qiáng)的保險(xiǎn)公司承辦公益林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，在嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，努力開創(chuàng)多元發(fā)展、充分競爭的公益林保險(xiǎn)發(fā)展新局面。

其次，建議公益林保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建立年度考核機(jī)制，對承保公益林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司進(jìn)行考核，并廣泛參考經(jīng)營主體對承保機(jī)構(gòu)的服務(wù)滿意程度，建立生態(tài)公益林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司償付能力評測體系，確定承保機(jī)構(gòu)是否具有經(jīng)營生態(tài)公益林保險(xiǎn)的資格。依據(jù)縣（區(qū)）林業(yè)部門的考核意見，建議承保機(jī)構(gòu)承保市場份額動(dòng)態(tài)調(diào)整，依據(jù)林業(yè)部門的考核結(jié)果，以此激發(fā)承保機(jī)構(gòu)積極性，推動(dòng)公益林保險(xiǎn)工作的健康發(fā)展。

為有效降低保險(xiǎn)公司經(jīng)營森林保險(xiǎn)的相關(guān)成本及費(fèi)用，保證其經(jīng)營公益林保險(xiǎn)的積極性，政府應(yīng)優(yōu)化補(bǔ)貼模式。

第一，對保險(xiǎn)公司森林保險(xiǎn)經(jīng)營管理費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，同時(shí)實(shí)行金融支持和稅收優(yōu)惠。鑒于保險(xiǎn)公司經(jīng)營生態(tài)公益林保險(xiǎn)的費(fèi)用成本高，政府可在10%—20%范圍內(nèi)對保險(xiǎn)公司提供費(fèi)用補(bǔ)貼。

第二，現(xiàn)行生態(tài)公益林保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠政策是免征營業(yè)稅，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步免除生態(tài)公益林保險(xiǎn)的相關(guān)稅收，通過稅收優(yōu)惠降低生態(tài)公益林保險(xiǎn)的經(jīng)營成本，從而推動(dòng)保險(xiǎn)公司降低保費(fèi)水平。

第三，對保險(xiǎn)公司進(jìn)行一定的再保險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼，主要是由于目前再保險(xiǎn)費(fèi)率很高、承保公司購買再保險(xiǎn)困難[24]。